“管办评”分离，要以质量标准为基础

文军庆/北京市海淀区教育科学研究院



“管办评”分离，要以质量标准为基础

文军庆/北京市海淀区教育科学研究院

“管办评”分离的最终目的是全面提升教育质量。

文军庆

随着教育领域综合改革的深入推进，“管办评”分离作为构建现代教育治理结构体系的重要形式，已经成为推进教育管理体制改革的重要抓手。继《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》强调要深入推进“管办评”分离之后，2015年，教育部又新颁布《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，再次表明政府深入推进教育管理体制改革的决心。

“管办评”分离是按照系统性、整体性、协同性的原则将教育的决策权、管理权、监督权和评价权加以协调，旨在建立一种“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的现代教育治理体系，实现各级各类教育科学发展，满足社会生产对高质量人才的需要。所以，“管办评”分离的最终目的是全面提升教育质量，而“管”的内容、“办”的主体和“评”的方式等，仅仅是提升教育质量的具体措施。“管办评”分离的本质，实际上是要通过一定的改革实践，改变现有教育管理体系中政府、学校和社会权责不清的现实问题，探索建立以提升教育质量为核心，政府、学校和社会责权明确的三方新型关系，形成有效提升教育质量的最大合力。

当前，有关“管办评分离”的诸多研究，较多关注了“管办评”分离的价值意义和应然需求，却较少给出“管办评”分离的操作依据，也少有判断“管办评”分离适切度的具体标准。正因为“管办评分离”的本质是以提升教育质量为核心，因此，质量标准是衡量“管办评”分离适切度的关键指标，也是判断“管办评”分离改革能否真实落地的制度保障之一。为此，政府、学校和社会三方也都需要围绕教育质量标准，明确其在“管办评”分离实践中的功能定位和角色选择。

把方向、出标准是“政府管教育”的重点职能

从“管”的角度而言，“管办评”分离的基础是政府管理方式的转变，也就是“从微观管理向宏观管理转变，从直接管理向间接管理转变”，最后实现从全能政府向有限政府职能的转换，使政府真正回归为“教练员”的中心角色。

划归和确立政府宏观、间接管理职能的方式不是随意的，其基础必然是教育质量标准，即政府简政放权的根本依据在于：是否有利于提高教育质量？进一步而言，也即是否有利于充分调动学校办学的积极性和能动性？是否有利于发挥社会力量和专业机构参与教育质量评价的独立性和客观性？明确了这一点，再以提高质量为出发点，以下放权限、明确管理边界为抓手，才是切实转变政府职能，有效落实“管办评”分离的第一步。

围绕提高质量开展宏观管理，是“政府管教育”的重点职能。这是因为，在政府、学校和社会三方参与主体中，只有政府能够胜任宏观管理的重要角色。此外，做好宏观管理也是法律赋予政府的责任和义务，政府对此义不容辞。在具体的宏观管理中，政府职能大致可以划归为三类：规划职能、管理职能和资源统筹调配职能。

结合提高质量，政府的规划职能在于定目标，把方向。在专家咨询团队的协作下，政府需要立足未来人类社会发展需要，结合地区社会经济发展方向，开展前瞻性、系统性顶层设计，为各级各类教育发展划定目标。通过立法等方式，指引教育发展方向，引导教育主办者摒弃短视、功利和盲目攀比行为，遵循规律，从国家和人类社会长远的发展视角开展教育、培育英才，把控教育发展的正确方向。特别是在当今价值多元，社会快速转型，以及国际竞争和危机不断加剧的新形势下，政府的教育规划职能任重道远。诸如美国的《共同核心国家标准》《不让一个孩子掉队》《每一个学生成功法案》，以及我国的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，等等，都是政府划定教育发展目标的具体体现。在“管办评”分离实践中，特别是县域层面的教育行政部门，如何立足本地区教育发展的实际，科学合理发挥教育的规划、引导职能，还需要不断探索。

政府的管理职能主要表现在对教育质量的把控上。什么是高质量的教育？什么样的学校才是真的好学校？怎样的教师才是优秀的教师？等等，这些都是政府管理职能需要回答的具体问题。优化政府管理职能的主要手段就是出标准，通过教育质量标准，办学条件标准，校长、教师任职资格标准等，设置质量门槛，规范办学过程，构建针对不同教育类型的分级分类管理体系，以此全面把控教育质量。近年来，教育部陆续出台《义务教育学校管理标准》、《义务教育学校校长专业标准》、中小幼《教师专业标准》以及各地市的《中小学办学条件标准》等，就是以行业标准规范管理的具体行动。但是在教育质量标准方面，除了国家教育方针、课程标准等文件之外，目前我国还缺乏国家层面的、与国际接轨的、标准化、可操作的国家教育质量标准。从世界范围来看，基于标准提高质量已经成为当前世界各国教育发展的普遍趋势，“制定或建立国家质量教育标准，在某种意义上也是一个国家教育质量管理机制健全和完善的主要标志之一，也体现了一个国家整体的教育管理与国际竞争能力”。

