严明党的纪律和规矩：意义、要义及对策

任建明

(北京航空航天大学，北京　100083)



严明党的纪律和规矩：意义、要义及对策

任建明

(北京航空航天大学，北京100083)

切实严明党的纪律和规矩是党中央作出的一项重大决定。严明党的纪律和规矩是实现全面从严治党和中华民族伟大复兴中国梦的重要保障。能否严明党的纪律和规矩取决于制定和执行两大环节，但关键是执行。新加坡在严格执行行政纪律方面有一些好的作法和经验。结合我国实际、借鉴新加坡经验，切实严明党的纪律和规矩必须继续深化我国的反腐败机构及其体制改革，使我国的反腐败机构早日具备独立、权威、廉洁、专业四大特征。在这项改革完成之前，作为过渡性的、替代性的方案，可以有两个选择。一是，纪法同行；二是，法在前面、纪律监督。

纪律；规矩；反腐败；党的建设

中共十八大以来，习近平总书记在多次讲话中都强调了严明党的纪律和规矩的重要性。2016年伊始，中共中央有关部门还专门编辑出版了《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》一书，详细介绍了习近平总书记的相关论述。在中共十八届五中全会通过的“十三五”规划建议中也讲到要持续推进反腐倡廉建设，要“严明党的纪律和规矩”[1]。在发展战略计划中为什么也要讲严明党的纪律和规矩？严明党的纪律和规矩与国家经济社会的发展在逻辑上是什么关系？如何才能切实使党的纪律和规矩严明起来？探讨与回答这些问题非常重要。

一、严明党的纪律和规矩是实现中国梦的根本保障

2015年12月30日中共中央召开的政治局会议有这样一个判断：“全面从严治党是协调推进“四个全面”战略布局*在官方的行文中，统一使用“战略布局”提法。突出“布局”二字，以凸显领导人在治国理政方面所作出的宏观谋划或顶层设计。换用科学概念，其实就是“战略”。鉴于该战略是一个组合战略而非单一战略，因此可称之为“战略体系”。在本文中，“四个全面”战略布局，“四个全面”战略，“四个全面”战略体系是一样的含义。、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的重要保障。”[2]这就是说，全面从严治党只是“四个全面”战略布局中的一项战略内容。由此来看，要解释清楚中共中央政治局会议所作出的判断，需要回答两个问题：第一，“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦之间是什么关系？第二，为什么全面从严治党是协调推进“四个全面”战略布局的重要保障？

“四个全面”战略体系中包括目标(或目的)和手段(或举措)两部分*在英文中，战略目标一词通常使用vision,而战略手段一词通常使用mission。：“全面建成小康社会”是战略目标，其余三项则都是战略手段。毫无疑问，战略目标是一个战略或战略体系的核心部分，甚至可以用战略目标来指代整个战略。同为战略手段的全面从严治党，为什么在中共中央政治局会议的判断中，又被突出出来，作为“四个全面”战略布局的重要保障了呢？显然，仅仅从“四个全面”战略体系中难以找到答案，而必需引入其他因素才能予以解释。在进一步解释回答这个问题之前，先回答全面建成小康社会、“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦三者之间的关系。

首先，全面建成小康社会、“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦都是中国经济社会发展的战略目标。其次，从战略目标的大小以及时间表远近来看，三者可以被分别称之为是：近期目标、中期目标和远期目标。建设“小康社会”是改革开放早期我国所提出的发展目标。中共十六大、十七大连续提出“全面建设小康社会”的目标。中共十八大则首次提出“全面建成小康社会”这一新阶段的新发展目标，具体的时间表是2020年。 “两个一百年”奋斗目标是指：在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家[3]。中国共产党成立一百年时就是2020年*准确地讲，是2021年。，也就是全面建成小康社会的时间节点。这个时间也正是十三五规划(2016-2020)的结束时间。正是从这个意义上说，“十三五”是全面建成小康社会的关键期、攻坚期和决胜期。中国梦是习近平总书记在履任第一时间就提出的中国发展的总目标。中国梦包括多个层次的、丰富的内涵，其中最宏伟、最远大的目标就是实现中华民族的伟大复兴。实现这个宏伟目标，需要的时间一定要更长。

从战略目标的递进或接续关系来看，只有实现了近期目标，才可能实现中期目标；只有实现了中期目标，才有可能实现远期目标。因此，作为近期目标的“全面建设小康社会”，能否实现甚为关键。从战略目标对战略体系的统领作用来看，以“全面建设小康社会”来指代“四个全面”战略体系也未尝不可。至此，就解释清楚了全面建成小康社会、“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦三者之间的关系，以及“四个全面”战略体系和各期发展战略目标之间的关系。

