治理视角下公民参与微博问政的发展路径研究

吴克昌 王珂

摘要：本研究主要基于广州市天河区的实证调研，从治理的视角探究“互联网+”时代下公民参与微博问政的现状，具体探讨公民对微博问政的了解程度、参与程度、参与形式、互动程度，以及对于微博问政当前和未来发展前景的态度；并从公民个体因素和社会因素两个方面分析公民微博参政的影响因素；提出完善公民参与微博问政的发展对策，即创新互联网技术，培育浓郁的政治文化氛围，建立制度化、规范化的政务微博管理模式；在此基础上，拟构建出未来公民参与微博问政的发展模式，以期推进我国“互联网+政务”战略的实施。

关键词：公民参与；微博问政；现状； 发展路径

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2016）04-0051-07

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2016.04.007

一、前言

（一）研究背景

自2009年新浪网旗下的微博客测试版上线以来，微博以其开放性强、门槛低、便捷度高等强大优势吸引着公民，渗透到公民生活的方方面面，在公民参与政治生活方面，微博的作用更加明显，从2011年的“7.23动车事故”“郭美美与红十字会”“随手拍解救乞讨儿童”“独立参选”等微博热门事件中可见一斑。近两年来，“互联网+政务”的战略新布局促进了我国电子政务的发展，更加彰显了微博问政的现实价值。截至2015年9月30日，经过微博平台认证的政务微博达到150131个，其中政务机构微博112602个，公务人员微博37529个。此外，随着国家发改委官方微博开通，截至2015年9月底，已经有超过半数的国务院组成部门开通微博账号。[1]我国的电子政务发展在国际地位中的竞争力也日趋加强，由《2014联合国电子政务调查报告》显示，中国的电子政务发展指数（EGDI）为0.545 0，排名位列第70位，相较于上一次调查（2012年）上升8位。[2]

通过回顾以往学者的相关研究文献，发现研究主要集中于微博问政的功能、发展现状、现存的问题、背后的原因、完善对策等方面。随着“互联网+”时代的到来，政务微博的崛起对提升政府的治理能力和塑造政府形象具有正向和负向的双重影响[3-4]，政府在微博传播中极易使自己陷入“塔西佗陷阱”；[5]在推进微博问政过程中，政务微博发展呈现出“虚热”和“作秀”现象以及发展不平衡、管理团队不专业、内容失范、缺乏互动和反馈、舆情能力不足等问题。[6-7]面临当前这种困境，祁明等人构建了微博问政的生态体系，从服务主体、渠道、功能三个方面提出政府的转型路径。蒋玉娟从提高地方政府社会管理的角度提出要提高网络舆情引导能力、完善制定相关制度、优化政务微博问政环境。[8]唐爱芳还认为在公共领域的视角下，政府可以主动和意见领袖合作来发展微博问政。[9]通过文献回顾，探讨公民参与微博问政的相关研究较少，而且学者大多是从理论分析的视角作规范性研究，或基于二手数据作相关的定性研究，比较少有学者运用问卷调查和访谈的实证研究方法。本文拟从社会治理的视角出发，通过实证研究方法来探究公民的微博参政心理和行为，从而侧面反映公民参与微博问政的发展现状和当前困境，思考推进公民参与微博问政的路径，旨在推进我国电子政府的发展，促进政府治理能力和治理体系的现代化。

（二）调查目的与主要内容

本研究以广州市天河区为例，选取“五山街”“棠下街”“天园街”“石牌街”“员村街”五个社区的居民为调查和访谈对象，拟在探究公民参与微博问政的条件和环境建构、公民有效参与微博问政的解决对策、公民参与微博问政的发展模式等关键性问题；以期促进微博问政的良性、常态化发展，推进政府与公民的积极互动，构建新型的政府治理模式；为广东省政府和相关部门提供可参考的意见和建议，同时试图将广东省的经验向全国辐射，为其他省份微博问政的发展提供借鉴。

二、资料与方法

（一）主要调查和研究方法

此次调查主要采用问卷调查法和半结构式访谈法两种调查方法，辅以文献研究法。其中问卷调查由调查对象自行填答；访谈调查为以个案为访谈对象的半结构式访谈，由访谈者依据访谈提纲，辅以自由提问，被访谈者回复相关问题，访谈时间为10～30分钟；文献研究主要是利用相关研究文献、网络舆情数据、行业报告等二手资料进行分析、论证。分析方法则采用定量分析和定性分析相结合，利用SPSS软件对问卷调查所得数据进行频数统计和相关变量分析，对访谈记录进行整理归纳和定性分析，并结合现有研究的成果进行深层次的理论延伸。

