城乡一体化视角下的就业服务体系研究

张学英　李薇　闫妍

（天津职业技术师范大学　天津　300222）

城乡一体化视角下的就业服务体系研究

张学英李薇闫妍

（天津职业技术师范大学天津300222）

从促进城乡一体化的视角，基于城乡人力资源一体化探讨通过构建完善的就业服务体系提升劳动者的就业技能、提升工作福利以实现体面就业，进而促进农民市民化。重点探讨对城镇化催生的大量待转移劳动力、产业内现存低技能存量劳动力、新增劳动力的就业和创业扶持。该就业服务体系由就业信息服务体系、就业技能培训体系、创业指导体系、劳动与社会保障体系构成。促进该体系的良性运行需要积极和消极的就业保障政策并行，其中积极的政策包括建构完善的劳动力市场、就业奖励金制度、职业准入制度、就业公积金制度；消极的政策指失业保险与救济制度。

城乡一体化；人力资源；就业服务体系；市民化

一、问题的提出

党的十八届三中全会提出“完善城市化健康发展体制机制。……推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。2013年，魏后凯的研究发现我国城市化率从30%跃升到50%仅用了15年，而全世界同样的城市化率提升则用了50年。伴随着高速城市化，大量农村劳动力自愿或者被迫从农村迁移到城市，由从事农业生产转向从事非农业生产。据统计，伴随着高速城市化，在“十二五”期间，仍有近4 500万农民工要转向非农产业和城镇就业。

然而，伴随统计意义上的高速城市化的是日益积累的农民工市民化的压力。农民在生产方式上离开赖以生存的生产资料——土地，或者转移到城市主要从事非农业生产；在居住方式上从平房住进楼房，也并不代表他们已经转化为市民。只有在经济、政治、文化等方面的全面融入才真正意味着他们正式转变为现代市民。农民工融入城市社会的首要方面即经济上的融入，而实现经济融入的第一块敲门砖即获得稳定高质量的就业。然而，现有农民工群体的知识和技能水平决定了他们中的大多数只能从事非正规就业，工作福利水平低，无法建构扎根城市的经济基础。我国产业转型升级势必引发对技能人才的需求，这也意味着在未来的经济社会发展中，农村转移劳动力被非农产业吸纳的前提是提升技能水平，从而能在城市维持可持续生计。

根据各国的经验，农民向城市转移主要依靠市场的力量，但也需要各国政府的积极引导。尤其是在我国快速城市化进程中，大量征用农业用地产生的被征地农民非自愿地改变了生产和生活方式，政府在促进他们市民化的过程中更需要承担重任。城市化的最终目标是实现城乡一体化，其中给农民国民待遇，让农民享受到城市文明和实惠，促进农民工市民化以最终融于城市，是促进城乡人口资源或城乡人力资源一体化不可忽视的内容。本研究将在促进城乡人力资源一体化的视角下探讨建构一个有政府、用人单位、劳动者本人三方参与的就业服务体系，通过就业奖励、教育培训、相关就业服务等以工作为依托的就业保障机制，赋予存量和增量劳动力产业发展所需的技能，提升工作福利，助推实现体面就业，为农民工在经济上融入城市奠基。

二、城乡一体化视角下的就业服务体系的内涵

（一）城乡一体化的内涵

城市化发展进程是分阶段推进的，城市发展的历史脉络一般呈现为如下路径：乡育城市——城乡分离——城乡对立——城乡联系——城乡融合——城乡一体，其中，城乡一体化是城市化的最高阶段。城乡一体化的思想萌芽于19世纪末，美国城市理论家刘易斯于2005年提出通过促进城乡平衡发展来保障农村居民和城市居民都能享受到城市发展的便利。我国对于城乡一体化的关注始于20世纪80年代，发端于人们对建国后逐渐形成的城乡二元结构衍生出的各种社会矛盾。在城乡一体化阶段，城市和乡村之间形成的有机整体，可以实现资源共享、优势互补，彻底消除城乡差别，以高度发达的物质文明和精神文明实现城乡共享。

综上，本研究将城乡一体化的内涵界定如下：城乡一体化是城市化的最高阶段，是在生产力高度发达的条件下，城市和乡村在人口、技术、资本、资源、市场、服务等方面实现相互融合与协调发展，消除城乡壁垒与差距，从而促进城乡在政治、经济、文化等方面的协调发展的一种社会形态。城乡一体化的实质即消除城乡差别，城乡共享城市发展的福利。

