PPP融资创新研究及政策建议

浙江省联合课题组

PPP融资创新研究及政策建议

浙江省联合课题组

内容提要：随着经济发展进入转型期，财政也步入换挡期，财政收入低速增长、财政支出刚性增强成为新常态；创新公共产品的供给模式，推广运用PPP，成为适应新常态的创新之举。本文立足浙江实际，从浙江省PPP推进现状入手，分析了当前PPP推进过程中存在的主要问题，并在实证测算了浙江省融资需求的基础上，从财政视角提出了应对PPP融资难点的建议，进而从宏观出发为PPP的推广运用建言献策。

PPP融资机制财政支持

一、浙江省PPP推进现状

（一）不断加强制度设计

2014年年初，浙江省省长李强在省财政地税工作会议上明确提出要积极探索PPP等模式，解决“融资平台债务高”、“公共服务供给效率低”、“民间资本进入难”等三大问题，实现政府融资、公共服务供给、民间资本准入的三方共赢，并要求抓紧研究PPP模式的具体管理办法，加快推广和运用PPP模式步伐。浙江省财政厅厅长钱巨炎也多次表示，要加大推进PPP工作力度，积极鼓励通过PPP模式推动浙江基础设施建设，加快浙江新型城镇化发展。为有序推进各项工作，确保PPP在推广运用上干在实处、走在前列。浙江省紧紧抓住制度建设这一关键环节，先后出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（下称《指导意见》）、《关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见》、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》等政策措施，在制度建设上迈出了坚实的一步。

（二）积极构建工作机制

2014年初，浙江省财政厅专门成立PPP工作领导小组，建立厅内部工作协调机制。各地也相继建立PPP工作机制，全省上下协调推广运用PPP模式。截至目前，全省多个市县建立了政府层面的PPP工作领导小组，丽水市、常山县、松阳县等地积极争取当地政府支持，单独成立了PPP管理机构，有力地推动了当地PPP工作开展。

（三）持续推进能力建设

一是邀请财政部PPP中心、咨询机构等专家，对县市财政进行专项培训，先后组织3次全省范围业务培训。二是加大宣传力度。通过杂志、信息平台等多种渠道进行政策宣传和解读，切实推动各级政府和部门提高认识、转变理念，为社会资本方释疑解惑、凝聚共识。三是建立PPP咨询服务机构库，通过公开征集和评审，在全国较早建立省级PPP咨询服务机构库，发挥中介机构的作用，促进PPP项目的规范高效实施。

（四）着力优化支持政策

一是设立浙江省基础设施投资（PPP）基金。经浙江省政府批准，省财政将出资100亿元，设立浙江省基础设施投资（含PPP）基金，发挥政府基金的引导和放大作用，引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，采用股权投资等方式支持符合条件的PPP项目。二是开展PPP示范市县建设。确定若干基础较好、工作扎实、实施规范、成效明显的市县为示范市县，引导各地加快工作开展。三是实施综合奖补政策。对PPP工作富有成效的市县，浙江省财政厅将实施综合奖补政策。奖补对象包括省财政厅确定的PPP示范市县和省级推荐项目库中签约落地的项目，通过综合奖补政策，引导市县加快工作推进。

（五）大力推进项目落地

一是建立充实省级项目库。截至目前，纳入浙江省级项目库的项目85个，总投资2348亿元，涉及市政、交通、水务、医疗、保障性住房以及教育、文化等领域。截至2016年一季度末，浙江省级项目库中34个项目已签约。二是积极组织召开浙江政府和社会资本合作（PPP）项目推介会，对60个省级推荐项目进行重点推介。吸引200余家省内外社会资本、金融机构、咨询机构参加推介会，6个项目现场签约，一批项目达成合作意向，对推动项目实施起到了积极作用。三是加强项目督导，先后赴温州、丽水、台州、松阳、建德、海宁等地进行调研，指导推动项目实施。

二、PPP推进中存在的主要问题

经过实践探索，浙江省PPP工作取得积极进展，部分项目已签约落地，总体推进情况较好。但由于PPP模式较为复杂，涉及面广，且受顶层制度设计、能力建设、理念提升等因素制约，导致PPP在实际推进过程还存在诸多问题。

（一）地方政府对于PPP模式认识和理解有待加强

目前各级地方政府对于PPP模式推广热情高涨，但一些地方和部门对PPP模式的认识和理解尚存一定差距。主要有：一是过分看重PPP模式的融资功能，而忽视其管理功能，政府角色需要逐步转换；二是存在过度使用PPP模式的倾向，而对PPP模式特性与项目属性的匹配度和适用性考虑不够；三是对PPP模式全生命周期特征认识还不够，存在过度承诺、“重建设、轻运营”等想法。

