基于问卷数据的政府会计信息需求分析

姜宏青　李慧娴

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摘要：社会管理创新要求政府和社会公众有更多的交流与互动，我国政府信息公开正在经历从无到有的转变，政府从制度层面做出了诸多努力，然而从信息公开的实践来看仍存在很多问题，社会公众作为政府资源的提供者，需要政府提供全面的反映政府运营绩效的信息，政府需要来自公众的信息反馈以矫正理财行为提高管理绩效，因而，要建立政府与公众之间有效的信息反馈机制，应该披露政府综合财务绩效报告，满足公众的信息需要，进而提高政府资金管理绩效。本文基于反馈控制理论，采用调查问卷的方法探究社会公众对政府信息的需求，并且提出基于满足需求的政府信息披露对策。

关键词：政府会计信息 反馈控制 政府综合财务绩效报告

一、引言

政府信息公开的举措从2007年开始实施，至今已经实行了九年，从预算公开到三公消费信息的公开，政府在会计信息公开方面做出了很多的努力，但是，公众对政府公开的信息的质疑从未停止，在政府财政转型的背景下，政府究竟应该如何公开会计信息是个值得研究的重要课题。

随着《权责发生制政府综合财政报告改革方案》和《政府会计准则——基本准则》的陆续颁布，政府会计改革基本完成了顶层设计，确立了政府会计改革的基本目标。通过建立政府会计准则体系和财务报告制度，适度分离政府财务会计和预算会计，有效区分政府财务报告和决算报告功能，清晰反映政府会计信息，为改进政府绩效监督考核，防范财政风险提供支持。治理绩效卓越的政府，离不开有效的政府会计和财务报告系统，政府会计和财务报告系统能为现代国家治理体系建设提供信息支撑（李建发、张国清，2015）。会计改革方案的颁布表达了政府信息披露的意向，但是，方案的设计及政府会计信息的披露是否适应我国财政处于财政转型期的国情，能否满足社会公众对政府会计信息的需求仍有待论证。

二、反馈控制论与政府会计信息披露

“反馈控制论”是控制论中的一个部分。所有的控制系统都有信息变换过程和反馈作用。信息变换的过程包括信息的接收和加工过程；反馈作用就是控制系统把信息输送出去，借助控制系统又把其作用结果返送回来，进而保持或矫正待输出的信息，使得再输出的信息能够满足信息使用者的需要，发挥控制作用，完成控制目标。所以，在反馈控制系统中，至少要有施控主体与施控客体，以及将控制作用从主体传递到客体和从客体传递到主体的传递者这三个必要的元素。由于系统是由一些相互制约、相互作用的元素构成的，并具有整体的功能和综合行为的统一体，所以，这三种元素就构成了相对于某种环境而具有控制功能与行为的控制系统。结合反馈控制理论研究政府会计信息需求，同样满足反馈控制的原理，政府会计信息需求的反馈控制过程如图1所示。

政府是施控者，能够发挥控制作用；社会公众是受控制者，也是承担反馈作用的主体；政府会计信息则是这两种作用的传递者；作为特定的控制系统，也是相对于一定的环境而言的，两者之间也会存在着相互作用。政府的资源主要来自于纳税人，政府通过提供公共服务满足纳税人的需求，政府和纳税人之间形成了委托代理关系，为避免代理问题，政府需要向公众公开资源使用的信息，公众通过信息反馈评价和控制政府的行为。不仅政府能够通过披露会计信息作用于社会公众，而且社会公众通过使用信息和提出新的信息需求起到反馈作用，迫使政府调整和优化行为，提供更好的公共服务，并通过信息传递给公众，从而建立良性互动机制。现实中，社会公众对政府财政信息的期望与政府实际输出的信息会产生偏差，通过特定渠道，社会公众应该将想要获取的信息和意见反馈给政府，政府根据社会公众反馈的信息变革政府信息披露体系，通过系统的反馈作用优化信息披露，满足公众需求，同时通过信息的优化有效控制政府资源的配置和使用，实现优化公共服务的目标。本文以控制反馈理论为切入点，从施控客体——信息需求者的角度来分析我国政府会计信息披露局限与改革对策。