（二）城乡人力资源一体化的内涵

在城乡一体化的大系统中，人力资源城乡一体化就是要在城市和乡村形成统一的劳动力市场，消除城乡人口迁移的障碍和壁垒，消除城乡就业的工作福利差距，公共就业服务在城乡人口间实现均等化，最终农民和城市市民不再有身份的差异。就业尤其是体面就业是促进人力资源城乡一体化的一个关键子系统，也是促进农民市民化的一个关键环节。

就我国经济社会发展现实而言，一方面是快速城市化催生的大量待转移劳动力面临着融入城市的困难，另一方面是产业的转型升级急需大量技能人才，结构性失业有常态化趋向。区域经济发展所需的少量高端人才可以通过市场机制从外部引进，但处于人才金字塔中低端的大量技能人才全部依靠引进是不现实的。因为存量和新增低技能、无技能劳动力的人力资本水平比较低，其迁移的距离相对于人力资本水平高的劳动力而言比较短，他们通常选择离家乡较近的区域就业，故理应成为区域经济社会发展所需劳动力的主力军，若因缺乏技能而失业，便会在区域内形成相对过剩的劳动力。中低端技能人才也是迁移距离较短的人才，也会在离家乡比较近的某个区域范围内选择就业。可见，引进中低端技能人才受迁移距离的制约，最终在区域内部就会出现结构性失业。因此，消除区域内中低端技能人才的结构性失业问题，要立足于其人力资本水平和迁移距离的约束，重在赋予其职业技能，使之有能力建构城市生存的经济基础，同时为未来进一步提升技能水平奠基。

（三）就业服务体系的内涵

1.公共就业服务体系的内涵

目前，常用公共就业服务体系（PES）的说法，是指由公共部门提供的公益性就业服务。各国均依靠公共就业服务体系出台就业政策和劳动力市场调节政策以解决失业问题（国际劳工局，2007）。各国公共就业服务体系的主要任务包括：降低经济周期对就业的影响；减少劳动力市场结构性不平衡；改善一般性劳动力市场；增强劳动者的技能，以提高劳动生产率；支持弱势群体或处于长期失业状态的求职者。《国际劳工公约》界定的公共就业服务的主要目标有：弥补劳动力市场的缺陷，塑造更加公平、有效的市场，从而促进劳动力流动、劳动效率提高、经济增长和社会福利。国际社会普遍强调由政府提供公共就业服务，政府的主要职责可大致归纳为职业介绍、职业指导、职业培训和职业咨询。

2.城乡人力资源一体化视角下的就业服务体系的内涵

我国的城市化过程就是享受“人口红利”的过程，在“人口红利”效应弱化的背景下，可通过就业服务体系促进存量和增量劳动力转型为经济发展所需的技能劳动力。完善的就业服务体系通过就业质量和工作福利水平的改善，使待转移劳动力、产业内的低技能存量劳动力和新增劳动力实现体面就业，提升了其工作搜寻的能力和保有一份工作的能力，从而奠定在城市立足的第一块“敲门砖”，这是使该群体实现在城市的生产、生活和居住方式转变的根本环节，也是实现城乡就业一体化的有力保障。

本研究中的就业服务体系立足于我国城乡一体化的时代特征，在原有公益性就业服务的基础上，扩充了公共就业服务体系的内涵，该体系由就业服务信息体系、就业技能培训体系、创业指导体系、劳动与就业保障体系构成，旨在提升三个群体——城镇化催生的大量待转移劳动力、产业内现存低技能存量劳动力、新增劳动力——的工作能力，提升就业质量，提高工作福利水平，推进城乡人力资源一体化发展。该体系的着力点在于为劳动力提供“造血机制”而非简单的“输血机制”，通过就业培训、就业援助等政策体系赋予劳动力维持可持续生计的能力，既可满足经济社会发展需求，也可促进就业质量提升。

三、新加坡就业服务的实践及启示

（一）就业促进保障机制

新加坡的就业市场为不同技能层次的人才提供相应的就业服务，主要包括职业教育发展、解决结构性失业政策和外籍劳动力就业准入制度，旨在促进大学生群体就业和创业，帮助本国低收入或低技能群体打造新的就业机会，通过就业准入制度对外籍劳动力进行规范。