（二）法律政策衔接有待完善

一是用地问题。国办发〔2015〕42文《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》提出多种方式保障项目用地，但国土部门并没有出台配套的操作性文件。二是投资人采购与工程建设招标的问题。有的社会资本本身具备工程建设资质和相关经验，如中标后不能承接项目的工程建设，投资意愿会明显下降。如通过政府采购确定投资人后，项目工程建设仍要二次招标，则投资人可能不中标；如不经过招标直接由社会资本参与工程施工建设，则存在法律风险。三是税收的问题。如采用政府付费模式的项目，项目公司收到的政府付费是否要缴税，不同地方税务部门认识不一致。

（三）一些社会资本顾虑仍未有效解决

从2014年底国务院出台“关于加强地方政府性债务管理的意见”（43号文）以来，国家制定了一系列政策措施，也组织开展了一系列培训和宣传，为公共领域引进社会资本奠定了坚实的制度基础和舆论基础。但社会资本参与PPP项目还存在诸多顾虑：一是认为政府缺乏契约精神。地方政府部门在以往PPP项目执行过程中暴露出的执行力弱、缺乏契约精神是问题。二是项目周期与社会资本生命周期不匹配。据测算，除国有企业外，我国中小企业平均寿命仅2.5年，集团企业平均寿命为7-8年。而PPP项目周期通常都在20年以上，与企业平均寿命差异较大，社会资本短期逐利行为与PPP项目较长的生命周期不吻合。三是缺乏有效退出机制。考虑到项目周期长、民营企业寿命、行业周期等方面，PPP模式实施过程中社会资本退出将是必须面对的不确定性因素，这直接关系到PPP模式全生命周期平稳运行，也关系到社会资本参与的积极性。

（四）模式设计中仍有诸多困难亟需解决

尽管PPP模式政策框架已初步成型、示范项目正如火如荼地向前推进，但模式设计中仍存在诸多困难亟待解决，主要有：

一是能力建设有待加强。一方面，政府部门对PPP理论与操作方法不熟悉，特别是在PPP项目长期需求分析、收益测算、谈判签约、监督管理等方面工作流程的核心环节，缺乏专业人员和知识，影响了PPP模式推广应用效果。另一方面，中介服务不规范。目前很多地方在项目推进过程中引入中介机构提供咨询服务，但中介机构服务质量参差不齐、咨询价格偏高的问题较普遍。

二是项目成本核算精度和透明度有待提高。物有所值评价是PPP模式设计的关键，也是决定项目是否适合开展PPP的决定要素。物有所值评价的基础和核心就是成本核算和比较，这就要求进一步提高成本核算的精度和透明度，为物有所值测算和合理收益的确定提供依据。而目前项目投资成本通常根据工程项目的不同阶段按投资估算、概算、预算、结算和决算等程序控制，真正精确计算项目投资成本是在项目竣工验收阶段的决算，这给开展物有所值评价增加了难度。

三是融资渠道有待畅通。PPP不是传统意义上的融资方式，而是一种新型政府管理模式，它通过引入社会资本参与政府项目建设，为公众提供更高效和更优质的公共产品和服务。值得关注的是，从目前已落地和即将落地的PPP项目来看，充当社会资本的大多是国企、央企等国有资本，这与严格意义上的PPP存在较大差距。而且融资方式单一，主要依赖银行贷款，债券、资产证券化以及其他直接融资工具运用较少。另外融资成本较高，国内项目贷款难以实现无追索或有限追索项目融资，抬高了企业融资成本。

（五）银行等融资方在PPP推进过程中面临诸多挑战

一是政府作用由显性转向隐性，银政合作理念有待转变。在传统的政银合作中，银行和政府合作方式较为直接，项目来自政府，合作载体也是有政府背景的融资平台，信用保证措施也以形式多样的政府保证为主，因而政府在合作中的作用相对“显性”化。而在财政新规出台的背景下，政银合作中政府作用由明转暗，银行不再直接和政府或融资平台合作，而是引进社会资本开展政府项目建设，政府只为社会资本根据项目属性不同提供相应的补贴，不直接和银行发生关系，更不会就融资提供信用强化保障，也就是说政府作用相对“隐性”化。在这样的背景下，传统的政银合作理念亟需大幅调整，以更好地适应在没有政府或政府作用不明显的情况下推进金融业务发展。

