关于我国公共危机管理的思考——基于近三年60起典型突发事件的分析

申振东　郭　勇　张罗娜

(贵州大学，贵州　贵阳　550025)



关于我国公共危机管理的思考
——基于近三年60起典型突发事件的分析

申振东郭勇张罗娜

(贵州大学，贵州贵阳550025)

我国各类突发事件所引起的公共危机具有各自的典型特征。通过对相关案例的梳理分析可以看出，我国突发事件应急管理体系日臻完善、法律法规逐步健全、多方合作趋势加强、善后能力逐渐增强，同时存在危机管理透明度低、预测预警机制有待健全、专项资金管理缺乏规范、社会公众参与度低等不足。当前我国公共危机管理应建立灾害应急商业保险制度，发挥社会组织多元化作用，采用首长负责制进行现场指挥，同时搭建信息的双向传输平台，引入大数据进行公共危机管理。

突发事件；公共危机管理；思考

公共危机管理指以政府、企业、非政府组织以及其他组织或个人等对公共危机发生、演变、终结的全过程进行的控制与协调，以减少或消除危机及其带来的危害。本文根据2006年颁布并实施的《国家突发性公共事件总体应急预案》将导致公共危机的突发事件分为四类：自然灾害、事故灾害、社会安全事件和公共卫生事件。通过对我国近三年发生的60起典型的突发性事件的梳理，不难发现，无论是中央政府还是地方政府为解决这些突发事件，对公共危机管理过程中的组织领导、舆情发布、调动资源以及事后恢复都给予了高度的重视，并采取了有效的措施。

一、突发事件案例综述

(一)案例选择的依据

本文所选择的典型突发事件主要来源于政府部门发布的官方信息，例如每年国家减灾委办公室和民政部评选出的“中国十大自然灾害事件”、中华医学会公共卫生分会评选的“十大公共卫生热点事件”。此外，典型突发事件还来源于各级政府官方网站、权威新闻网站以及国家统计局公布的资料，按一定的标准找出具有代表性突发事件。例如事故灾害类的依据标准是伤亡人数、财产损失金额等；自然灾害类除上述提到的以外还有灾害级别以及受灾范围；社会安全事件和公共卫生事件案例选取的依据是伤亡人数、公众对事件的反应、事件造成的社会影响等方面。在这些基础上，本文还通过查阅大量核心文献资料选取针对性强的典型案例。(见表1)。

表1　我国近三年突发事件60例典型案例一览表

(二)案例呈现特征

1.自然灾害：具有广泛性、串发性和区域性。我国的自然灾害分为七大类：气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、地震灾害、农作物灾害和森林灾害。无论是海洋还是陆地这些自然灾害都有可能发生，因此其典型特征就是具有广泛性。自然灾害一旦发生就串发一系列的次生灾害，以表1中2014年8月3日云南鲁甸6.5级地震为例，地震发生后串发了一系列的次生灾害：发生了5次震感强烈的余震，造成大量房屋倒塌，灾区交通、电力、通讯全面中断，并且多处地方形成堰塞湖。雷阵雨天气同时增大了滑坡、泥石流以及地震余震可能诱发的崩塌等地质灾害。地震还会造成灾区人民的人体机能的下降以及疫情发生。区域性是由于我国地震主要发生在台湾地区、西南地区、西北地区、华北地区、东南地区和23条地震带上；洪涝灾害主要发生在我国的东部季风区。[1]

2.事故灾害：发生频率高、牵连广。随着现代科学技术以及各种设备设施被大量应用于生产生活中，例如煤矿中的通风设备设施、防瓦斯设备、防煤尘设施的使用不当成为近些年来事故灾害高频、不断发生的主要原因。漳州古雷PX项目爆炸事件，因二甲苯装置在运行过程中输料管焊口焊接不实导致断裂，泄露出来的物料被吸入到炉膛，因高温导致燃爆，事故造成19人受伤，29096人被安置转移，多艘船舶被疏散。