三、政府会计信息需求的问卷调查

（一）样本特征描述。为了了解政府公开的会计信息对社会公众的满足程度，收集公众对政府财政资金信息公开的看法和意见，笔者设计了针对社会公众关于政府会计信息披露的调查问卷，通过在互联网上发放和以书面的形式向不特定主体发放，以保证问卷的受众具有广泛性和不特定性。本次调查共发放问卷600份，回收592份，其中有效问卷是514份，有效回收率为86%。样本基本特征如表1所示。

从表1可以看出我们选择的调查对象不特定。在年龄方面，调查样本中以21—30岁年龄段的人数最多，占比为47.86%，其次是41—50岁的中年人，占样本总数的20.04%。从受教育程度来看，49.42%的被调查者为本科水平，硕士研究生占22.37%，表明被调查者的教育水平比较高。从职业分布来看，职业分布比较均衡，其中企业工作人员占35.99%，学生占24.51%。因此，本调查问卷的分布较为合理，问卷的受众广泛，所以问卷结果具有代表性。

（二）样本数据分析。

1.公众对政府会计信息的关注度。调查问卷对公众对政府会计信息关注度进行的调查，见表2。统计结果显示，34.82%的被调查者选择了一般关注，33.66%的被调查者会偶尔关注政府会计信息，也就是说大部分的被调查者对政府会计信息的关注度并不是很高。选择一般关注和偶尔关注的一半以上是20—30岁的年轻人，这可能是新型媒体的发展对此产生的影响。30—50岁的中年人一般关注和偶尔关注政府会计信息所占的比重达到了三分之一以上，这可能是因为这个年龄段的公众正处于工作状态，由于工作需要而关注这方面的信息。（1）政府会计信息的关注者具有广泛性。每个年龄段、各种教育程度以及各类职业的人都会关注政府会计信息。表2对政府会计信息的关注度与关注信息的年龄结构做了交叉分析，可以看出，每个年龄段的受访者（除20岁以下，受职业的限制）选择关注政府会计信息的占到三分之二以上，所以政府会计信息的关注者具有广泛性。（2）政府会计信息需求者的游离性。社会公众对政府会计信息的关注程度比较低，选择一般关注和偶尔关注的一半以上是20—30岁的年轻人，30—50岁的中年人所占的比重也达到了三分之一以上。从年龄结构上看，年轻人关注的原因可能是新型媒体的发展对此产生的影响，会有尼尔·波茨曼所说的“娱乐化”倾向；中年人之所以关注政府会计信息是因为这些信息可以帮助他们作出更好的决策，更深入地说，社会公众和政府公开的会计信息之间的关系不紧密，其获取的政府会计信息基本没有决策意义，难以产生有效的社会回应性，所以政府信息需求者具有游离性。

（二）加大表外负债信息披露难度。

一方面，由于表外负债自身特性以及现行负债披露体系造成的困难。表外负债本身具有隐蔽性，能给管理者带来短时期的利益或使其利益不受损害，因此，企业倾向于通过投资决策的选择将不可选择性表外负债置于表外不予披露。而且现行的负债披露体系主要是表内披露以及附注披露，表内披露无法反映报表日尚不能确认或者计量的负债以及形式上没有形成但实质上已经形成的负债，而附注披露并非强制要求，其遵循企业是否自愿，根据委托代理理论，管理者有隐瞒实际负债信息、不予披露的动机，故由于现行负债信息披露体系的限制及缺陷也会导致表外负债信息披露的困难。