二是财政新规调整力度大，银行等融资方制度设计有待进一步加强。从制度建设看，尽管发改委与财政部围绕PPP操作陆续出台了一系列管理办法和通知，但从已发布的PPP业务相关政策来看，大多以部委通知形式出现，尚未上升到部委令，更未立法。另外，物有所值评价等直接关系到PPP模式具体操作的意见，也尚未出台。同时，交通、水利等行业主管部门也未出台行业指导意见，尚未在政府主导层面形成充分合力。这在一定程度上对PPP模式推广的政策效力产生一定影响，也对PPP模式参与方的合作意愿有所弱化。在这样的背景下，银行等融资方虽然已经就PPP实施的制度建设和组织保障开展了研究，并出台了一系列指导意见，但由于PPP模式实践经验较少，对传统政银合作模式调整幅度较大，银行内部制度建设和组织保障亟需进一步完善，以进一步提高PPP模式推广效率。

三、PPP项目融资创新分析

虽然PPP并非是传统意义上的融资模式，但从推进过程中存在的问题看，融资仍是影响PPP推进的关键环节，因此应积极创新融资方式，破解难题，加快推进PPP项目落地。

（一）浙江省政府性项目PPP融资需求

1.浙江省地方政府新增融资需求测算。

在调结构、促转型的经济“新常态”下，浙江省制造业和房地产投资进入低速增长通道，而随着新型城镇化建设的持续推进，基建投资有望平稳增加，未来五年浙江省基建投资增速有望维持在15%-20%。近年来，地方政府在城市公共基础设施建设方面的资金投入呈现逐年萎缩的情况，地方财政拨款占全部城镇公共基础设施建设投资的比例从30%左右下降到了24%，而以自筹资金为代表的社会资本开始逐渐扩大，占全部城镇公共基础设施建设投资的比例从25%左右上升到30%以上，其他资金占比由不足10%上升到15%左右。随着财税体制改革、地方政府性债务管理的推进，未来五年社会资本在投资资金来源占比将回归到2001年-2006年的水平，即自筹资金占比在30%以上，其他资金占比在10%左右。

因此，在PPP融资需求测算中，综合考虑国际经验、已推出的示范项目投资额占固定资产比重，以及经济新常态下投资增速放缓等因素，假定基建投资①2014年1-12月固定资产投资同比增长16.6%，其中基建投资同比增长21.6%。2015年1-8月固定资产投资同比增长10.8%，其中基建投资同比增长22.3%。同比增速为15%-20%，预计20%-30%基建投资以PPP模式开展。在此基础上，扣除资本金，按项目总投资的70%融资解决项目资金需求，测算结果如下：

（1）在基建投资同比增速为15%的情况下，如引进社会资本比例为20%，则全国和浙江省5年累计PPP项目投资额分别为19.97万亿元和1.11万亿元，融资需求分别为13.98万亿元和0.78万亿元；如引进社会资本比例为30%，则全国和浙江省5年累计PPP项目投资占比分别为29.96万亿元和1.67万亿元，融资需求分别为20.97万亿元和1.17万亿元。

（2）在基建投资同比增速为20%的情况下，如引进社会资本比例为20%，则全国和浙江省5年累计PPP项目投资额分别24.00万亿元和1.33万亿元，融资需求分别为16.80万亿元和0.93万亿元；如引进社会资本比例为30%，则全国和浙江省5年累计PPP项目投资占比分别为36.01万亿元和2.00万亿元，融资需求分别为25.20万亿元和1.40万亿元（见表1）。

表1　2016-2020年基建投资完成总额与PPP融资需求测算　单位：万亿元

2.重点项目融资需求测算。

2015年浙江省推出首批政府和社会资本合作推荐项目清单，涉及交通轨道、污水处理、教育医疗等不同领域共20个项目，投资额总计1176.10亿元。同年10月，浙江省推出第二批65个示范项目，总投资金额1171亿元，两批示范项目初步估算需要融资1173亿元。

（二）PPP融资方式创新

金融机构参与PPP项目通常有两种方式：一种是作为社会资本直接来投资；另一种是作为资金提供方来参与项目。如果是直接投资，金融机构尚需联合具有运营能力的社会资本，通过和政府签定第三方协议实现直接参与，比如基金框架协议；如果是间接融资，可以通过给项目公司方贷款融资、债券融资等方式来间接参与。

金融机构以提供资金和金融服务的方式间接参与这类PPP项目，且主要是政策性、开发性银行提供传统的银行贷款（包括银团贷款），非政策性银行由于其合意贷款期限往往难以覆盖PPP项目周期，因此以贷款形式为PPP项目提供资金支持面临难题，非政策性银行对于公私合作项目融资模式亟待创新。对于土地一级开发、保障房等非经营性项目，各省存在一些分歧，传统意义上的PPP模式似乎并不适用。但一方面这些项目建设面临巨大资金缺口，另一方面原来负责这类项目的平台公司也面临转型，因此新的PPP融资模式应运而生，如产业基金入股形式的新型PPP模式。

