近代广告行业自律与政府监管略论

2016-10-17陈瑞

贵州社会科学 2016年6期

关键词：广告行业自律规则

陈　瑞

(江苏科技大学，江苏　镇江　212003)

近代广告行业自律与政府监管略论

陈瑞

(江苏科技大学，江苏镇江212003)

近代我国广告道德失范问题频发的原因有三：传统道德伦理原则丧失有效性，原有社会规范及道德准则不能对广告这一新兴商业行为发挥正常的调节和引导作用；广告代理制度的产生促进了广告事业繁荣发展同时，也为虚假不实广告制作提供了契机；报纸、杂志等平面载体的经济效益最大化经营目标，常使其背离消费者利益，滥发广告。近代我国为解决广告道德失范问题，一方面探索试验了以习惯法进行自我管理的广告行业自律组织，另一方面建立了以政府和司法系统为主导的正式规则及行政化监管，体现出一些西方学者所谓“多方联动机制”的制度特征，可视为新制度经济学的一个典型案例。

广告；道德失范；行业自律；政府监管

广告对社会政治经济发展、企业商品流通销售、人们生活水平提高及科学技术改进等方面影响颇具，对产销间联系等起着重要的纽带和促进作用。不啻如此，其是关涉国计民生的信息传递媒介，与社会经济发展和人民生活紧密相连。广告作为一种典型的非价格变量，在新兴市场的角逐中，与价格竞争在增加产出和利润方面同样有效。①然而，近代以降，我国实业初步发展，对于广告实质认识不清，报纸、杂志等广告发行机构为自身利益，忽视广告审核与查实，从而导致制作和发布了违反社会道德的虚假广告。斯时，“吾国实业不兴，报馆于广告求之不得，何敢苛责，而广告之道德扫地矣。②由此，我国近代广告行业自律与政府监管应时而生、持续推演。度之往昔，学界虽对此稍有关涉，然尚无研究之专文。③本文拟揭其端绪，尚有阙漏，祈请有识者教正。

一、广告道德失范的原因及危害

翻看近代以来170多年的历史，可以发现在我国传统道德伦理原则丧失有效性的前提下，原有社会规范及道德准则不能对广告行为发挥正常的调节和引导作用，这是产生中国近代广告道德失范问题的本质原因。同时，报纸、杂志等平面载体的企业经济效益最大化经营目标与广告代理制度的产生成为了广告道德失范问题的外在原因。

报纸、杂志等平面载体的企业经营目标之一是经济效益最大化，广告费是近代平面载体的重要经济来源，广告刊载量与近代平面载体经营具有重要关系。近代新闻学鼻祖徐宝璜指出：“新闻纸最要之收入，为广告费。其卖报所得，至多不过足敷购纸墨邮票与付印刷之用。此事人多知之。故新闻纸之有广告与否，实有莫大之关系。”④然而，“广告者，与货物有别。商人之对于货物，无论何人，凡愿付相当代价者，均可举以售之。”⑤因此，为增加报纸、杂志等平面载体经济收入，维持企业运营，广告发布者常常忽视，甚或无视消费者利益，滥发虚假广告。

广告代理制度⑥的产生促进了广告事业繁荣发展同时，也为虚假不实广告制作提供了契机。商家与顾客之间存在一个较为典型的委托-代理问题，商家希望以尽可能低廉的成本向顾客索取一个较高的商品价格。因为顾客无法直接观测到商家的生产销售行为，所以商家存在欺骗顾客的动机与可能性。⑦广告承办机构介于商家和广告发布终端之间，加剧了委托代理问题的复杂程度，另外，报纸杂志等平面载体发布机构对于广告商品实质了解不清，前后两者信息不对称便有可能使虚假广告有机可乘。例如，有人指出“在大都市中有一种所谓专门的广告公司，他们的地位，是介于广告主及报馆的中间。报馆除直接接受所在地雇主的广告外，一切大小广告都是经过广告公司之手，俾可多收广告，以裕收入。这种广告的转辗授受，遂发生了种种积弊及习惯。”⑧