资源统筹调配也是“管办评”分离形态下政府宏观管理职能的重要体现。由于社会经济发展不平衡等历史和现实原因，我国教育发展不均衡，地区之间、地区内部的教育资源差异巨大。如何在提高质量的同时，保证教育公平，是今后一段时期内，各级政府需要面临的现实问题。为此，政府需要运用经费投入、布局调整、资源调控等行政手段，进一步推进教育资源均衡配置，在维护底线标准的基础上，进一步向薄弱地区、薄弱学校倾斜，确立优质、均衡的地区教育发展目标。

“管办评”分离的最终目的是全面提升教育质量。

依法办学，民主管理是“学校办教育”的核心使命

教育质量的高低，既取决于政府的治理能力，更取决于学校的办学实践水平。在“管办评”分离的教育新生态中，学校是办学的主体，是系统开展育人工作的专业组织单元，这是学校的基本角色。学校通过具体的办学实践，落实国家教育方针，实现各级各类育人目标，为学生的全面发展打好基础。“学校办教育”的核心应是依法有效行使办学自主权，依法完善学校内部治理结构，在民主管理和充分自主的基础上建立现代学校制度，实现办学效益和质量提升的最大化。

所谓依法自主办学，就是学校法人作为办学责任人，可以按照教育法规和上级教育行政部门的管理规范，自主统筹、规划、调配人、财、物等办学资源，在明确权利责任的基础上，形成“自我管理、自我约束、自我发展”的新业态，实现办学效益的最大化。自主办学不是随意办学，质量标准是自主办学的最大准绳。即是说，评判学校办学得失的最根本标准还是在于教育质量，即是否促进了学生在原有基础上的进一步发展，是否满足了人民群众对优质教育资源的需求。

自主办学的核心是学校依法行使办学自主权。从实践来看，依法行使办学自主权可以分三步走：第一步，依法使用现有权力；第二步，在办学需要情况下，进一步争取更多办学自主权；第三步，逐步取消学校行政级别，实现教育家办学。随着政府职能的进一步转变，随着政府管理角色由微观向宏观的转换，各级各类学校特别是公办学校行使办学自主权的主要问题已经不是自主权不够，而是自主权滥用的问题，甚至出现超越法规、超越边界的权利使用行为。比如，众所周知的生源大战，以及以片面争取升学率而牺牲学生身心健康和兴趣发展的违背教育规律行为，都是学校滥用办学自主权的具体表现。因此，如何依法依规合理使用现有办学权力，是今后一段时期学校“自我约束”的重点内容。今后，政府部门还将进一步按照学校特点和类型，分级分类扩大学校在“办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、服务社区”等方面的自主权，满足学校自主办学的实际需要。

“学校办教育”是管办评系统中的节点环节，也是整个教育系统有序运转的关键所在、重点所在。如何有效维护办学自主权，让办学实践环节高效有序，还需要进一步完善学校内部治理结构，建立现代学校制度，提升学校运行效率。在依法行使办学自主权的同时，要在学校内部构建监督权力运行的民主机制，将权力关在制度的笼子之中。为此，各级各类学校需要依法建立学校章程，完善配套制度建设，以章程确立办学目标，以章程规范办学行为。建立由教师代表、学生代表、家长代表、社区知名人士代表和政府代表多元参与的民主管理机制，共同参与学校重大事项的民主决策和监督过程。建立家长参与学校管理的家长委员会制度，接受家长对学校办学过程的监督；建立公开、透明的校务公开制度，让学校的管理过程和质量保障敞亮在社会监督的阳光之下。

此外，学校还应该肩负起质量主体的责任，强化内部质量保障机制，制定并完善课程、教学、活动、评价、资源配置等质量管理制度，建立健全各种内部教育质量管理标准、认证体系、组织机构、实践手册，操作指南等，形成涵盖“研究、评估、监督、指导于一体”的健全、规范、统一的学校内部教育质量保障制度体系，用制度和程序来规范和保障学校的办学质量。

自主办学不是随意办学，质量标准是自主办学的最大准绳。

依托标准，专业测评是“社会评教育”的基本要求

评价环节是教育质量保障体系中的重要一环，是增强教育工作针对性、有效性的前提，具有重要的导向作用。在“管办评”分离中，“社会评教育”的实质是进一步健全和完善教育质量外部保障体系，实现“教育质量要接受社会评价、教育成果要接受社会检验、教育决策要接受社会监督”的改革目标。评价环节的独立性、专业性与否，决定了“社会评教育”的质量和信誉，也决定了“管办评”分离改革能否落到实处，真正发挥好社会监督和评价教育的作用。