立足浙江省，PPP的融资之路应以银行为核心，整合证券、保险和信托业，并积极尝试吸引保险公司、私募基金、社保基金等长期机构投资者参与项目的开发投资。充分发挥各机构的比较优势，着力构建多渠道资源，进而实现融资能力扩张与效率增进的有机融合过程。

（三）财政促进PPP项目融资政策建议

作为PPP融资主体的参与方之一，政府方尤其是财政部门应多措并举，助力PPP项目解决融资难题。

1.多措并举，为PPP项目融资增信。

一是加强示范引领。PPP项目列入政府项目库，得到政府部门认可，相应增强项目信用，可以在一定程度上减轻社会资本的顾虑，提高PPP项目融资成功率。通过加强项目评估，择优排序、遴选项目，建立完善PPP示范项目库，增强PPP项目质量，为PPP项目融资增信。

二是加快项目推荐。通过项目推荐会，促进投融资双方现场对接，提高PPP项目成功签约率。目前，全国各地项目推介取得了一定成效，下一步，要继续拓展项目投融资交流平台，提高社会资本对PPP项目的关注度和参与率。

三是鼓励平台转型。通过财政资金奖补，鼓励符合条件的融资平台存量项目转化为PPP项目，并考虑将融资平台改造成地方基础设施建设领域的专业PPP机构。此类转型后的PPP项目及机构，政府信用“余温”较强，可一定程度提高对金融和社会资本的吸引力。

四是促进信息公开。对于社会资本而言，公开透明的PPP项目信息，特别是“财政可承受力”指标，是其充分了解项目所在地政府的履约能力的一个“窗口”，有助于社会资本对项目财务可行性进行判断分析。指标安全可控的项目，有助于坚定社会资本参与PPP项目的信心，逐步提高各类社会资本，尤其是民营资本和外资参与的积极性及主动性。同时，该指标也有助于银行、保险、信托等金融机构了解项目的财务可行性，从而有利于满足金融机构内部审批要求，增强其参与PPP项目融资的可能性和积极性。

2.融资支持，为PPP项目融资提量。

一是拓宽PPP融资渠道。注重加强与各金融中介机构的合作，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的资金保障机制。除了从开发性、政策性金融机构获得长期贷款之外，还可以通过特许经营项目开展预期收益质押贷款；与金融机构签订合作框架协议，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。

二是完善扶持政策。PPP项目期限长、前期论证复杂，财政通过专项资金补助，给予前期费用补贴、资本补助等资金支持，不仅可以提高PPP项目落地成功率，也可以通过成本分担，提高社会资本的积极性，为PPP项目融资提量。

三是运用好PPP支持基金。按照“政府引导、市场化运作、分级分类管理、风险可控”原则运作好PPP基金，通过市场化运作，构建合理的风险分担机制，拓宽融资渠道，吸引更多社会资金进入，有效降低项目的融资成本，合力推进PPP项目建设。

四、促进PPP推广运用的政策建议

PPP是一个复杂的、长期的、全方位、多层次的公私合作模式，完善的融资机制只是众多环节中一个重要的衔接点。稳扎稳打地推进PPP模式，需要从顶层设计、制度建设、配套机制、融资创新、项目落地等多维度入手，努力打造开启公私联姻的金钥匙。

（一）统筹谋划顶层设计

从目前的实际落地情况看，全国各地公布试点的PPP项目进展参差不齐，仅有少部分签约。尽管考虑到PPP项目谈判周期长的特点，仅从目前签约率的高低就对PPP推进的冷热程度下定论有失客观，但当前PPP推进中存在的制度障碍是客观存在的，也是下一步加快推进PPP项目落地的关键。因此，从中央角度出发，建议一是进一步完善法律制度和政策扶持体系，完善PPP引导基金运行机制，充分发挥引导基金的杠杆作用，激发市场主体积极性，提高项目融资的可获得性；制订PPP项目财政管理办法，逐步提高PPP立法层次，进一步研究出台“以奖代补”措施。二是规范推进PPP项目实施，打造一批真正适宜采用PPP模式的项目，着力推动形成能复制、可推广的案例。三是强化契约意识和风险理念，从财政中长期可持续发展、项目全生命周期角度，将项目风险纳入中期财政风险控制体系。