另一方面，由于可选择性负债的可选择性造成的困难。企业倾向于通过投资决策的选择将可选择性负债纳入表外形成可选择性表外负债，达到隐瞒负债等目的。因此，可选择性表外负债形成的初衷并不是为了披露，而是为了隐瞒企业实际的负债情况，并且增大了企业表外负债的占比，也增强了企业对外界约束条件的适应性。而表外负债的披露则意味着企业通过投资决策选择将可选择性负债纳入表外以达到隐瞒实际负债信息的行为是徒劳的，故表外负债信息披露会受到企业增大可选择性表外负债占比动机的阻碍，披露难度加大。

四、表外负债引起的投资效应变化

表外负债主要通过影响企业的投资偏好、削弱负债的相机治理作用、改变企业的实际负债结构三个方面对企业投资效应产生影响。

（一）投资转移效应。由于现阶段企业表外债务信息披露制度的不完善和披露环境的影响，企业内外部信息的不对称是客观存在的，企业将可选择性负债表外化的目的即通过隐瞒企业的真实信息，美化企业的债务结构。根据委托代理理论，企业管理者倾向于实施不利于企业但有利于自身的投资或筹资活动，例如盲目扩张企业规模的过度投资行为，管理层通过管理者可以利用可选择性表外负债改善负债比率、优化资产结构，同时还能规避借款合同的限制，扩大资金来源，突破企业当前的预算规模，从而获取私人利益或转移企业财产，过分追求企业规模扩张而忽视投资效益的高低。因此，高管通过可选择性表外负债表外化来削弱或逃避委托人监管，使企业的投资更符合自身偏好，致使企业的投资方向和方式发生改变，从而产生投资转移效应。

（二）过度投资效应。

1.削弱负债的相机治理作用，产生过度投资效应。负债一方面对投资具有治理作用，能抑制企业过度投资；另一方面，过高的负债可能产生“替代效应”，使企业面临严重的融资约束，削弱其投资积极性（Jensen and Meckling，1976）。基于委托代理理论，负债在股东和经理人冲突、大股东和小股东冲突以及新股东和老股东冲突之间能够产生相机治理作用，抑制企业的过度投资行为或避免企业的投资不足行为（朱磊，2008）。一方面，负债本金与利息的支付可以减少可供经理人支配的现金；另一方面，负债使经理人面临更多的监控和更严峻的破产风险，一旦企业不能按期偿还债务，则企业的控制权将归债权人所有，经理人将丧失从企业取得的各种利益。Jensen（1986）认为股东-经理人冲突会使企业出现过度投资行为。而负债的相机治理作用能够对经理人产生激励约束作用以抑制过度投资行为。

以上理论是基于可视化的负债，即表内负债和披露的部分表外负债。当企业存在表外负债时，由于信息不对称，股东无法获取未在资产负债表中披露的表外负债信息，因此，股东获取的负债信息与企业实际的负债信息之间存在差距，经理人具有采用表外负债的形式向股东隐瞒企业实际负债的动机。虽然负债本金和利息的支付会减少可供经理人支配的现金，但是报告给股东的负债率下降仍有助于缓解经理人面临的监控，从而削弱负债对股东和经理人之间冲突的相机治理作用，同时，负债的相机治理作用中对经理人产生激励约束的作用也被削弱。因此，存在表外负债的企业更容易出现过度投资行为。

2.有助于规避融资约束，降低企业融资成本，增加投资机会。融资约束程度较大的企业更多地依靠内部资金进行投资，而融资约束相对较弱的企业，其投资行为不必依赖于内部资金（Fazzari et al.，1988）。针对融资约束相对较大的企业来说，可选择性表外负债可以使企业有效规避融资约束。

