新疆流浪未成年人法律保护问题思考

2016-10-20欧阳山李新晶

昌吉学院学报 2016年4期

关键词：监护人流浪救助

欧阳山李新晶

（1.昌吉学院马克思主义学院新疆昌吉831100；2.新疆和田市食品药品监督管理局新疆和田848000）

新疆流浪未成年人法律保护问题思考

欧阳山1李新晶2

（1.昌吉学院马克思主义学院新疆昌吉831100；2.新疆和田市食品药品监督管理局新疆和田848000）

依法保护新疆流浪未成年人关系到未成年人健康成长，关系新疆的社会稳定和长治久安。从新疆流浪未成年人保护最为有效的法律视角出发，针对立法、司法以及执法的局限性立足于新疆特殊区情，剖析不足之处，提出切实可行的法律保护措施。

新疆；流浪；未成年人；法律保护

近年，新疆流浪未成年人已成为社会关注的热点问题之一，以政府为主导的社会各界积极采取应对等措施救助、帮扶、教育流浪未成年人。相关部门相继制定专门规章着力解决流浪人员问题。①2011年，新疆维吾尔自治区人民政府开展“新疆籍流浪儿童专项整治行动”，在全国各大城市严厉打击利用新疆籍未成年人违法犯罪活动，持续把新疆籍流浪儿童接送回家。由于新疆流浪未成年人在语言障碍、宗教信仰、风俗习惯等方面的困难，潜在的极端行为，在短期内难以纠正，以及法律制度的缺陷，新疆流浪未成年人没有完全回归家庭，就融入社会，甚至有“回流”现象，给新疆社会局势造成严重影响。笔者长期关注新疆未成年人流浪问题，采取访谈、问卷调查、座谈等方法对未成年人流浪问题突出的南疆喀什、和田地区公安、民政、社区等单位和个人进行了充分调研，从新疆流浪未成年人保护最为有效的法律视角出发，在立法、司法、执法方面提出切实有效的保护措施。

一、新疆流浪未成年人法律保护不足之处

（一）新疆流浪未成年人立法制度保护的局限性

1.专门立法的局限性

在立法上，现行我国未成年人保护法律制度内容不全面，不够完善，过于原则化，可操作性不强。目前我国专门未成年人法律保护只有《未成年人权益保护法》和《预防未成年人犯罪法》两部法律，具体内容和条款高度抽象、概况，其余关于未成年人保护的法律法规、司法解释散见于其他成人的法律法规中，且各部分不协调、不衔接，未能形成比较系统的、专门的未成年人法律体系。调查中喀什地区民政部门有关负责人表示，当下由于法律的空缺，使得在流浪未成年人的管理中无法可依，从而增加了工作难度，在执行时也处在比较尴尬的境地（见表1）。因此，立法上的不完善导致未成年人法律制度在实践中难以把握和适用。

表1　您认为现有的关于流浪未成年人的法律法规是否健全（n=192）

2.新疆流浪未成年人监护制度的局限性

流浪未成年人监护制度局限性主要表现在三个方面：监护人的范围不明确、监护人的法定职责过于概括、监护人缺乏监护监督制度，调研中实际情况如图1。

图1　您认为我国现行的有关流浪未成年人的监护制度中的问题主要是哪方面（n=192）

3.新疆流浪未成年人救助制度的局限性

第一，社会救助法律层级低。目前我国专门社会救助基本法为国务院2014年制定的《社会救助暂行办法》。针对未成年人救助，国务院办公厅于2011年颁布《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》，两部为行政法规，法律效力等级低，原则性强，很多现实问题无法解决。第二，社会救助单一化。实践中的社会救助以政府为主导，国家大包大揽，投入大量人力物力财力，而民间力量、社会组织参与少，没有充分发挥其积极性。第三，社会救助非专业化。救助人员素质不专业，未能对流浪未成年人因生理、心理、语言等差异进行分别救助。

4.新疆流浪未成年人安置制度的局限性

安置方法简单，安置机构职能不清。现流浪未成年人安置方式以其亲属或所在单位为主，以社会机构为辅。亲属或所在单位简单、强制接送回，没有解决流浪根本问题，难以避免流浪未成年人再次流浪，流浪未成年人的权益无法得到有效保护，见表2。