（二）样本基本情况

以广州市全体市民作为调查总体，采用分层抽样法，随机抽取广州市天河区“五山街”“棠下街”“天园街”“石牌街”“员村街”五个社区，再从每个社区中抽取62位公民作为调查样本（其中60位为问卷调查样本，2位为访谈样本）。即每个社区发放问卷60份，共300份。问卷回收265份，回收率为83.3%；每个社区访谈人数为2人，共10人。

样本基本情况调查包括对所抽取样本的“性别、年龄、职业、文化程度”的调查：所抽取的样本女性比例为49%，男性比例为50%；年龄范围为18～30岁，其中20～30岁的比例较多（占比61.63%），31～50岁的样本数共占比30.23%；职业包括教师和党政机关行政人员（共占比12.79%）、企业职工（24.42%）、学生（41.86%），其他职业的人数约占20.93%的比例。文化程度涵盖初中、高中或中专、大专、本科及以上，其中具有本科及以上学历的人占据多数（81.4%），大专学历人群约占12.79%，中专及以下学历的人数较少（占比5.81%）。

三、结果与分析

（一）公民参与微博问政的现状分析

本课题对公民参与微博问政现状的研究主要从了解程度、关注程度、参与程度、参与形式、对于微博问政的看法及公民对其发展前景的意见6个维度进行阐述与分析，进一步了解当下公民参与微博问政的现状。

1.公民对微博问政的了解程度

随着信息时代的推进，微博已成为政府与公民互动的重要平台，为公民表达心声、与政府开展沟通等方面提供了畅通、便利的渠道；因此，公民对微博问政的了解程度，是公民能有效参与微博问政的前提与基础。问卷调查数据显示，对微博问政非常了解的公民占2.33%，比较了解的占23.26%，一般的占有30.23%，听说过但不了解的占29.07%，从未听说的有15.12%。由此可见，公民对微博问政的了解程度并不高，比较了解或非常了解的大部分是党政机关行政人员，而教师、企业职工、学生等大多数公民仅表示稍微了解或未听说。

2.公民对微博问政的关注程度

微博问政的发展状况与公民的关注程度密切相关，关注程度越高则代表公民的政治参与意识越强，对政府的期望值越高，从而促进政府的公信力的提升。公民关注政务微博的统计结果显示，十分关注的占1.37%，比较关注的占19.18%，一般的占45.21%，不太关注的占26.03%，未关注的占8.22%。反映出大多数公民参与微博问政的程度一般，有相当一部分公民很少关注或不关注。由此可知，当前大多数公民参与微博问政的程度不高，缺乏较高的参与积极性，表明公民在意见表达层面并未充分“发声”，仅靠政府单向的政务沟通将难以达到微博问政实质的效果。

3.公民参与微博问政的程度

微博问政是公民与政府双向信息交流的过程，也是实现政府决策科学化、民主化的重要方式。通过调查公民参与微博问政的频率来反映公民参与微博问政的互动程度，统计结果显示，4.11%的公民表示经常参与，34.25%的公民表示参与频率一般，而61.64%的公民很少参与。由此反映出，官民的互动程度不足，政府与公民的互动的桥梁并未架起，一方面，政府的公信力还有待进一步提升，官民之间的信任度不够；另一方面，公民的参政意识不够强烈，参政观念淡薄。

4.公民对微博问政的参与形式

微博问政凭借其及时、广泛、方便性的优势为公民提供了一个良好的政治参与平台，公民可通过多种多样的方式参与微博问政。调查结果表明，有76.71%的公民仅浏览政务微博，5.48%的公民仅转发微博，5.48%的公民仅评论，转发并评论的比例占10.96%，而仅有1.37%的公民发布原创微博并@政务微博，没有公民参与过私信留言。由此反映出公民参与微博问政的形式或渠道呈多元化趋势，但大部分公民仅浏览政务微博，转发和评论的公民也只占少数比例，主动发布微博并@政务微博的人数更是不容乐观。表明在参与政治生活领域，公民单方面并未与政府实现良好的互动，沟通渠道形同虚设，微博问政并未完全发挥预期的作用。

5.公民对于微博问政的意见

公民是微博问政的主体，微博问政的发展绩效与公民的态度息息相关，在调查微博问政对我国民主政治发展的影响时，有75.34%的公民认为微博问政有利于表达民生，创新了官民沟通方式，且扩大了公民民主政治参与范围；57.53%的公民认为有利于促进政府问计于民，提高政府工作效率与服务水平；34.25%的公民认为有利于推进我国的政治体制改革；73.97%的公民认为将促进政府政务工作的公开化、透明化、合法化；而有1.37%的公民认为没产生什么影响。可见，大多数公民对微博问政秉持乐观、认同的态度，认为微博问政对我国政治领域的发展产生了一定的积极影响。微博问政给予公民行使参与权、知情权、监督权的规范化渠道，公民的良好认同感将有助于 “互联网+政务”战略的推进。