中国近代非法广告、虚假广告和媚俗广告大量发布对社会、企业及消费者危害甚钜。

表1　医药广告占广告与全张面积及百分比

资料来源：戈公振所著《中国报学史》，1927年，商务印书馆，第199页至202页，表中数据为作者计算整理所得。

具如上述，中国传统道德伦理原则未能对企业广告行为进行有效的调节和引导，平面载体的企业经济效益最大化目标与广告代理制度的萌生从内外两方面导致了中国近代广告道德失范问题的产生，并对社会、企业及消费者三方产生了不良影响。自此，我国为解决广告道德失范问题，一方面建立了以习惯法进行自我管理的广告行业自律组织，另一方面出台正式规则实施政府监管，体现出一些西方学者所谓的“多方联动机制”的制度特征，可视为新制度经济学的一个典型案例。

二、中国近代广告行业自律的提出与建立

(一)中国近代广告行业自律目标

斯时，我国报纸杂志也对虚假广告这一问题有了较为清晰的认识，并制定了相关的制度，审核商品广告，对不实广告进行抵制。

(二)广告行业自律组织的建立及其作用

概而言之，近代我国广告从业者已经十分清晰地提出了“崇笃实而黜虚浮，先公益而后私利”这一行业自律目标。他们尝试建立广告行业自律组织，发挥广告家及发布机构对于广告制作和发表的审查监督功能，对各种不道德广告进行抵制，加强了广告的纽带作用，对近代广告事业的健康发展起到了积极作用。

三、中国近代广告事业的政府监管

根据新制度经济学理论，在中国近代市场交易由人际关系化交换向非人际关系化交换转变过程中，要真正实现内生于非人际关系化交换的贸易收益，就必须依赖以强制力量来实施合约的制度。在非人际关系化交换条件下，纯粹自发的第三方实施系统的交易费用是相当高的。相比之下，由政治组织作为第二方、动用强制力量来实施合约，则在监管与实施合约方面存在着巨大的规模经济效应。纵然，中国近代以弱政府为主要特征，中国近代广告事业行政化监管仍旧迈出了较为重要的一步，取得了一些效果。

(一)中国近代广告事业行政化监管发展历程

辛亥革命后，新闻学研究会成立，出版新闻学专著的同时推动了广告行业规范和广告发布规则的出现。例如1912年，中华民国报馆促进会就通过“设立广告社案”，形成一种良性的社会舆论，对不法广告具有一定程度的限制作用。中国广告正式立法始于1914年上海发布的《筹办巴拿马赛会出品协会事务所广告法》，该法规中涉及了口头广告、传单广告、陈列广告、异样广告、记名邮递等种类，并重点介绍了这些广告的制作方法及注意事项。

通过总结近代广告事业的监管历程，可以归纳为以下几点。第一，19世纪末，我国已经有人认识到政府对商标广告实行监管的重要性，但他们主张政府对商标广告进行管理，主要是迫于外资企业压力，以防外国商标被国人冒用，影响外商经营，而不是出于对虚假不道德广告的出现，以及广告行业不规范所对社会经济产生严重危害的认识。第二，辛亥革命后至抗战爆发前，所颁布的一系列广告行业规范及广告管理规则，体现了我国学者对广告监管认识的不断加深，他们已经认识到广告的监管需要从行业本身的自我规范及政府监管两个角度进行，两者缺一不可。这实际是将广告联合会、新闻联合会等行业组织作为广告监管的起点，政府将与这些组织互动，并从中取得有关不法广告的信息，并对其管理。这吸取了美国广告监管由美国广告联合会及其十四部负责其事的做法，同时也是由于当时中国政府机关相对较弱，无力全面管理。第三，当时人们已经认识到对广告进行有效的管理，必须有法律依据，广告法规的制定可以使广告管理收整齐划一之效。第四，抗日战争爆发后发布的一系列广告管理法规，体现出战时的特殊需要，但也在一定程度上限制了广告事业的发展。

(二)中国近代广告事业行政化监管内容：以上海市广告事业行政化监管为例

表2　上海市公用局附属广告机关地址及负责人

资料来源：上海市公用局附属机关电话表，1936年，上海市档案馆藏，Q464-1-286，第3页。

首先，两部规则分别对广告商和广告的性质作了定义，明确了广告监管的对象。

《上海市公用局广告商登记规则》第一条规定：“凡在本市区内代客设计装置含有招徕营业性质之广告及同类宣传品之广告社暨其他代办所登之广告商概须遵照本规则之规定办理。”简言之，只要是设计发表含有吸引消费者、促进营业性质者，均作为广告商论。《上海市广告管理规则》第二条规定：“凡以含有招徕或宣传性质之文字图画用各种方法揭布者概以广告论。”这点与广告商的涵义相对应，只要是含有招徕或宣传性质的各种方法，均称为广告。从这两个定义可知，广告商及广告的范围是十分广泛的，并非专指新式的广告社及广告方法，而且包括旧式的招牌、幌子等等，且定义中强调各类揭布方法，适应了现实的需求，便于对未来出现的新式的广告发布方法及发布机构进行统一的管理，因此这两个定义对全国各省市的广告立法都产生了典范作用。