3.社会安全事件：缺乏前兆、危害大，给社会带来的负面影响深远，且可能出现“连锁效应”。社会安全事件是由一些分裂组织、邪教组织和不法分子蓄意而为，为达到目的，这些人一般会隐蔽行事。而这类事件一旦发生可能会带来较大的财产损害和人员伤亡，对社会公民的身心健康以及政府的公信力都会造成剧烈的冲击和困扰，以至于带来持久的负面影响。由于分裂分子的渗透，新疆在2014年、2013年频繁发生恐怖袭击事件，形成“连锁反应”，造成了不可挽回的人员伤亡及财产损失和恶劣的社会影响。经济类社会安全事件的发生频数、规模与影响近年来也都在上升。全国公安机关2013年侦破非法集资案件3700余起,挽回经济损失64亿余元。据统计,2014年非法集资发案数量、涉案金额、参与集资人数等大幅上升,同比增长两倍左右,均达到历年峰值。[2]

4.公共卫生事件：多样性、潜伏期长以及国际传播性。目前我国处于社会经济制度转型时期，国家对公共卫生事业投入的不足，还有生态环境的多变，导致流行病和疫情的频发，我国的公共卫生类突发事件呈现多样性的特点，主要包括细菌、病毒、不明原因引起的群体性疾病，有毒有害因素污染环境造成的集体中毒等。重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒的演变过程很缓慢，不容易被人们察觉。此外，当今世界全球化的步伐日益加快，在公共卫生方面，生物入侵、疫情传播的全球化都是现代社会需要面对的严峻现实。

二、突发事件应急管理的现状

(一)应急管理体制日臻完善

国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构，在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发事件应急指挥机构负责突发事件的应急管理工作。目前我国已初步建立了完善的应急管理体制。应急管理的“一案三制”体系是具有中国特色的应急管理体系。“一案”为国家突发事件应急预案体系。“三制”为应急管理体制、运行机制和法制。

在2014年2月12日新疆于田7.3级地震以及2014年8月3日云南鲁甸6.5级地震发生后，在中央领导指示下，地方党委、人民政府主要领导迅速组织人员赶赴灾区开展救援工作。此外，启动了民政救灾响应预案，各类救灾队伍赶赴灾区。在云南鲁甸6.5级地震中，国务院总理李克强亲自部署灾区救灾各项工作，中央和地方救灾力量协调配合。为指导做好于田地震灾后恢复重建工作，新疆维吾尔自治区2014年6月21日正式印发实施《于田地震灾后恢复重建总体规划(2014-2015年)》。2014年11月4日，国务院以国发〔2014〕56号印发《鲁甸地震灾后恢复重建总体规划》。由此可见，建立完善的应急管理体制，实现从中央到地方自上而下的整体联动，完善了法律法规和政策措施，提高了公众参与和自救能力，能够最大限度地减轻重大突发事件的影响。“一案三制”涵盖了各地区、各行业、各单位的应急预案体系，健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，形成政府主导、部门协调、军地结合的应急管理工作格局。[3]

(二)相关法律法规逐步完善

截止到2007年，我国已制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关文件111件。国家级的应急管理立法有《中华人民共和国食品卫生法)、《中华人民共和国道路交通安全法》、《国家安全生产事故灾难应急预案》等国家专项、国务院部门应急预案80项。通过中央政府门户网站可看到，目前自然灾害类的法律有《防震减灾法》、《水法》、《防汛条例》等12部；事故灾害类主要有《工伤保险条例》、《建筑法》、《消防法》等12部；公共卫生事件类有《重大动物疫情应急条例》、《食品卫生法》等12部；社会安全事件有《戒严法》、《商业银行法》等12部。