为什么在“四个全面”战略体系中，全面从严治党又具有突出的重要性。这主要是由中国共产党在中国的地位所决定的。中国共产党是中国的唯一的、长期的执政党。中国革命和建设的实践选择了中国共产党。党处于中国各项事业的领导核心地位。中国有改革、发展、稳定等多方面任务，但关键在中国共产党。用一个通俗的说法就是，党是中国一切议题或问题的“牛鼻子”。党的建设搞好了，党的领导坚强了，党的核心作用发挥出来了，中国的一切问题就有了可靠的保障。党能否建设好，需要做的工作肯定不只一个方面，但管党治党如何，也就是能否作到“全面从严治党”，是最基本的保障。正是从这个意义上说，“全面从严治党”虽说只是“四个全面”战略布局中的一个方面，却具有突出的重要性。毫无疑问，全面从严治党的主要手段就是严明党的纪律和规矩。习近平总书记在相关讲话中也对此进行了专门的论述[4]9。

综上所述，严明党的纪律和规矩之所以是实现中华民族伟大复兴中国梦的根本保障，其逻辑关系是这样的：只有严明党的纪律和规矩，全面从严治党的目的才能达到；只有真正作到了全面从严治党，党才有战斗力、凝聚力和领导力，党才能肩负起领导中国改革发展各项事业的历史使命；只有党的领导核心作用发挥出来了，全面建成小康社会、“两个一百年”奋斗目标、中华民族伟大复兴中国梦等各期战略目标才能最终实现。这也正是严明党的纪律和规矩的重大战略意义之所在。用一个逻辑框图来表示上述逻辑关系，则如图1所示。

图1中的虚框中的部分，正是“四个全面”战略体系。对于“四个全面”战略体系内各战略要素之间的具体关系，可能有不同的理解。虚框中是作者的一种解读，该解读包括两个层面的含义：首先，作为战略目标的“全面建成小康社会”，需要三大战略手段的共同支撑；其次，在三大战略手段之间，“全面深化改革”又是“全面从严治党”和“全面依法治国”的共同的、基本的手段。“全面从严治党”和“全面依法治国”之间应当是一种互动关系，其意思是说，无论是“全面从严治党”还是“全面依法治国”，“全面深化改革”都是必由之路。换句话说，不通过“全面深化改革”，无论是“全面从严治党”还是“全面依法治国”都不可能得到推进。党的十八大以来，在“全面从严治党”和“全面依法治国”方面，都取得了重要的、实质性的进展，越来越多的人会认同这一点。其中，固然包括人的因素，但关键还是制度方面改革的贡献最大。在各项制度改革中，党的纪律检查体制改革上的突破是重点，有力保障了党风廉政建设和反腐败工作以及全面从严治党；司法体制改革上的突破有力保障了全面依法治国的推进。随着时间的推移，制度改革的作用会越发显著。“全面从严治党”方面取得进展，无疑会有利于“全面依法治国”，而“全面依法治国”方面取得进展，也会有利于“全面从严治党”。

图1　严明党的纪律和规矩与实现中国梦的逻辑关系

二、严明党的纪律和规矩的内涵与要义

关于严明党的纪律和规矩的内涵，共涉及到三个概念，即：党的纪律，党的规矩，严明党的纪律和规矩。党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范。纪律具有强制性和刚性约束的特点。党的纪律虽然是个老概念，但随着环境条件的变化和管党治党情况的变化，纪律的内容也需要及时予以调整。在新修订的党纪中，按照纪严于法、纪法分开等原则，以及很有必要把近些年来新出现的一些发生在部分党员和党员领导干部身上的严重不当行为纳入纪律规定，在对原有纪律内容进行大幅度的调整之后，最终形成了六大纪律，即：政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。这六大纪律总计包括85个条款[5]，涉及范围相当的广泛。

党的规矩是一个新概念。规矩到底指的是什么？规矩和纪律又是什么关系？需要专门予以厘清和回答。笔者在“政治规矩的实质与新意”[6]一文中，专门针对规矩概念进行了探讨和界定，初步回答了上述问题。自2012年11月16日十八届中共中央政治局首次会议到2015年1月13日十八届中央纪委五次全会，习近平总书记十多次论及规矩。其中，在十八届中央纪委五次全会的讲话中，他对规矩的阐述最为全面。他首先给规矩下了一个总的、明确的定义，即：规矩是党的各级组织和全体党员应当遵守的一切行为规范和规则的总和。这些行为规范和规则是十分广泛的。随后，他着重列举了四种类型的规矩，分别是：党章(总规矩)、党的纪律、国家法律以及被新制度经济学称之为非正式制度的“党的优良传统和工作惯例”。[4]7