其次，两部规则明确规定了对广告商及广告的监管措施。

第一，《上海市公用局广告商登记规则》明确规定了广告商的登记制度。“登记规则”指出“广告商应向公用局呈请登记，经审查合格后，发给登记执照方得营业”，“广告商登记时，除应依照表格各项详填外，并须附呈资本及组织证件。”登记内容包括广告商组织形式、名称、资本总额、发起人姓名、营业方式、营业地点等。“凡经审查合格之广告商于接到公用局通知后，须在一星期内缴纳保证金，按其资本额百分之五(但至少须缴国币二千元)，执照费国币二百元及登记费国币四百元放得领取执照。”以此实行对广告商发布广告进行事前监督。《上海市广告管理规则》第一章“总则”明确规定了违法广告的情形，并详细规定了处罚方式。

第二，《上海市广告管理规则》第一章“总则”中对何处不准许发布广告，何处允许发布广告作了十分详细的规定，这体现了对广告发布的统一规划。“总则”第九条中规定了禁止发布广告的地点，“在下列地点未经公用局允许而揭布广告者处以国币一万元以下之罚金并将广告撤除之。”另外，《上海市广告管理规则》关于广告发布场地建设的规定，采取的是公用局统一建设和自行申报建设相结合的办法。第二章“标准广告场”中第十四条规定，“标准广告场由公用局勘定适当地点建设之，亦得招商垫款承办，其办法由双方另行议订之。”第三章明确规定了“申报特许广告的地点。”第十七条进一步指出自行申报的特许广告场地应该进行规划，并向公用局申报，“凡建设特许广告场，应先填具公用局规定之清单两份，呈经公用局核准后一份由请照人向工务局请领营造执照。另外，对不符合公用局规定或逃避纳捐行为的特许广告，“管理规则”均制定了较为详细的处罚标准。

第三，《上海市公用局广告商登记规则》明确规定对广告商实行逐年更换执照制度。“登记规则”指出：“执照有效期期限为一年，期满时广告商应备执照费国币二百元连同旧执照呈缴公用局执领新执照，但在中途或期满时无意继续营业者应即将所领执照呈缴公用局注销之。除已缴之登记费及执照费概不返还外，其缴存之保证金自注销之日起二星期后，凭原收据返还。”并规定对不按照《广告管理规则》发布广告的广告商予以取缔营业执照，“已登记之广告商代客揭布各种广告手续须遵照本市广告管理规则办理，如有违犯达三次者，公用局得吊销其执照并没收其保证金。”保证金制度的实行在一定程度上规范广告商所发布广告内容的真实性，限制了虚假广告的发布。另外，“登记规则”强制要求广告物左下端注明广告商名称，“已登记之广告商代客揭布各种广告时，应在其广告物左下端注明该广告商之名称以便查验。”以此实行对广告商发布广告的检查控制。

第四，《上海市广告管理规则》明确规定对各种广告实行检查核准制度。第一章“总则”中明确规定：“凡揭布广告应先备具式样报经公用局核准登记纳捐，方得揭布，违者照应纳之捐款五倍处罚”；“凡已经登记之广告如中途欲改变内容、更动地位或重新油漆均应先行报请公用局审查核准，否则处罚国币五千元，其属于特许广告者并应补请执照。”

除“总则”外，在《上海市广告管理规则》的第四、五、六章按广告种类分别规定了对不同广告实行核准制度。值得注意的是，《上海市广告管理规则》虽规定由公用局对广告实行检查核准制度，但对具体的捐率并未固定，主张各个种类的广告“其捐率另行规定之”。这一方面体现了我国广告监督管理处于草创阶段，一方面为进一步完善广告监督管理制度埋下了伏笔。

第五，两部规则明确规定由公用局负责广告商和广告的监督管理。无论是广告商的注册登记，还是对广告的检查惩处，均由公用局负责办理，这实际上是把公用局作为广告监管的主管机关。这主要是由于当时公用局作为上海市城市管理的主要机关之一，囊括了与广告揭布有关的各个管理领域，因此，这项规定是适合当时的上海市广告管理实际情况的。