(三)多方合作趋势加强

突发事件发生后，党中央、国务院都会高度重视，督促有关部门及时采取有效的措施，尽可能降低突发事件对人民生产生活的影响。2015年6月1日东方之星沉船发生后，各方救援力量迅速集结,公安部紧急调集治安、消防、交警等各方力量立即行动。国家卫计委立即组织事件周边地区卫生救援力量，紧急驰援。水利部、气象局、民政部等部门纷纷实施相关应急处置工作。湖北省启动水上搜救一级应急响应，湖南、上海、重庆等地陆续派出工作组，赶到现场，协助救援和处理善后。又如，对抗新型病毒，我国与国际合作包括疾病流行的信息交换、样品交换、科研合作、国家间的流行性疾病的防控协作与世界卫生组织的密切联系等不同层次。自2013年3月31日中国发生H7N9禽流感病毒疫情以来，中国相关政府部门按照《国际卫生条例》的规定，向世卫组织通报首例病例情况，以后确诊的每一例病例都按有关规定及时通报世界卫生组织，与此同时，各项防控工作也会及时通报世卫组织。通过多方合作，不仅加快了解决我国公共卫生事件的步伐，也为全世界的卫生事业做出了贡献。

(四)危机善后能力逐渐增强

危机后期处理主要由危机问责、受害人援助、危机心态重建以及危机评估调整四个部分构成。尤其是在自然灾害后重建房屋、老人及孤儿的抚养问题、对幸存者进行心里援助等都非常重要。2014年出台的《鲁甸地震灾后恢复重建总体规划》和《于田地震灾后恢复重建总体规划(2014-2015年)》，就是为了保障地震灾后恢复重建工作有效地开展，恢复灾区群众正常的生活条件，促进灾区经济社会的恢复和发展。针对2014年7月20日媒体曝光的上海福喜过期肉事件，2天后上海市食药监局通报了上海福喜食品有限公司涉嫌有组织实施违法生产经营食品行为，查实了5批次问题产品，并与市公安局等部门成立了“720”联合办案指挥部，公安局依法对上海福喜负责人等6名涉案人员予以刑事拘留。无论是从突发事件责任认定以及善后赔偿，还是灾害后政府出台的一系列法律法规，甚至是突发事件发生后的评估调整等多方面来看，我国政府的危机后期处理能力都得到了较大提升。

三、突发事件应急管理存在的不足

(一)危机管理的透明度低

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的第九条和第十条，公布相关信息是政府机构的法定职责。然而，政府有关突发事件的信息是以公开为常态、不公开为特例。相对于其他政务信息而言，突发事件是非常态事件，涉及范围大，所以一旦公众不了解就会造成信息孤岛，进而被一些不法分子利用、煽动甚至会产生混淆视听的谣言，对社会造成极大危害。如2014年3月30日，一些群众在茂名市市委门前大草坪聚集，以表达对拟建芳烃(PX)项目的关切，但现场有小部分闹事者借机肆意破坏市区的公共设施。事发后，“茂名反PX游行造成15死300伤”“坦克车进城”等谣言开始在网络上散播。市公安机关依法共查处违法犯罪嫌疑人44人。4月3日下午，茂名市政府才召开PX项目新闻发布会。[4]由于茂名市政府没有及时发布“PX”项目的有关信息，导致了公众对“PX”项目的盲目恐慌，进而演变成了突发事件，而在处理群众聚众示威的过程中手段欠妥，导致了一些别有用心的人大肆渲染，通过网络舆论制造流言。

(二)预测预警机制有待健全

我国的预警机制不健全主要体现在缺乏足够的灾害应急准备。对危机管理而言, 获取信息、相互协调、沟通的基础条件就是对突发事件实行实时监控。2013年的四川雅安地震、2014年的云南景谷地震，我国的地震预警都没有发挥好作用，造成了大量的人员伤亡与财产损失。虽说这与我国预报地震的技术缺乏有关，但如果能在地震发生后立即发布地震预警，而不是经过繁琐的预警发布报批程序，仍能在一定程度上降低地震的损害程度。又如，2014年3月1日昆明火车站暴力恐怖袭击事件，由于火车站戒备松懈，没有加大盘查和巡逻力度，在事件发生时没有及时通过广播告知群众，也没有采取有效措施紧急疏散群众，爆恐团伙一路行凶导致29人死亡、143人受伤的惨剧。因此，建立健全突发事件预警机制已成为现阶段亟需解决的关键性议题。