6.公民对于微博问政发展前景的意见

微博问政为公民提供了广阔的参证议政平台，有助于不断深化我国的社会主义民主政治发展。在公民对于微博问政前景的态度调查中，发现有76.71%的公民认为微博问政未来几年仍有广阔的发展空间；20.55%的公民表示不知道，难以判断未来的发展形势；2.74%的公民认为微博问政的发展前景不乐观，会被微信平台取代。由此可见，大多数公民认为微博问政的前景比较乐观，少部分公民持观望和消极态度，因而政府当前应树立危机意识，不断提高微博问政的管理能力，保障其保持可持续、可推广的常态化发展态势，给予处在“认同边缘”的公民以信心。

（二）影响公民参与微博问政的因素分析

1.个体因素

将样本的人口统计学特征变量作为自变量，政务微博关注度做作为因变量，分别探讨性别、年龄、职业、文化程度这几项因素与政务微博关注度的相关性，利用SPSS软件对以上成对变量作相关性检验，分析结果如表1所示。

公民的性别、年龄与政务微博关注度不显著相关。统计结果显示，两项因素均未通过显著性检验，即性别和年龄不是构成参与微博问政的主要因素。可能的解释是，男性和女性对于政治生活的关注程度趋近于同质性，且不同年龄阶段的人群在此方面也不存在选择上的差异，对微博问政的关注程度可能更多地受到生理特征以外的因素的影响。

公民职业情况与政务微博关注度显著相关。统计结果表明，显著度水平（Sig.）为0.000，小于0.01，说明“公民职业情况”与“关注政务微博的程度”存在显著相关关系。又由频数统计表推知，学生、教师、党政机关行政人员等职业群体对微博问政给予较多关注，相比之下，企业职工、个体经营者等职业群体对微博问政缺乏参与热情，这进一步表明公民关注微博问政的程度受其职业影响。可能的解释是，公民是“理性经济人”，都会基于个人利益的角度来权衡参与微博问政的收益和成本，以此来决定是否关注微博问政以及参与微博问政的深度。职业范围与政治、文化事业相关的人群，往往更乐于关注微博问政，以获取和自身利益相关的信息资讯；而职业内容与政务微博相关度不大的人群，关注微博问政的程度往往要低于前者。

公民的文化程度与政务微博关注度显著相关。由图表可知，显著度水平（Sig.）为0.000，小于0.01，说明“公民文化程度”与“关注政务微博的程度”关系显著；且由频数交叉统计表得知，文化水平较高的公民，关注程度也相对较高，由此可推测，文化水平与关注微博的程度呈现一定的正相关关系。可能的解释是，文化程度反映公民的综合素养，具备较高文化程度的人群通常具有较高的民主意识，政治参与意识也相应较高。因此加强对公民的文化素养的培育，也可以适度提高公民对政务问政的热衷度。

2.社会因素

（1）互联网的发展水平

从互联网总体发展水平的角度来看，截至2015年12月，我国网民规模达6.88 亿，全年共计新增网民3951万人；互联网普及率为50.3%，较2014年底提升了2.4%。[10]37但我国的互联网普及率相比于其他国家还存在一定差距，从总量上来看，网络普及率并不是很高。另外，根据2014年联合国电子政务统计调查结果，我国的电子政务（EGDI：0.5450）排名虽然较2012年有所上升，但相比于排名靠前的韩国（EGDI：0.9462）、澳大利亚（EGDI：0.9103）、新加坡（EGDI：0.9076）等发达国家还存在较大差距。[2]15 根据新浪发布的全年财报显示，截至2015年第四季度末，新浪微博月活跃用户达到2.36亿，同比增长34%，日活跃用户达到1.06亿，同比增长32%。[11]由此可估算，2015年末我国已开通并经常使用微博的公民占网民总数的比例约为34.3%，可见目前我国的微博平台使用规模并不算大，可想而知，其中关注政务微博的人数就更加有限了。从这一方面而言，受到互联网普及率和微博平台推广程度的影响，公民参与微博问政的总量水平偏低。