企业投资的前提条件是有足够的自由现金流量或者有可靠的筹资渠道，因此，筹资方式是企业投资决策中极为重要的一环。如果企业选择向金融机构贷款，则必须向银行提供一系列的文件来证明企业的资信程度，例如最近几年的财务报告、项目审批书、担保证明等，并且申请的过程十分繁琐、费时。即使银行同意贷款，还会有相应的贷款要求，最终实际贷款金额只占贷款金额的70%左右，实际融资成本增加。而表外负债融资只需要企业双方签订有关协议，企业就可以筹集到资金，交易成本相对较低。因为一般来说，转移一项资产所有权的成本要远远大于签署一份租赁合同的成本，也就是说，对于购买一项资产且需要债务或权益融资的交易来说，采用经营租赁该项资产的交易成本更低。回避融资约束及降低融资成本之后使企业的可支配现金增加，同时也可以增加企业的投资机会。

（三）实际负债结构的变化引起的投资效应。资产负债率与投资不足及过度投资行为存在相关关系（伍利娜、陆正飞，2005），对于企业的表外负债情况，内部已经存在的表外负债对企业后续投资行为的影响取决于企业表外负债具体占企业总体负债的比例以及企业的实际资产负债率。本文将企业实际资产负债率分为三种情况：实际资产负债率较低、实际资产负债率合理、实际资产负债率较高。由于不同国家、不同行业、不同类型、不同阶段的企业，其合理的资产负债率不同（张宁，2008），所以在此没有设计固定的资产负债率分界线。虽然每个企业都有其相应合理的资产负债率，但是这并不影响我们分析处于不同资产负债率的企业中表外负债对企业投资效应的影响。

1.针对实际资产负债率较低的企业。整体负债率低，本身缺乏活力、存在投资不足的企业具有较大的再次对外投融资的空间。这种情况下，由于企业本身负债率低，因此没有刻意选择表外负债的动机。此时企业的表外负债一般属于不可选择性表外负债，该负债程度在债权人的心理承受范围之内，企业还有增加负债促进活力的空间，所以此时企业的投资行为受可选择性表外负债的影响不明显。

2.针对实际负债率合理的企业。若企业整体负债率处于比较合理的状态，企业经理人增加企业负债会引起股东和债权人的不满，但是可选择性表外负债的存在给企业经理人提供了一条继续扩大企业规模而又不被股东和债权人知晓的途径。Jensen（1986）认为当经理人拥有闲置资金时会倾向于将其投资到能够扩大企业规模的非营利项目，以牺牲股东利益为代价来增加自己的财富。因此，管理者倾向于扩大企业投资规模，大多会采取表外融资甚至是表内融资转为表外融资即可选择性表外负债的方式，更有甚者产生违法行为，将确定的表内负债转为表外负债以维持或降低资产负债率。因此，可选择性表外负债的存在能够增强企业的投资行为，甚至导致过度投资。

3.针对实际负债率较高的企业。在负债较多的筹资结构下，股东-经理人具有强烈的动机从事那些尽管成功机会甚微，但一旦成功将获利颇丰的投资，即引起投资转移效应。因为如果这些投资成功将获得大部分收益，失败则由债权人承担大部分费用（Jensen and Meckling，1976）。因此，在资产负债率较高的企业中，企业经理人的投资行为仍然会得到某种意义上的鼓励，甚至继续采用表外负债的方式对股东隐瞒企业的实际资产负债率，增大企业的投资力度，甚至过度投资。

五、不合理关系对企业造成的经济后果

表外负债与企业投资效应的关系应维系在一个合理的范围内，即适当的表外负债可以增加企业的资金流动性，促进投资行为。两者之间的不合理关系，一是资产负债率低，企业投资缺乏活力，无法达到企业效益最大化；二是表外负债程度过高，例如轰动一时的安然事件，只在其破产之时，我们才明确安然公司是由于投资特殊目的实体等隐藏负债情况，导致负债比例过高而破产。以下主要从四个方面说明不合理关系对企业造成的经济后果。