1.引导职业教育常态化发展

政府据劳动力需求定期调整教育发展规模及比例，在前端控制人才失衡局面的出现。在职业教育上遵循“先培训后就业，未经培训不得就业”的原则：求职人员获得相应的资格证书后才可以上岗就业；上岗后，用人单位将职业技术能力与工资待遇挂钩，激励员工不断参与岗位技能培训，使职业技术教育常态化。另外，政府高度重视职业教育，获得一级技工证书即认定为大学毕业水平，享受与大学毕业同级的工资福利待遇。

2.用现金奖励愿意工作的人

政府设立基金或制定计划以促进就业。主要有：

（1）针对低收入群体的就业奖励计划（Workfare Bonus）。长期援助愿意工作的低收入群体以增加其收入，有时员工的收入比雇主原本支付的薪金多40%。

（2）为失业者提供培训津贴和奖励金。失业者既可得到实习机会，又可在实习培训期间获得培训津贴和交通补贴，若培训后能继续在培训公司工作满一段时间还可得到额外奖励金。

（3）经济激励计划。为鼓励企业为员工提供培训建立技能发展基金，通过直接给中小企业提供补贴或降低税率减轻其在雇佣和培训方面的损失。目前，技能发展基金已达17亿新元，先后提供了850万个培训机会。

3.建立劳动力技能资格认证制度（Workforce Skills Qualifications System，简称WSQ）

根据王祥2013年的研究，WSQ是一个整合继续教育与职业培训的综合体系，连接着职业技能标准和基础性的就业技能素质，旨在培养岗位和行业所需的能力，同时核发与继续教育及职业培训相应的资格证书（王祥，2013）。新加坡截至2007年8月，已构建出10个不同产业领域中的12大技能框架及相应的147种资格认证，包括通用技能体系和产业技能体系，前者包括就业技能体系（Employability Skill System）和劳动技能资格认证两项；后者则包括社区（社会）服务、金融、通讯等10项服务业类型的技能体系，如图1所示。

图1　新加坡劳动力技能资格认证体系框架图

（二）工作福利制度

公积金制度是新加坡工作福利制度的支柱。该制度是集养老、保健、住房、家庭保障等多种功能为一体的综合性社会保障体系，面向所有受雇公民和永久居民。公民缴费分别进入用于投资和教育等渠道的普通账户、专门用于退休的特别账户及用于满足家庭医疗需求的医疗账户。该制度基本满足了公民日常生活的各项需求，提高了公民的生活水平，使新加坡成为世界上为数不多的“居者有其屋”的国家之一。

四、我国就业服务体系的现状、问题、成因剖析

（一）我国就业服务体系的现状

1.公共就业服务的内容

人社部在其颁发的文件中明确了公共就业服务的内容，涵盖了就业服务和管理，创业服务，就业援助，职业技能培训和职业技能鉴定，劳动关系协调，劳动保障监察，劳动人事争议调节仲裁等方面。其中，就业服务和管理主要针对有就业需求的劳动年龄人口，创业服务的对象是有创业需求的劳动者，就业援助主要针对零就业家庭和符合条件的就业困难人员，职业技能培训和职业技能鉴定面对的是失业人员、农村转移劳动力、残疾人、新增劳动力，劳动关系协调、劳动保障监察、劳动人事争议调解仲裁主要针对存在劳动人事关系的就业人员。其中，经费主要由地方政府负担，中央财政只对就业服务和管理、创业服务、就业援助、职业技能培训和职业技能鉴定提供适当补助。“十二五”期间相关就业保障标准如表1所示。

表1　“十二五”期间相关就业保障标准表

2.公共就业服务机构

目前，公共就业服务机构设立省、市、县三级机构，负责制定落实就业服务政策，统筹协调辖区内就业管理，建设公共就业服务信息系统，并承担向辖区内劳动者和用人单位提供基本公共就业服务的职责。县级以下基层公共就业服务平台主要开展就业援助、落实就业政策、实施劳动力资源调查统计及其他就业服务工作。