众所周知，教育评价是依据明确的教育质量标准，对教育结果和过程做出的价值判断。因此，教育评价的依据是教育质量标准，没有明确的质量标准，教育评价的科学性、权威性就会大打折扣。在“管办评”分离模式下，教育评价的科学性、权威性取决于两大基本要素：一是科学的教育质量标准；二是专业、独立的评价队伍。

教育质量标准是评判“政府管教育”和“学校办教育”的重要依据。也是所有教育评价的出发点和落脚点。从标准的核心组成以及目前国际基本共识来看，可以将教育质量标准分为内容标准、评价标准和保障标准三个方面。内容标准，也称学术内容标准，它表现在核心学术性领域，如阅读、数学、科学和历史等课程中，每个学生应该知道什么和应该做什么。评价标准，又称绩效标准，主要是基于内容标准描述如何评估学生知识和技能的掌握程度。保障标准，也称为学习机会标准，一般是指为保证学生达到内容标准和绩效标准要求，对教育者提供给受教育者的教育经验和资源的性质和质量规定，如教师标准、办学条件标准、经费投入标准等。从研制和实施的主体来看，教育质量标准的制定和实施有三种基本模式：一是行政主导模式，也就是由中央政府相关行政部门主导教育质量标准的制定和实施工作。二是专业主导模式，即教育质量标准由处于相对中立地位的专业学会或大学等机构制定，或是由政府机构以项目的形式委托专业学会、大学或研究机构来进行。三是专设机构主导模式，即由政府专设负责教育质量标准研制与实施的委员会或机构，这些机构独立于教育行政部门，如英国的教育标准局、澳大利亚的资格框架委员会、美国的全国评估管理委员会等，都是负责组织教育质量标准的制定和实施工作的独立机构。从国际经验来看，保障标准的研制和实施，一般多适用于行政主导模式，而内容标准和评价标准则更多采用专业主导或专设机构的主导模式。

在质量标准的制定与实施方面，专业机构参与或主导教育质量标准的研发与应用，越来越成为一种新的国际发展趋势。从联合国教科文组织的以学习者为核心的全民教育质量监测框架、欧盟的“关键能力”指向的教育质量监测体系，到以英美为代表的结果导向的教育质量监测框架，都是专业机构参与标准制定与实施的范例，这也正好为我国在“管办评”分离改革过程中培育和发展第三方专业机构提供了经验借鉴。考虑到质量标准的制定和实施是一项综合性极强的系统工程，我国教育质量标准管理模式的建立，需要立足于“管办评”分离改革的现实，以当前开展的教育质量评价、督导与监测实践为基础，要在行政权威和专业性之间进行合理定位。一方面，需要行政部门依据国家教育政策法规和教育发展规划文件，主导制定各级各类教育发展的保障性标准，如办学条件标准、教师专业标准等。另一方面，还要委托独立于教育行政部门之外的第三方专业机构或专设机构分门别类制定具体的内容标准和对应评价标准，如学业质量标准、学生品德发展标准、学生身体机能发展标准、学生心理健康水平标准、学生兴趣特长发展水平标准，等等。这些标准的制定，既要立足现实，考虑教育发展的实际和地区差异，又要面向未来，综合考虑学生关键能力、核心素养等的全面发展需要，为学生适应未来打好基础。

“管办评”分离是构建现代教育质量保障体系的具体手段，而非直接目的。

在评价队伍建设方面，评价队伍的独立性、专业性和权威性是保障“社会评教育”公正性的基础。符合这一条件的专业评价队伍一般也被成为“第三方”。在西方，第三方评价队伍多数是由非政府组织（NGO），即一些专业的评估机构或研究机构充当“第三方”。这些非政府组织可以保证“社会评教育”的独立性、专业性和权威性要求。在组成上，第三方的主体可以是多样的，包括受政府部门委托的教育研究机构、专业评估组织、中介组织、社会组织和家长、学生等利益相关者。第三方参与教育评价通常包括独立第三方评价和委托第三方评价两种。目前，由于我国专业的第三方教育评价机构还比较少，也不够成熟，随着“管办评”分离改革的不断发展，“社会评教育”可以逐步采用由政府主导走向政府委托专业机构，再到以第三方机构独立评价为主的不同发展策略。最终建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育质量保障体系，形成“政府管、学校办、社会评”的良好教育生态。

总之，通过“管办评”分离改革，进一步明确政府、学校和社会三方角色，理顺关系，构建以提升质量为核心的现代教育治理体系，形成教育合力，最终服务学生全面、健康而又有个性的发展。“管办评”分离是构建现代教育质量保障体系的具体手段，而非直接目的，教育质量标准是“管办评”分离改革的共同根基，需要牢牢把握。