表2　您怎么看待所见过或接触过的新疆流浪未成年人的安置方法（n=192）

2009年新疆维吾尔自治区工读学校挂牌成立、2011年新疆维吾尔自治区党委、自治区人民政府投资新建了一所流浪未成年人安置培训中心，以期解决新疆流浪未成年人长期矫治和教育的问题，防止再次流浪。但，造成工读学校、流浪未成年人安置培训中心、流浪未成年人保护中心和儿童福利机构并存的局面不仅减弱了对新疆流浪未成年人的有效救助，同时也造成人力、财力、物力的资源浪费。和田市民政局的一名基层干部表示，目前参与流浪未成年人的救助安置工作的单位涉及公安、团委、民政等部门，这些机构繁杂且不专一，如果有专门的机构和人员，相信流浪未成年人的救助安置工作会有更佳效果。因此这些机构间的关系协调等问题则是有待法律予以明确的。

（二）新疆流浪未成年人的司法保护有待完善

司法是流浪未成年人保护的最后防线。在司法中，对于未成年人保护的司法程序有待改善，见表3。

表3　你认为在现有的司法体系中关于对流浪未成年人犯罪案件的处罚措施和处理程序是否有待改善（n=192）

（1）处罚措施简单，处理案件的理念落后，对未成年人保护没有具体的司法制度来保障实施。

（2）未成年人案件处理程序成人化，在实践中，我国法律并没有特别适合未成年人案件的诉讼程序，未成年人案件的程序几乎完全与成年人案件一样，这并不能有效地保护流浪未成年人，并且在实践中经常会遇到法律空白的阻碍，这带来许多禁锢。因此，对于被利用或者胁迫从事违法犯罪活动的新疆流浪未成年人的案件处理时，不能充分地保障这些流浪未成年人的权益。

（3）少年法庭组织不固定、人员专业知识不足。现实来看，法院即使建立了少年法庭，但组织体系中没有少年法庭的专门审判法官，只是具有临时性质甚至只是挂名而已，其组成人员都任职于其他法庭，人员得不到保障。专兼职审判未成年人案件法官法律知识谙熟，但针对未成年人特殊群体，特别是民族未成年人群体，其应具备的语言、民族、宗教、心理、教育知识相对匮乏。

（三）新疆流浪未成年人法律保护执法思路亟待转变，力度有待加强

表现在：一是，未成年人法律保护工作单向思维，措施治标不治本。在从传统农业社会向工业社会转型的现代化过程中，矛盾突发，问题重重为社会发展常态。面对突发事件，转型社会惯常迅速以应对措施予以解决，就事论事，被动处理，疲于奔波，过于紧张，伴随付诸于强制形式。在非常时期，此种方法效果立竿见影，可谓最佳。但理性反思，不禁惊恐，因为应对之策没有剖析问题暴发的体制、社会、心理等深层次原因，问题暂时平息、摆平，但没有根本解决，治标不治本，问题有积淀与往复的可能。新疆流浪未成年人法律保护工作有如此相似之处，未成年人流浪侵害其身心健康发展，破坏新疆长治久安之势，出台措施，执行救助、帮扶、教育等政策，未成年人流浪问题一时予以解决。但较少关注新疆特殊区情，深入研究造成未成年人流浪的经济发展、风土人情、宗教信仰、民族心理等深层次原因，问题解决不彻底；二是，对拐卖、利用未成年人违法犯罪等非法行为惩处力度不够。刑事法律规范没能充分发挥其威慑力，全国各地公安机关信息不对称，组织不协调，执法没有达到应有效果。