在定义了纪律和规矩之后，所谓严明党的纪律和规矩，关键就在“严明”二字，即一定要严格起来、明确起来，一定要让所有的党的纪律和规矩都能落到实处。实质上，就是要看纪律和规矩实施的总结果，要让结果和事实来评价是否真做到了严明。有鉴于此，就很有必要甄别一下制约“严明”的关键环节到底是什么。逻辑上，党的纪律和规矩严明的结果无非取决于纪律和规矩的制定和执行两大环节。两大环节在逻辑上是串行关系(即逻辑与)，而非并行关系(即逻辑或)，用通俗的话讲就是适用于“木桶原理”，即最弱的环节将成为制约结果的瓶颈或“短板”。

客观来看，严明一定是一个程度问题。尽管理想的境界是100%的严明(1.0)，但实践中很难达到这个理想的境界。常见的严明程度无非是高或低两种情况，不妨把高记作90%(0.9)，低记作10%(0.1)。理论上则有四种情形：(1)低制定—低执行，0.1×0.1=0.01，严明程度仅1%；(2)高制定—低执行，0.9×0.1=0.09，严明程度为9%；(3)低制定—高执行，0.1×0.9=0.09，严明程度同为9%；(4)高制定—高执行，0.9×0.9=0.81，严明程度可达81%。在这四种情形之中，情形(1)是最差的；情形(2)和(3)虽然在制定和执行两个环节有显著差别，但“严明”的结果并无二致，也都不好；唯有情形(4)是最好的，应当作为我们努力的目标。

从我国党的纪律和规矩实践的总体情况来看，到底是哪种情形呢？从迄今为止的情况来看，主要属于情形(3)，即：在制定环节，纪律和规矩*虽然过去不使用规矩一词，但不等于没有规矩。这从前面关于规矩的定义便知。都还是严明的，主要问题还是出在执行环节。如果不重视并加以解决，未来仍很有可能重复这个老问题，使纪律和规矩无法严明起来。

习近平总书记的相关论述也都指明了执行环节的问题。在2015年10月8日的讲话中，习近平总书记认为历史的教训和十八大以后致力于解决的主要问题就是：管党治党、执行纪律失之于宽、失之于松、失之于软[4]67。在2015年6月26日的讲话中，习近平总书记指出：我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行。……反腐倡廉法规制度一经建立，就要让铁规发力、让禁令生威，确保各项法规制度落地生根。好的法规制度如果不落实，只是写在纸上、贴在墙上、编在手册里，就会成为“稻草人”、“纸老虎”，不仅不能产生应有作用，反而会损害法规制度的公信力。我们要下大气力建制度、立规矩，更要下大气力抓落实、抓执行，坚决纠正随意变通、恶意规避、无视制度等现象。[4]88—89在2015年年末召开的中共中央政治局专题民主生活会上，习近平总书记强调要：不折不扣执行党的纪律和规矩[7]。抓住了主要矛盾，严明党的纪律和规矩方能做到对症下药、有的放矢。

三、切实严明党的纪律和规矩的对策与建议

在探讨了严明党的纪律和规矩的战略性意义、缘由以及思路之后，剩下的主要任务就是具体回答如何才能切实严明党的纪律和规矩的问题。俗语说，他山之石，可以攻玉。在正式提出对策建议之前，先简要介绍一下新加坡的作法和经验。之所以选择新加坡，是因为新加坡既是一个法治国家，也同样坚持纪法并重。

新加坡的纪律主要是行政纪律，适用于全体公务人员。相关法规主要是两个。纪律规范见于《公务员行为守则》，主要是十类行为：贪污/舞弊、不诚实/盗用公款、疏忽、负债、不道德行为/性骚扰、不服从指令、兼职、无理/粗野、偷窃/抢劫、贩毒等。其中，包括常见的行政纪律问题，道德问题，以及腐败、盗窃、贩毒等犯罪问题。这些规定大多比较宽泛。载明纪律处分种类和程序的法规是《公共服务(惩戒程序)条例》(Public Service (Disciplinary Proceedings) Regulations)[8]。纪律处分的种类主要是：书面惩戒、罚款(通常为高额)、降级、强制性提早退休、开除(或革职)等。