（一）增大股东、管理者以及债权人之间的不信任度，增加成本。

1.增加股权代理成本。管理者在投资过程中以可选择性表外负债的方式向股东隐瞒实际负债信息，股东与管理者之间的信任机制明显削弱，根据信息不对称理论，股东为了保护自身利益，必然会采取相应措施来改善自身所处的不利地位，例如加强对企业管理者的监督，增加约束条件等，因此股权代理成本增加。

2.增加债务代理成本。根据信号传递理论，当企业质量存在问题时，管理者可以通过信号传递方式披露信息，而不须支付额外的费用。业绩表现越好的企业越倾向于披露更多的信息将自己和业绩差的企业区分开来（林斌、饶静，2009）。企业向债权人隐瞒企业的实际负债信息，债权人透过企业的信息披露程度可推测出管理者向债权人隐瞒企业实际负债的情况，认为向该企业提供资金的风险增大，导致债权人提高相应的回报或者放弃对该企业的投资。这种情况下，表外负债会增加企业融资难度以及增加债务代理成本，并对企业再次的投融资行为造成阻碍。

（二）增大管理者与投资者之间的不信任度，表外负债信息披露需求增加。表外负债的存在使得投资者接收到的信息与实际存在差距，无法做出正确决策。外部投资者对企业的关注度提高，当企业收益多次与分析师的预测偏差过大，则投资者会开始怀疑企业内部是否隐瞒了真实信息或重要信息。当投资者意识到自身与企业之间存在的信息不对称程度加深，投资者会要求企业披露更多的表外负债及其他表外信息。如果企业满足投资者的要求披露表外负债信息，之前欲隐瞒的表外负债就会公开化、透明化，则企业想通过隐瞒真实负债信息以达到提高投资收益率，增强反映企业盈利能力的指标等目的就不能实现，因为该目的的实现依靠表外负债信息的隐蔽性；但是如果企业不满足投资者的要求，那么投资者就会认为自己所承担的风险增加，因此会向企业要求更高的投资收益率。这也是企业总是期望或者采用盈余管理等方式达到或超过分析师预测的原因之一（Wei Jiang et. 2008）。

（三）信息系统失真，“最优决策”失效。企业披露的负债信息与企业实际负债信息存在偏差，造成企业信息系统失真。以中航油为例，一个被评为新加坡最具透明度的以及作为中国国有企业走向世界的明星企业向新加坡高等法院申请破产保护。中航油高管陈久霖在场外进行交易，使企业产生巨额的表外负债却未被监管机构发现，股东也未曾洞察分毫，以至到最后事件的发生毫无征兆。

在信息失真的情况下，代理人会根据企业的真实情况做出增大自身收益而不是使企业效益最大化的决策，且该决策满足失真信息条件下的企业效益最大化。而委托人根据失真的信息判断代理人的决策是否符合企业效益最大化，这基于代理人的考虑及目的显然是符合的，因此，所谓的“最优决策”很容易得到委托人的同意得以实施。然而，该“最优决策”是基于失真的信息系统而非企业的真实信息，不符合企业的实际发展需要，故该“最优决策”失效。

（四）大范围不恰当地使用表外负债会造成市场紊乱。当可选择性表外负债在各大企业中被滥用，除了会给企业自身带来不同程度的经济后果，还会造成整个市场的潜在危险。例如令市场处于极度的信息不对称以及交易、代理等各种成本的提高，不利于促进市场的发展以及市场自身作用机制的发挥。

六、关系优化建议

表外负债与企业投资效应之间既存在正面效应也存在负面效应，如何用好这把“双刃剑”，关键在于掌握两者之间关系的“度”，即合理利用和优化两者之间的关系使其对企业产生的负面效应最小化、正面效应最大化。表外负债与企业投资效应之间关系的不合理主要体现在两方面：一是资产负债率过低。企业内部几乎不存在可选择性表外负债，表外负债与企业投资效应之间的相互关系不明显，需要鼓励企业增强投资活力，优化两者关系，追求企业效益最大化。二是表外负债程度过高，对此本文提出以下几点建议：