二、新疆流浪未成年人法律保护对策

（一）完善新疆流浪未成年人法律保护的立法制度

1.完善新疆流浪未成年人权益保障的相关立法

一是，在流浪未成年人保障相关法律法规中确立以回归家庭为主，政府、社会帮扶为辅、各方协同的原则，在内容上确立人权保护、倾斜照顾、最低保障理念，在方法上确立救助、监护与教育相结合思想。二是，统筹协调确保流浪未成年人立法不冲突、不矛盾，具有可操作性。构建覆盖所有类型流浪未成年人成长所涉及各方面法律保护体系，包括流浪未成年人保护专门立法，也涵盖相互交错、衔接配套，涉及未成年人生存权、健康权、教育权、救助权、最低保障权、发展权等配套立法，形成流浪未成年人全方位的法律保护。三是，制定新疆流浪未成年人矫正地方性法规。新疆地处祖国边疆，经济文化落后，社会组织框架尚未形成，家庭贫困，未成年人受暴力恐怖极端思想利用从事违法犯罪行为。为此，根据特殊的区情实际，制定新疆流浪未成年人矫正地方性法规，有针对性对新疆流浪未成年人妥善帮扶、教育、矫正，政府、社会、家庭、学校等组织同心协力，形成合力，最终目标是让流浪未成年人返回家庭单元中享受亲人的呵护与照料，在家庭的温暖中和保护中茁壮成长。因为亲情除了家庭外其他组织是无法真正满足未成年人心灵需要的。

2.完善新疆流浪未成年人的监护制度

（1）健全国家监护人制度。根据“儿童最大利益原则”的精神，当儿童没有监护人，或者不愿意指定的某个人成为他的监护人而又没有其他人愿意担当监护人或者监护人的行为严重侵犯儿童的权益的时候，儿童福利机构等组织应该代表国家担任儿童的监护人，这时的监护应当是一种长期监护。而对于那些父母还在，虽然有过侵犯儿童权益的行为，但是经过教育批评或者相应的惩罚，儿童也愿意再回到父母身边的情况，国家承担的是临时的监护人的职责。当前新疆暴力恐怖活动处于“三期叠加”②，暴恐活动有家庭化、家庭化倾向，新疆近年发生的暴恐案件都有未成年人参加［1］，对这部分未成年人由国家确定监护人，国家承担起扶助、教育职责势在必行。

（2）明确监护人的职责。在法律规范中明确设定监护人的法律职责，如果被监护人合法权益被侵害或从事违法犯罪行为而监护人不正当履行监护义务时，必须承担相应的民事或者刑事责任，如此才能有效保护流浪未成年人的权益。监护人就能认识到诸如买卖儿童等行为是一种违法行为，减轻父母主动侵犯儿童权益的可能性，能对解决流浪未成年人问题起到一定的帮助和促进作用。监护人的职责大部分并不能全权由法律界定，其中涉及到伦理道德的方面，并不是法律所能约束到的，这只能取决于监护人的素质和修养，因此在法律上也不能兼顾所有。对于南疆农村地区诸多家庭由于贫穷和过度生育而导致的监护不当的问题，对已存在的这类家庭国家给予生活、教育等方面的补助，严格贯彻执行国家计划生育法律法规，建立人口档案，严控违法超育超生。

（3）建立监护监督制度。首先借鉴美国“强制报告制度”，建立监护人报告制度，即任何人发现有人不履行或者不适当履行监护人职责，侵害到未成年人的权益，都应该向当地的村民（居民）委员会、民政部门、公安部门、教育部门举报，尤其是能经常接触到未成年人的教师、医生和村民（居民）委员会应该将此作为一项义务来履行，否则予以惩处。对于举报及时，避免未成年人受到较大侵害的举报人，相关部门可以视情况给予一定的奖励。二是规定接到举报后的处理程序。接到举报部门应立即调查、了解，监督监护人履行职责。

3.完善新疆流浪未成年人的救助制度

第一，制定社会救助法。社会救助被喻为社会保障安全网体系的“兜底线”，将现有《社会救助暂行办法》上升为《社会救助法》，整合其他社会救助法律规范，规定社会救助原则、内容、法律责任等，作为社会救助基准法。第二，社会救助多元化。有学者认为，“多元化以人本主义为核心，其特点和长处在于，一是能够尊重未成年人多元化需求，并开展有针对性的服务；二是社会化服务手段和功能多元化。三是可以为未成年人搭建多元化的社会化支持网络。”［2］笔者认为，此种是比较契合未成年人身心特点的的救助方式，这与新疆南疆调研中反映问题相一致（见图2）。第三，社会救助专业化。专业化以系统的配套措施为保障。专业化包括救助机构、工作程序、救助人员、保障制度等方面的规范化、专业化。专业救助机构组织完善，配备专业设备，具有专业工作人员。对于新疆流浪未成年人救助，救助人员应懂被救助新疆流浪未成年人本民族语言、了解民族宗教内容、熟悉民族习惯、掌握未成年人心理、具备教育学知识，从而达到更有效的救助效果。