纪律问题的调查由反腐败机构贪污调查局负责。纪律处分则由公共服务委员会(Public Service Commission, PSC)作出。PSC也可授权常任秘书和监狱总监对犯轻微过错、最高为一级(第三级别)的公务员进行纪律处分*新加坡公务员共分为六个级别，从高到低分别是：特级、超级、1-4级。，处分包括书面警告和罚款。对于授权作出的纪律处分，PSC保留更改权。

惩戒程序因公务员不当行为的性质和情节的不同而不同。《公共服务(惩戒程序)条例》把公务员的不当行为划分为三种，即：轻微过错(第3条)，严重过错(第4条)，法庭定罪(第9条)。前两种属于纯粹的违纪问题，第三种则是违法犯罪问题(也可以说是更为严重的违纪问题)。对于纯粹的违纪问题，仅施以纪律处分。这类似于我们的“把纪律挺在前面”。轻微过错的处分程序如图2 所示。

图2　轻微过错的处分程序

图3　法庭定罪问题的纪律处分程序

如果是严重过错，纪律处分程序有一个环节上的变化，即：指控书需经由总检察长检审后才能发出，其他程序则和轻微过错的完全相同。一旦属于违法犯罪问题，新加坡就坚持法律在前，首先经由法律程序予以惩处。法律惩处作出之后，再追加纪律处分，包括：失去工作、养老金和其他利益。具体程序如图3所示*关于新加坡行政纪律体系方面的作法和经验，除了直接引用新加坡相关纪律、法律内容，作者一行4人于2015年11月专程就相关专题访问了新加坡。访问期间，公共服务署许女士，公共服务学院林定龙副司长、林志佳研究员，南洋理工大学公共管理研究生院副院长张志斌博士等专家、学者从不同角度对新加坡的行政纪律体系进行了介绍。他们的介绍对我们深入了解新加坡的作法和经验提供了很大的帮助，在此表示诚挚的感谢。。倘若因为证据不足而无法将涉嫌犯罪的公务员控上法庭，纪律部门也会援引行政纪律，对该公务员施以纪律的处分。具体的纪律处分包括：革职、降级、停止加薪或延迟加薪日期、罚款或警告、强制性提早退休等。由此，真正做到了纪严于法。

概括起来，新加坡在行政纪律方面的经验主要是三条。一是负责纪律问题调查的机构贪污调查局具备独立、权威、廉洁、专业四大特征，确保不论是纪律还是法律都能得到不折不扣的执行。二是辩证地处理了纪律和法律的关系。新加坡坚持纪严于法、“把纪律挺在前面”，但当公务员同时违法和违纪时，则坚持法在纪前，既维护了法治的原则，也做到了纪严于法。需要指出的是，新加坡的纪律规范并未完全坚持纪法分开，在部分不当行为上，纪律和法律是重叠的。三是法律和纪律执行机构合一。这里的执行指的是承担调查职能的机构，即都是贪污调查局。此外，在惩治腐败犯罪或公务员违纪方面，新加坡都实行调查权、起诉权(检控权)、裁定权(审判权)的分离。这种分权机制可在惩治权内部形成必要的制约，这对于确保这些机构和人员正确行使权力是十分必要的。

结合我国的实际和新加坡的经验，提出如下对策建议，即：应当继续深化我国的反腐败机构及其体制改革，并能早日改革到位。我国的法律和纪律之所以不能得到不折不扣的执行，虽说有多方面的原因，但主要的“短板”还是执行机构及其相关体制存在严重的不足。在这方面，政界和学界都已达成广泛的共识。中共十八届三中全会所提出的改革方案就是旨在提高党的纪律检查机关的独立性和权威性。习近平总书记在中央纪委三次全会上的讲话中，也强调指出：必须保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性[4]112。通过制度改革，确保反腐败机构的独立性和权威性只是两个重要的方面*事实上，如果反腐败机构仅具有独立和权威两大特征，将是一件十分危险的事情：反腐败机构的腐败风险将十分巨大。，但并不是全部，还应当加上廉洁和专业两个特征要求。