(三)专项资金的管理缺乏规范

在灾害发生后，政府需要投入巨大的人力、物力、财力进行灾后重建工作，此时就形成了一项巨大的财政专项资金——救灾专项资金，包括救灾款物筹集、管理和使用的情况，它关系到抗震救灾工作开展能否顺利，关系到灾民安置和灾后重建的物资保障能否落实。我国《刑法》明确规定，挪用国家用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的行为，构成挪用特定款物罪，须给予严惩。但是在现实操作中，专项资金尤其是民生资金被挪用的现象并不少见。2015年5月陕西省委巡视组在对陕西省民政厅的巡视中发现，民政部门在“陕西省救灾中心”建设中改变项目建设用途，违规挪用资金8967.64万元，同时擅自在筹建“救灾中心项目”中修建经济适用房。作为救助资金，专户管理、封闭运行应该是基本要求。因此，我国目前需要出台相关法律法规从制度上保障救灾专项资金管理规范，同时相关部门应在大众的监督下定期公开资金的收支、用途、去向等详细信息。

(四)社会公众的参与程度低

在处理突发事件的过程中，政府似乎过多利用了行政力量介入的办法，而对民间资源的利用和分配明显不足，广大民众也缺乏主动参与的责任感，而是被动的应对，对政府存在着过多的依赖。对于社会力量的发动，仅限于危机现场志愿者的抢险以及公众的捐款，而且非政府组织在危机救援中处于被动和配合的位置。[5]如2014年12月31日晚，上海外滩陈毅广场发生群众拥挤踩踏事故，导致36人死亡，49人受伤。事故发生后，现场民警立即开辟应急通道，组织警车、救护车将受伤民众送至上海市各大医院。针对上海外滩踩踏事件，上海市成立工作组统一指导善后工作。然而，在外滩事件的救援过程中，社会公众并没有发挥积极的作用，现场施救的医务志愿者寥寥无几，且大部分都是医院的护士。此外，在危机治理中，政府还会存在救援人员缺乏、物资供给不足等现象，此时非政府组织可以通过资源整合、专业能力、心理辅导等方式积极配合政府的救援行动。[5]

四、结合时代背景对我国危机管理的思考

(一)建立灾害应急商业保险制度

美国是最早建立国家强制性洪水保险体制的国家。早在 1968年美国就颁布了《国家洪水保险法》，并在1969年制定《国家洪水保险计划》将商业保险引入了救灾领域，商业保险在处理危机善后的工作中发挥着重要的作用。据民政部2014年的统计显示，近十年来，我国每年因自然灾害造成的直接经济损失都在1000亿元以上，常年受灾人口达2亿多人次，然而，在应对突发事件上，我国主要靠政府财政支出。突发事件的频繁发生，给政府财政造成很大的负担，因此建立灾害应急商业保险制度刻不容缓。政府可通过对可能存在的公共风险进行分析与预测，将不可预计的风险转为可计划的投资，以实现部分风险最大限度地转移到商业保险的市场中。灾害应急保险制度的建立一方面有利于推进服务型政府的建设，提高整个社会抵御风险的能力，另一方面发挥了社会各方面分摊损失机制有效作用，有助于维护社会的稳定。[6]

(二)发挥社会组织的多元化作用

21世纪的社会治理，多元的社会组织的力量不容小视。在公共危机管理的过程中我们可以整合这些多元的社会力量，如：国有企业、私人企业、慈善组织等，当突发事件发生时，社会组织同政府一起团结一致，对突发事件进行全方位的管理。社会组织参与到公共危机管理主要可以表现在：1、组织社会化：各部门、各行业、各阶层都有承担防灾减灾工作的权利和义务，都要积极从事防灾减灾工作，形成全社会防灾减灾的局面；2、投资多元化：投资主体和形式多元化。从投资主体而言，既有政府，又有社会组织，还有个人。投资形式包括政府财政拨款、救灾专项资金、社会捐款等多种方式，从而形成政府直接拨款为主，社会投入为辅的格局；3、合作多元化：在应对突发事件时，我国政府应广泛开展与志愿者组织、慈善组织、红十字会的合作。不仅当地的社会团体要对突发事件进行人财物的支援，还应与邻近省市的社会组织加大合作力度，开展多种形式的跨区域、跨地域的培训交流，通过专业人才互换的学习，引进其他地区应急管理成功的经验。充分整合社会力量，不仅对突发事件的紧急处理和善后有着重要的作用，同时可以增强人们的社会责任感，有助于社会的和谐发展。