（一）增加表外负债的披露方式。表外负债，特别是可选择性表外负债是影响企业投资效应的重要指标，但是计量困难，传统的信息披露机制难以满足现行资本市场条件下的信息披露要求。表外负债的存在将影响信息披露机制的发展，例如针对表外负债以及其他表外信息设置相应的披露方式及机制，以加强表外负债披露，降低代理成本。传统的信息披露方式下，不可选择性表外负债可采用的披露形式有财务报表附注、财务报表附表以及财务情况说明书等，通过这些方式增强不可选择性表外负债的公开性和透明度，从而使得企业的实际负债情况被利益相关方了解并增强外界对企业的监管力度，可以有效抑制过度投资（陈红，2006）。但是财务报表附注形式的披露仍然存在监管方面的问题。

同时，会计准则的制定并没有跟上表外负债形式及其利用程度发展的步伐，迄今为止较少有会计准则针对表外负债进行规定，大部分表外负债披露与否仍取决于企业是否自愿，而没有强制要求。因此应加强会计准则方面的规范及发展以及加速会计准则的制定工作，并且在会计要素界定和确定时，尽可能具体、明确，以减少可供选择的会计处理方法和弹性解释范围。

（二）引导企业合理使用可选择性表外负债。对于可选择性表外负债，由于企业存在是否将其计入表内的选择权，即存在将可选择性表外负债转入表内的可能性，因此引导企业合理使用可选择性表外负债也是使企业实现表外负债正面效应最大化的途径之一。

1.企业内部认识方面。从企业内部治理角度来说，表外负债的披露对企业有一定的正面效应，然而实际中，滥用表外负债导致的负面效应远多于正面效应，如前文提到的安然事件、中航油事件等，都是由于企业将可选择性表外负债不加节制地置于表外造成的。由此，企业对滥用表外负债带来的严重经济后果以及如何正确使用可选择性表外负债的认识不够清楚，需要引导企业根据自身情况合理调整表外负债比例。

2.政府监管方面。政府监督是市场监督不可或缺的一部分，政府可限定可选择性表外负债转化为表内负债的范围，从而整体降低市场上的表外负债占比。可选择性表外负债的披露范围可根据企业投资偏好倾向于产生可选择性表外负债的程度确定，例如，经营租赁是企业普遍采用的并且在表外负债中平均占比较大的可选择性表外负债，故可将该项可选择性表外负债转为表内披露的内容。

3.市场方面。建立可选择性表外负债披露的激励机制。首先，增强企业内外部对企业表外负债的披露需求。根据信息传递理论，经营较好、资产结构良好的企业为了将自身与经营较差、资产结构不合理的企业区分开来，会主动披露一些表外负债信息，通过这种方式向广大投资者表明自身是优质企业，值得投资者选择（林斌、饶静，2009）。信息使用者相对于以前更多的依据企业披露表外负债的程度来判断企业的投资行为以及经营状况，将此作为一项考核企业经理人的指标，利于股东更好地掌握企业的投资行为，尽可能地减轻表外负债对企业投资效应的负面效应。

（三）企业治理方面，增强风险控制及增设表外负债管理机制。可选择性表外负债改变了企业的真实资产结构，以至于给企业带来很多潜在的风险，鉴于表外负债在企业中存在的广泛性及其与企业投资行为的相关性，企业还需建立健全风险控制机制。首先，测算企业的合理或最优资产负债率。其次，在此基础上，估算表外负债占实际总负债的可浮动范围，即企业表外负债的合理区间。在实际资产负债率最优点的表外负债占比，可视为表外负债负面效应最小化、正面效应最大化的最优值；区间的两个边界值则为表外负债正面效应最小化、负面效应最大化，并且可能导致企业资不抵债、破产清算的潜在危险分界值。确定范围之后需实施相应的控制措施，以及资产负债率在达到危险系数范围时的预警措施，以预防类似安然事件和中航油事件的再次发生。S

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