综上所述，《上海市公用局广告商登记规则》、《上海市广告管理规则》两部法规对于广告商与广告的监督管理已作了比较详细的规定，充分体现了当时上海市政府对广告实行管理的思想。它们的颁布标志着中国近代对广告业实行立法管理的开始，为全国各地广告行业管理立法树立了范本，促进了我国广告行业的健全发展。

四、余论

广告行业自律与政府监管不仅是促进商业经济发展的重要环节，是维系商品生产和人民生活正常运转的动脉，更是社会经济、工商企业发展与人们生活水平提高的重要保证。近代时期广告行业自律与政府监管的铢积寸累，既从西方社会已有的成果中汲取经验，又从我国实际情况出发，从而形成了以广告行业自律为主、政府监管为辅，两者共同建立并相互补充的模式，进而使广告行业得到有序发展。所以，彼时中国广告行业自律与政府监管对中国广告行业规范与管理的近现代演变产生深远影响，且为其现代化进程的交嬗演替夯实基础。

中国传统经济体制向现代市场经济体制转变过程中，由于传统道德伦理原则对近代广告发布行为丧失了有效的调节和引导作用。交易双方在自利原则的驱动下，利用信息的流动障碍，使得消费者一方获得错误的市场信息，从而产生广告道德失范问题的现象不可避免。在市场化经济迅速建立的新时期，非法广告、虚假广告及媚俗广告仍时有发生，因此为保证广告行业的健康有序发展应该从广告行业本身的自我规范及政府监管两个方面同时进行，两者缺一不可。与近代时期弱政府政治环境不同的是，当今中国政府能够强有力地调节和引导广告行业的有序发展，因此，在广告行业自律组织与政府互动监管中，应以政府监管为主、广告行业自律为辅。

科学引导，推动广告行业自律组织的进一步建立和完善，提高行业透明度。建议国家和地方各级广告监督主管部门在密切关注、充分研究的基础上，加强与广告行业自律组织、行业协会的沟通和联系，一是从可持续发展的角度出发，推动行业自律组织或行业协会内部形成自律规范，明确广告行业业务性质和社会责任。二是为减少虚假广告和诱导性广告的发布，便于外部监管部门或消费者判断广告真实性，切实发挥行业自律作用，推动行业协会在监管部门指导下，利用互联网建立统一的信息披露平台，向社会公众进行虚假广告披露。三是推动建立行业内投诉处理机制，由会员授权广告协会受理及协调处理消费者投诉，并对投诉处理情况进行通报。

为了规范广告活动，保护消费者的合法权益，促进广告业的健康发展，促进市场经济进一步完善，应该适时完善国家层面的广告管理法律体系，一方面规范广告发布内容及广告行为，另一方面明确广告监督管理程序及相关法律责任。加强政府部门广告监督管理机构建设，发挥立法和法规解释、广告经营登记、监督检查及接受违法广告投诉、查处和复议广告违法案件等管理作用，加强广告行业在实体经济运行中的纽带作用。

注释：

①Stiger G.J. The organization of industry [M].Chicago: Chicago University Press, 1968: 29-36.

③相关研究可参见陈培爱《中外广告史—站在当代视角的全面回顾》，中国物价出版社，2001年版；许俊基《中国广告史》，中国传媒大学出版社，2006年版；夏茵茵《中国近代广告管理评析及启示》，《山东大学学报》(哲学社会科学版)2009年第3期。此中，学者多以广告事业的发展轨迹、兴盛原因及其对社会经济的影响等考察。然专事本题研究，浅见以为，目前学界尚较少。

④⑤《新闻纸之广告》，徐宝璜，《北京大学月刊》第一卷第三号，1919年。

⑥1923年，方宗鰲在《论广告》一文中对广告承办机构和代理人的社会作用进行了详细介绍。

⑦Hal R.Varian.Microeconomic analysis[M]. W. W. Norton & Company,1997:469-504.

⑧《论报纸的广告要确立其公益性》，1941年。

⑨戈公振的著作《中国报学史》，最早论述了中国新闻史，是中国最早的一部泛论新闻学，其中有一节以“广告”为题，专门论述近代报纸杂志广告的发展情况与存在的问题。