(三)现场指挥采用首长负责制

行政首长负责制是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。在突发事件发生时，首长需要在第一时间出现在现场进行指挥和控制，一方面，避免逐级上报造成的时间浪费，提高对突发事件处理的效率，另一方面，避免多头指挥、多级指挥所带来的混乱，从而最大限度地整合资源，迅速有效地解决突发事件。

具体而言，可以通过建立首长负责制结构组织图明确具体每一项工作，并在公众的监督下使行政首长的权力运行也更公开透明，进而使公共危机管理形成自上而下与自下而上相结合的一种模式。(见图1)

图1　首长负责制结构组织图

(四)搭建信息双向传输平台

信息传输在危机管理过程中处于关键地位，是有效解决公共危机的必要条件，而信息的有效传递更是确保各项危机应对措施合理有效，将危机的破坏性降到最低的有力保障。建立双向传输平台，有利于信息在危机管理过程中得以更加有效的传播，传输主体可任意根据双向传输平台及时获得信息的有效反馈，进而做出下一步的工作安排，从而保证对突发事件的危机管理得以高效、及时地进行。

首先应在城市布置突发事件监测系统，建立突发事件监测中心，一旦发生突发事件，有利于政府及时掌控第一手信息，并作出反应。其次，利用人们手中的智能设备将突发事件传输、整合到网络平台，为城市应急管理提供数据和信息。公众可以通过微博、微信等媒介平台相互传递突发事件的信息，为保证信息的真实准确，还需要网络平台进行进一步甄别筛选以及排序。最后，突发事件监测中心把数据和信息分类汇总，通过智能终端、车载电视或广播、LED屏幕等方式传播，帮助决策者选择应对方案和通知公众防灾避险。

(五)引入大数据进行公共危机管理

在公共危机管理过程中，以往发生过的突发事件所包含的数据不可否认是我国目前在对危机管理过程中的重要但最为匮乏的一种资源，而这些数据具有数量庞大、种类繁多的特点，因此我国有必要构建以大数据的相关技术和理论方法为基础的应急管理机制，建立突发事件的数据库，以尽可能完全地存储以往发生的突发事件的公共危机管理阶段的相关数据，并运用大数据技术，对这些富有意义的数据进行专业化处理，通过建模、分享和转化等“加工方式”对这些相关的数据加以分析，总结公共危机管理的预警阶段、识别控制阶段、紧急处置阶段和善后阶段的规律性，以实现的数据“增值”。这对我国公共危机管理全过程都有深远的意义。

[1]张永领.应急资源的区域联动研究[J].经济与管理，2011，25(6)：91-95.

[2]钱箐旎.打击非法集资刻不容缓[N].经济日报，2013-05-24.

[3]孙进.完善政府公共危机管理构建社会主义和谐社会[J].党政干部学刊，2006(12)：32-33.

[4]李刚.茂名“15死300伤”系谣言[N].人民日报，2014-04-03.

[5]汪菁.我国公共危机管理存在的问题、原因及解决对策[J].科学决策,2013(1)：78-93.

[6]崔和平.新加坡的风险管理与危机防范(二)[J].现代职业安全,2007(1)：57-59.

[责任编辑：李桃]

申振东，管理学博士，贵州大学管理学院教授、博士研究生导师，主要研究方向：当代中国政府与政治、城市管理；郭勇，贵州大学公共管理学院硕士研究生，主要研究方向:地方治理与公共服务；张罗娜，贵州大学公共管理学院硕士研究生，主要研究方向:公共行政的理论与实务。

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