从互联网的地区普及率的角度而言，由于我国城乡发展和地区发展不均衡，导致互联网发展水平失衡。截至2015年12月，中国网民中农村网民约1.95亿人，占比28.4%，而城镇网民占据71.6%的比例。[10]41此外，我国中东部和沿海地区的互联网普及水平要高于西部地区，表现出地区之间的不平衡状态，据调查显示，2015年内地互联网普及率排名前几位的省市分别为北京（76.5%）、上海（73.1%）、广东（72.4%）、福建（69.6%）和浙江（65.3%），而贵州（10.1%）、云南（7.2%）等地区则排名靠后。[10]40网络发展的“数字鸿沟”，客观上制约了网络舆情反映民意的充分性和全面性[12]，公民在参与微博问政过程中因受到当地互联网普及率的限制，造成了民主政治参与机会的不平等，致使微博问政并不能公平、有效地传递和反馈所有公民的意见和要求。

（2）政治文化的构建水平

一个国家政治文化的构建水平影响国家的经济发展、政治稳定和社会和谐，就个体而言，政治文化的水平影响个体民主政治意识的高低。目前公民参与微博问政的广度和深度并不高，常常是意见领袖发挥着较为活跃的“参政、问政”带头作用，而更多的公民往往选择“搭便车”，这反映出公民的政治参与水平尚处于“政治服从”甚至是“政治冷漠”的阶段。针对这一问题，笔者认为，可能源于历史的原因，公民长期受过去政府“掌舵”型管理模式的影响，已在心理层面形成一种“管控—服从”式的思维定势，还未完全从心理上接受主人翁角色的转变，民主意识、权利意识也没有充分树立起来，致使微博问政的参与程度尚处于较低水平。因此需要从政治心理和政治思想层面提高公民的政治文化水平。

随着我国政治体制的改革，政府逐渐由“掌舵者”变成“服务者”的角色，政府的职能定位也逐渐向服务职能转化，微博问政即是政府加强落实服务职能的一种新型方式，公民在政治社会化的过程中将逐步觉察并适应这一转变，心理层面上表现为公民主体意识的增强，行动上表现为政治生活参与积极性的提高。

（3）政府微博管理模式

目前政务微博客的数量已从2011年始的爆发增长期进入平稳增长期，微博问政已经潜移默化地渗透到国家治理和社会治理过程中，各级政府机构和职能部门大多已开通了政务微博，但具体实践效果并不是那么理想，有些政府微博形同虚设、更新不及时；政务信息公开程度不够、信息模糊不清；缺乏与公民互动等，这些现象无不反映出政府在微博管理上的种种问题。首先，政务微博缺乏制度上的管理。2011年，南京市已经出台了《关于进一步加强政务微博建设的意见》，北京市人民政府新闻办公室、北京市公安局、北京市通信管理局、北京市互联网信息办公室也制定了《北京市微博发展管理若干规定》；[13]然而，其他更多地区的地方政府尚未建立统一、规范、合理的微博管理制度和相关机制，造成微博管理的失范，自然也就影响了公民参与微博问政的热情。其次，政府机构缺乏专业化的微博管理人才。微博作为一个新兴的网络互动平台，很多政府公务人员缺乏后台管理、维护和更新的技能，信息处理和危机应对能力不足，且对微博在线互动的重视程度不高，忽视公民的意见反馈和投诉，因而加剧政务微博的的管理失灵等问题，降低了公民对该政府部门的信任度和满意度，从而影响了公民的参与意愿和互动积极性。

四、公民参与微博问政的发展对策

（一）公民参与微博问政的发展模式构建

结合以上对公民参与微博问政的影响因素的讨论，笔者拟建构出一种推进公民参与微博问政的发展模式，旨在推进公民参与微博问政的常态化发展。如图1所示。

该模式的建构主要基于社会治理理论，将公民参与微博问政视为一种“公民—政府”等多元主体互动的过程。模式中整个系统处在一个透明的“箱子”中，其中每个过程环节是公开的，各主体担任其核心角色并促进整体效能的发挥。政府通过微博主动公开政务信息，公民及时获取相关信息；同时公民通过微博渠道向政府反馈意见、表达利益诉求，政府准确倾听到公民的声音。此外，整个互动过程接受外界大众媒体的监督，对公民有效参与微博问政起到了积极的促进作用，也有利于凝聚公民意见，引导公众舆论，影响政府的决策行为。再次，该模式将微博领袖的作用放置到一个相对重要的地位之中，笔者认为，包括政治领导、专家学者、知名企业家、智库等在内的微博领袖，在未来微博参政的过程中，将发挥愈发重要的角色作用，一方面利用公众普遍的“从众心理”，激发公民参与微博问政的热情，另一方面，可以对政府的决策行为构成一定压力和监督。