只有反腐败机构同时具备上述四大特征，才可称得上是改革到位。为确保独立性条件，至少需要作到三大独立，即：机构独立、人事独立和预算独立。三大独立还隐含着另外一个目的，即确保反腐败机构获得充足的人力资源和财务资源。资源缺乏就无法做事，这样的独立是没有实际意义的。为确保权威性条件，需要充分地授权给反腐败机构，包括立案权、拘捕权、扣押权、搜查权以及秘密调查权等。为确保廉洁性条件，需要给反腐败机构设计充分有效的监督和制约机制，内部的监督机制需要，外部的更加必不可少。只有这样，才能确保反腐败机构的高度廉洁，才能确保反腐败机构正确地行使其各种权力，而没有滥用权力的风险。为确保专业性条件，就至少要对我国的反腐败机构进行两个方面的体制改革。一是对过于分散的反腐败机构*我国反腐败机构“条块分割”、叠床架屋，数量相当的惊人：仅在党政机构设立的反腐败机构就有5万多个，这还不包括各级纪委的派驻机构。如果再加上在国有企事业单位和一些“两新”组织中设立的反腐败机构，那数量就更加惊人。这么多的机构占用了大量的人力资源，但产出却严重失衡。实施纵、横两个维度的整合改革。纵向的整合改革也就是人们常说的垂直化改革。横向的整合涉及到将分属于不同系统的反腐败机构进行合并。新加坡是一个法治国家，却由一个法定机构同时行使法律和纪律问题的调查权。看来，这么做与法治原则并不相悖。习近平总书记在中央纪委六次全会的讲话中提出：要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系[9]。我国现行的国家监察机构只是行政监察机构，隶属于国务院和地方各级政府，监督仅覆盖行政系统内部。根据习近平总书记讲话的精神，在中央政府层面，或许很快会把监察部升格为“国家监察委员会”，并隶属于全国人大。如果是这样，将是一个横向整合我国反腐败机构的难得机遇。整合改革的一个理想目标就是：在全国仅设中央和省(市)两级反腐败机构，即到那时全国仅剩32个反腐败机构。二是在反腐败机构内部实施大幅度的整合改革。主要措施是重新按照反腐败的基本职能设立二级机构。这样，二级机构将大大减少。如此整合之后，行政职数将大大减少，去行政化效果显著。如何解决大量冗余干部的出路呢？一个基本的解决方案就是在反腐败机构内部开辟专业技术序列，让大部分干部进入该序列。这也是推进反腐败队伍职业化和专业化的基本要求。我国《公务员法》中就有“专业技术类公务员”序列的设置，只是大部分党政机关都未曾采用。反腐败机构可以率先推行。

上述对策建议是十分彻底和理想的，但从我国反腐败体制机制改革的实际进程来看，难以在短期内完全做到。有鉴于此，作者在相关研究中曾提出过两个过渡性或替代性的解决方案。第一个方案是：纪法同行。相对于执纪和执法机构间整合改革这样的“硬整合”，该方案可以称为“软整合”，实施的阻力要小很多。第二个方案是：法在前面，纪律监督。采用这两个过渡方案，有多个方面的好处。[10]这两个方案都是针对党员或党员领导干部涉嫌违法犯罪问题的处理。根据不同的考虑，可以在两个方案间进行选择。如果强调纪律，可以选择第一个方案；倘若强调法治原则，则可以选第二个方案。

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[EB/OL].新华网:http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-11/03/c_1117027676.htm.

[2]中共中央政治局召开会议研究部署党风廉政建设和反腐败工作[EB/OL].新华网：http://news. xinhuanet.com/2015-12/30/c_1117629802.htm.

[3]胡锦涛. 在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告：坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[EB/OL].新华网：http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665.htm.

[4] 中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[G].北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2016.

[5]中国共产党纪律处分条例[EB/OL].新华网：http://news.xinhuanet.com/2015-10/21/c_1116897567.htm.

[6]任建明. 政治规矩的实质与新意[J]. 人民论坛，2015( 03上)：54-56.

[7]中共中央政治局召开专题民主生活会[EB/OL].新华网： http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/29/c_1117617951.htm.

[8] 《公共服务(惩戒程序)条例》(Public Service (Disciplinary Proceedings) Regulations)[EB/OL].新加坡公共服务委员会官网：http://statutes.agc.gov.sg/aol/search/display/view.w3p;orderBy=relevance;query=DocId%3Afdeb2ab9-703e-46c1-944b-95b5af609304%20Depth%3A0%20Status%3Ainforce;rec=0.

[9] 习近平:坚持全面从严治党依规治党创新体制机制强化党内监督[EB/OL].新华网： http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/12/c_1117753375.htm.

[10]任建明:运用好监督执纪“四种形态”离不开纪法衔接[J].中国党政干部论坛 ，2016(1)：16-19.

[责任编辑：黄旭东]

任建明，北京航空航天大学公共管理学院教授，博士生导师，主要研究方向：廉政建设、政府管理、公共组织领导。

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1002-6924(2016)04-005-010