（二）现存问题及成因分析

1.现存问题

一是公共就业服务发展不均衡，农村地区就业服务体系发展严重滞后，不利于农村剩余劳动力转移；政府为城镇居民提供了较为全面的就业服务体系，但农民工未被纳入其中，就业困难的城镇居民可以享受到技能培训服务，但农民工得到就业服务的机会相对较少，人社部虽然规定对农村转移劳动者等重点群体提供专门就业服务、农村转移就业劳动力享有职业技能培训补贴等内容，但多因培训针对性较差、时间短而收效甚微。二是信息化水平低，信息共享程度低，不利于劳动力的供需匹配。三是就业服务机构多而杂，职能定位交叉，责权利不明确，运行效率低。四是中央和地方财政对就业服务机构的经费投入不足，影响了就业服务的惠及面。

2.成因分析

首先，劳动力数量庞大，就业服务机构的工作任务繁重，影响了服务质量。其次，长期以来的城乡差距导致城乡地区就业服务的差距，也使得农民和城市居民享受到的就业服务内容和质量差距加大。再次，政府主导提供的就业服务停留在低端的提供招聘信息、供需见面会等环节，缺乏针对产业转型升级所需中高素质劳动力，特别是技能人才的培养和培训服务，难以满足追求体面就业的劳动者的需求。最后，劳动及就业保障体系不够完善，很多低技能、低收入群体，特别是农村转移劳动力未被纳入失业保险和失业救助的范畴；同时，公积金账户和社会保障账户资金适用范围狭窄，公积金只能用于购买和租赁住房，社会保障卡账户资金主要用于医疗，年轻职工社会保障卡账户积存的资金无法有效转给父母及子女使用，无法用于就业技能培训，资金使用缺乏灵活性。

五、我国就业服务体系的框架及就业保障措施

（一）我国就业服务体系的框架

促进城乡人力资源一体化的就业服务体系旨在提升劳动者，特别是城镇化催生的大量待转移劳动力、产业内现存低技能存量劳动力、新增劳动力的工作能力，提高就业质量，并使其获得较高水平的工作福利。该体系由就业信息服务体系、就业技能培训体系、创业指导体系、劳动与就业保障体系构成（如下页图2所示），就业信息服务体系旨在明确行业企业的岗位需求，为就业技能服务体系和创业指导体系提供培训依据；就业技能服务体系和创业指导体系为就业信息服务体系提供适销对路的劳动力信息；劳动与就业保障体系为劳动力提供全过程的就业质量保障。

该体系的主要功能为：一是就业信息服务体系。主要提供分类就业信息，开展职业介绍服务，提供就业素质测评、就业指导、政策咨询等，旨在缩短劳动者工作搜寻时间，减少失业。二是就业技能培训体系。以实训中心为平台，借助职业院校和培训机构的师资，为农村剩余劳动力、存量低技能劳动力和部分新增劳动力提供就业技能培训与提升服务。三是创业指导体系。建构创业孵化基地，为创业者提供涵盖项目开发、专家咨询、创业培训、融资服务、政策指导等内容的一条龙创业服务。四是劳动与就业保障体系。该体系包括劳动关系协调、劳动用工和“五险一金”的监督检查、失业救助、劳动保障监察和劳动人事争议调解仲裁等，旨在保障劳动者的权益，提高就业质量。

图2　就业服务体系构成及对应的就业保障政策图

（二）促进就业服务体系运行的就业保障政策

保障就业服务体系良性运行的就业政策有两类：一类是“积极的劳动力市场政策”，一方面促进就业岗位增加，另一方面完善劳动力市场和培训制度，提升劳动者的就业技能，最终实现劳动力的供需匹配和均衡，这类政策旨在保障就业信息服务体系、就业技能培训体系、创业指导体系的运行效果。另一类是“消极的劳动力市场政策”，旨在支持失业者和就业弱势群体，保障就业服务体系中劳动与就业保障体系的运行效果。本研究中探讨的就业保障政策以就业为依托，旨在通过劳、企、政三方的参与切实提升劳动者技能，以满足经济社会发展需求，通过提升工作福利提高劳动者生活水平，实现稳定就业的目标。