图2　您认为对于新疆流浪未成年人的保护上最需要哪方面的力量（n=192）

4.完善新疆流浪未成年人的安置制度

首先，应规范流浪未成年人安置培训中心的权利和义务、承担的工作等，充分发挥流浪未成年人安置培训中心、流浪未成年人救助保护中心、儿童福利机构各自的功能。其次，依据流浪未成年人不同情况应区别对待，采取不同的救助方法：第一，对流浪期限短、流浪经历不复杂的流浪未成年人，由未成年救助保护中心对其进行帮扶、教育，消除恶习，改良行为，并由居委会或村委会对其家庭做好宣传、思想、扶助等消除该问题的工作，让流浪未成年人回归家庭。与此同时，有关部门对该流浪未成年人家庭进行持久关注，定时进行家访，建立档案；第二，对流浪时间久、街头生活经历复杂的流浪未成年人，由流浪未成年人安置培训中心进行教育疏导、行为矫治，采取“类家庭”管理（即在社区内设立类似于家庭的居所）等方法在消除不良行为后，对于可以回归家庭的，让流浪未成年人回归家庭，同时相关部门应对该流浪未成年人的家庭进行长期关注，建立档案，定时进行家访；对于不满16周岁，不能独立生活，无法回归家庭流浪未成年人由儿童福利机构抚养；对于年满16周岁以上，已能独立生活，无法回归家庭流浪未成年人由流浪未成年人安置培训中心进行职业培训等。［3］同时这些举措实施前应该满足的前提条件是加大对南疆基层组织的人力、物力、财力等方面的支持和以法律形式进行明确地规定和实施。

（二）完善新疆流浪未成年人司法保护制度

（1）完善处罚措施，更新处理案件的理念。流浪未成年人违法犯罪的，司法过程中要全面体现和贯彻人本关怀，坚持说教为主，惩罚为辅的原则，切不可简单、粗暴。对于已经构成犯罪流浪未成年人要做好保密措施，为不影响其今后的人生道路，尽量避免对其造成心理阴影影响其健康的人格发展。对于侵犯流浪未成年人合法权益的人或组织，暗藏于流浪未成年人背后的“黑手”，运用司法手段依法严厉惩处。

（2）未成年人案件处理程序去成人化，设置适应未成年人保护特殊法律程序。对于未成年人案件，贯彻“教育、感化、挽救”方针，严格执行《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》、《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等相关法律法规，司法实践中采取与未成年人身心健康成长相符的调查审理程序、量刑标准、缓刑条件、执行和羁押方式和场所等。

（3）健全未成年人案件司法体制。根据流浪未成年人犯罪的生理、心理特点，参照新疆特殊区情，建设一支专兼职未成年人案件司法队伍。未成年人案件司法人员除拥有精深的专业法律技能外，还应具有心理健康、民族语言、青少年心理等与未成年人成长相关知识积累，社会阅历丰富、工作经验长久，年长者最佳。在流浪未成年人违法犯罪的调查、审理中，除查清流浪未成年人违法犯罪事实外，更应关注其成长背景和家庭状况，在充分调研、全面了解的基础上作出恰当、客观的法律评估，尽最大努力在法律框架内以一种最适宜的教育挽救方式帮助其回归社会。

（三）转变新疆流浪未成年人法律保护执法工作思路，加大惩处力度

第一，转变未成年人保护工作思路，标本兼治。对转型社会出现问题积极面对，主动处理，保障基本。同时深思问题出现之根本。新疆流浪未成年人法律保护之源头在于严格控制人口增长，缓解人与自然尖锐矛盾。大力推行双语教育，提高人口素质。普及法律常识，提高妇女意识。因势利导，扶持新疆特色产业，适当发展新疆经济，提高群众生活水平。第二，依法对拐卖、欺骗、利用未成年人违法犯罪等非法行为处罚力度。在依法治国基本治国理念下，贯彻依法治疆思想，加强与全国各地公安协调配合，信息共享，联合执法，利用刑事法律规范，严厉打击以拐卖、拐骗、引诱、利用等手段导致未成年人离家，从事违法犯罪行为。深挖组织、贩卖幕后“黑手”，铲除根源，全面涤荡拐卖未成年人的“隐形市场”［4］，这也与实践中调研情况相符（见表4）。