（二）不断完善工作机制

一是由省政府牵头，各部门合作，在对接上级制度及政策的前提下，统一认识、破除利益壁垒，出台全省性的PPP运行制度框架和政策体系，为推广运用PPP模式提供支撑和保障。二是通过加大宣传，增强市县相关业务部门对PPP的认识和了解，引导和鼓励地方开展PPP示范项目建设，加强业务指导、技术支持等。积极举办项目推荐会，搭建推广平台，吸引更多优秀社会资本投资人、金融机构、中介咨询机构参与浙江省PPP项目建设和运营。三是积极推动相关支持政策落地。国办发〔2015〕42文提出多种方式保障项目用地、简化项目审核流程、做好金融服务等多项保障措施。应尽快研究出台富有操作性的实施细则，保障政策落到实处，发挥效果。四是加强舆论引导，整理汇编各地成功运作的PPP项目案例，进行宣传示范。

（三）分类有序推进项目实施

在推进PPP项目落地过程中，政府应积极发挥政策引导作用，分类有序、循序渐进地推动政府项目实施。一是有选择地确定项目重点和优先顺序。从国内外PPP模式推广发展轨迹看，应用领域呈现规律性变化，最初应用集中在经济基础设施领域，包括高速公路、铁路等，随后逐步推广到社会基础设施领域，包括医院、学校、保障房等。同时，为保证项目成功，对一些领域内的PPP项目进行排序，使公共部门和私人部门的资源能够集中用于少数比较有把握成功的重点项目上。二是分类推进政府项目实施。政府项目由于收益大小差异，实施方式也各不相同。为此，在推进政府项目实施过程中，应结合项目收益、实施方式，对政府项目按政府采购、PPP模式、特许经营等进行分类，以避免盲目推进PPP模式而导致政府项目资金难以到位。三是制定PPP总量控制短、中、长期规划。在财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中明确规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，这在很大程度上限制了各地推进PPP项目实施的规模，也对地方政府预算管理提出了更高的要求。为此，应结合财政预算中期规划编制，对PPP总量控制制定发展规划，以有效控制地方政府财政风险。四是加强工作指导。财政部已经出台或将出台的一系列制度，如操作指南、财政承受能力论证、采购管理办法、物有所值评价指引等，对各地规范项目操作起到了积极作用。但各地在落实这些制度时，存在理解不清晰不准确、文件规定和项目实际不一致等问题，下一步要通过现场督导、案例分析、文件解释、问题答疑等方式加大工作指导力度。

（四）建立健全配套机制

一是建立健全服务机制，一方面浙江省各级政府应积极转变政府职能，增强服务意识，建立各相关部门之间并联式的项目管理模式，对项目承担起导向作用，对项目实施起监督作用；另一方面要尽快出台优惠的特许权政策、政府补贴和财政支持政策，吸引社会资本投资。二是规范市场环境。加强信息统计、监测和公开，规范市场环境。一方面，分行业统计和监测已有项目运行数据，为新项目的谈判、绩效评价等提供可供参考的行业数据；另一方面，统计社会资本投资人和中介机构的经营实绩，研究建立绩效监测和信息公开制度，为各地选择社会资本投资人和中介机构提供参考。三是建立透明的收费定价机制和合理有效的价格调整机制，比如建立浮动收益率调价机制，一方面可以保障社会资本获得合理回报，另一方面政府可对价格进行动态调整，有助于形成正向激励。四是健全风险共担机制，社会资本承担建造、运营、技术等风险，政府承担政治、法律、政策等风险，且承担的风险程度应与所得回报相匹配。承担的风险有上限，政府不能为吸引社会资本，对PPP项目给予过多承诺，甚至对一些市场风险“兜底”；也不能在合同履行阶段凭借强势地位而转移风险或单方面信用违约。

（五）对银行等融资方的建议

一是创新工作思路，助力政府打造合格融资主体。二是做好顶层设计发挥综合优势，打造PPP业务竞争体系。主要有：发挥投资业务优势，积极参与PPP专项基金设立；发挥债券承销业务优势，推广应用PPP项目收益债等直接债务融资工具；发挥租赁业务优势，拓宽地方政府、社会资本以及PPP项目本身的融资渠道；发展对PPP特许经营权的证券化业务；积极联合其他银行、保险公司等金融机构，以银团贷款、委托贷款等方式，引领各类社会资本参与PPP项目。三是多措并举防范政府债务风险，做好PPP业务风险管控，主要有：推动地方政府加强PPP总量控制；推动地方政府设立PPP风险分担机制；制定差异化PPP风险管控政策。

课题组成员：

浙江省财政厅：莫红民周灜冯健郑可青陈优芳刘涛周丽珠

国家开发银行浙江省分行：周莉盛力行

（责任编辑：李利华董丽娟）

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2096-1391（2016）08-0098-09