1.建构完善的劳动力市场

除了劳动力供需双方之外，政府也是劳动力市场上一个重要的主体，在提供就业服务、提高劳动力市场效率等方面扮演着不可或缺的角色。政府统筹当前的各类就业服务机构，规范机构职能，就业信息联网，平等地向城乡劳动力提供职业介绍、就业咨询等各项就业服务，把好就业入口，可以消除当前的结构性失业、减少摩擦性失业。一是根据不同群体的特点有针对性地提供不同的就业服务形式。比如，充分利用网络就业信息服务平台，为城市劳动力市场的新增就业群体提供岗位需求信息，招聘会等有形的就业服务则面向农村转移劳动力和产业内低技能存量劳动力。二是提供一系列的职业测评，帮助求职者准确定位，以提升就业稳定性。三是做好就业追踪和回访，既关注签约率，更关注签约后的就业质量，督促企业合法用工，保障劳动者的权益。

2.建立长期稳定的就业奖励金制度

成立就业奖励基金委员会，设立就业奖励基金，既可激发企业雇佣和培训劳动力的积极性以改善就业质量，也可鼓励劳动者就业以提升其收入。一是制定专门针对企业的税费优惠计划，鼓励企业雇佣低收入、低技能人群，特别是向第三产业的中小企业倾斜。二是通过现金补贴直接促进劳动者就业和创业。比如针对低技能、低收入、难就业的劳动者，提供社会保险费、生活费、住房等方面的现金补贴，保障其基本生活所需且提高收入。

3.建立职业准入制度

除了强化职业教育培养预备劳动力技能的作用外，为促进劳动者技能水平提升，深化劳动力供需双方对职业技能和培训的认可度，可建立职业准入制度。一是通过立法规定求职者上岗前必须接受职业技术培训，促成职前培训制度化。二是在全国各行业广泛实行职业技能证书制度，将职业技能与工作待遇挂钩，促进职业培训常态化。比如，为低技能及新增劳动力提供免费职业培训，并与职业资格取证挂钩，培训期间为其提供生活和交通补贴，减免取证费用。

4.建立就业公积金制度

建立就业公积金制度，将公积金账户与社会保障账户合并为就业公积金账户，将账户基金按不同人群以不同缴费比例划入普通、医疗、多功能三个子账户，覆盖住房、投资、保险、教育、医疗和养老等多方面支出。按劳动者的不同年龄区分缴费比例，规定年龄低的劳动者的缴费多划入用于住房支出的普通账户，随着年龄的增长逐渐提高医疗账户的划入比例，同时将缴费的一定比例划入多功能账户，可以用于劳动者在就业技能培训等方面的支出。

5.完善失业保险及失业救助制度

制度的受益对象是短期内未能就业的劳动者，旨在使制度发挥促进就业和预防失业的功能，同时对其在失业期间的基本生活需求给予保障。一是扩大失业保险覆盖范围，将灵活就业者、农村转移劳动力纳入制度体系。二是设立再就业鼓励期，为在短期内（比如0～6个月）迅速找到工作的再就业者提供一次性就业奖励金。三是拓展失业保险金使用结构，将部分资金用于失业期间的培训费用和生活费用，鼓励失业者有针对性地提升技能。四是鼓励企业稳定用工，降低裁员率低于平均水平的企业的失业保险缴费费率。五是为就业困难群体提供技能培训和生活补贴等失业救助。

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（责任编辑：王恒）

A Study of the Em p loyment Service System from the Perspective of Urban-Rural Integration

ZHANG Xue-ying，LIWei，YAN Yan
（Tianjin University of Technology and Education，Tianjin 300222，China）

From the perspective of promoting urban-rural integration，and on the basis of the establishment of a sound employment service system，especially the integration of urban-rural human resources，this paper discusses how to enhance the employment skills of rural-urban migrant workers and how to make them decently employed，by improving their workfare so as to promote their citizenization eventually.It focuses on the employment and entrepreneurship support of rural labors to be transferred，low-skilled industrial workers，and incoming labors.The employment service system is composed of employment information service system，employment skills training system，entrepreneurial guidance system and the social security system.Both of the positive and negative employment security policies are neededto ensure the proper operationof this system.The positive policies include the construction of a perfect labor market，an employment incentive system，an occupational admittance system and an employment accumulation fund system.The negative policies refer to an unemployment insurance and relief system.

urban-rural integration；human resource；employment service system；citizenization

G710

A

1672-5727（2016）02-0058-06

张学英（1975—），女，博士，天津职业技术师范大学教授，研究方向为劳动就业、人力资本。

2014年度天津市哲学社会科学规划后期资助项目“乡城移民建构可持续生计的新视野——基于职业教育社会学的思考”（项目编号：TJJXHQ1402）