笔者认为，该模式的实现取决于以下关键因素。首先，未来网络水平要实现高水准的提高，网络资源应实现全面、均等化配置，以保证公民参与微博问政的硬件基础；其次，政府管理机制需进一步改革，真正实现政务公开和信息共享，实现政府向“服务型”政府的实质性转变，发挥政府在微博问政过程中的助推器作用；再次，应当具备完善的法制体系建设，以充分维护公民在微博文问政过程中的政治权利；另外，应具备一种公民积极参政议政的政治氛围，构建良好的政治生态环境，为整个流程的可持续循环提供软件保障。尽管我国的微博问政起步较晚，发展层次也处于初级阶段，但具备较强的创新和发展空间，未来势必会向着更加规范化、法制化、民主化的趋势发展。

（二）推进模式运行的对策分析

针对前文对公民参与微博问政的现状和影响因素的分析，笔者认为可以从完善和创新互联网技术，培育浓郁的政治文化氛围，建立制度化、规范化、民主化的政务微博管理模式等途径来提高公民的参与效度，发挥公民参与微博问政的最大效益。

1.完善和创新互联网技术

影响我国公民参与微博问政的一个因素是互联网的发展水平。现阶段，为推广微博问政的影响范围，提高公民对于微博问政的知晓度和关注度，有必要从实质层面降低公民参与微博问政的门槛和成本，为公民平等地参与微博问政提供基础性的前提和保障。因此，有必要提高我国互联网的普及率、缩小互联网区域发展的差异，可通过发展先进的互联网技术，统筹区域发展，使内陆地区也拥有稳定的网络资源，实现网络资源的共享，为中西部群众和农村群众参与微博问政疏通渠道。同时，应注重本土互联网技术的创新，扬长避短，吸收国外的先进技术，提高电子政务指数，打造具有本国独创性、实用性的信息技术。

2.培育浓郁的政治文化氛围

首先，通过学校教育、家庭教育、社会化宣传等途径不断培育公民的政治文化素养，提升公民的民主意识，树立公民主动参与社会治理的理念，提高其与政府的互动能力。同时，倡导公民使用文明、理性的方式参与微博问政，共同营造良好的政治文化氛围。其次，政府部门应保证微博上的言论自由，保障公民参与微博问政的话语权和监督权。微博管理者不能罔顾民意，不经规范程序就采用删贴、屏蔽等有损公民参与积极性的管理方法，应构造出一种宽松、自由、民主话语体系，增进公民对政府的信任度，促进政府和公民之间的互动。另外，政府应加强政务公开水平，主动、真实、全面地公开政务信息，避免出现信息不对称的政府失灵现象，并认真听取、采纳公民的政治诉求和政策建议，同时应始终以开诚布公的姿态主动接受公民的微博监督，充分保障公民的知情权、参与权和监督权。

3.建立制度化、规范化、民主化的政务微博管理模式

目前，我国微博问政缺乏必要的法律制度和运行机制约束，亟待建立起规范化、制度化的政务微博管理模式。首先，应建立和健全政务微博管理的相关法律法规。现阶段我国缺乏规范微博问政的法律法规，出现制度管理层面上的“真空”，政府应出台规范网络管理环境和保障政治民主权利的法律法规，对地方政府部门的政务微博管理给予制度上的约束和监督，建立明确的责任追究和奖惩制度，增强微博问政的合法性、时效性、公开性、回应性；同时对公民的参政议政行为提出相应的规范要求，完善网络立法工作，从而净化网络环境，保障公民有序参与微博问政。可借鉴西方国家的电子政务建设经验，如英国政府早在2009年就制定了《政府部门Twitter使用指南》，该管理条例成功推动了微博问政的规范化发展。[14]其次，政府部门应善于观察和引导微博舆论的力量。“微博达人”等微博用户可以在某种程度上引领微博信息的传播趋势，对社会大众造成正面和负面的双重影响。因此，政府在微博管理的过程中要高度重视“意见领袖”的言论[15]，加强与各界意见领袖沟通，争取意见领袖的理解和支持，借助他们的影响力来传递政府的政策理念，这对于获取公众信任、完善微博问政有着重要作用。

五、结语

本文对公民参与微博问政的现状、问题、影响因素进行了探究，并在此基础上提出未来公民微博参政的发展模式。由于研究资源的有限，本文的研究结论和理论分析尚存在一定不足，而且随着互联网技术的不断更新，本领域的研究需要与时俱进，在今后的研究中不断深化，以促进我国“互联网+政务”战略的稳步推进。对比西方国家，利用微博进行政治沟通已成为政府和公民之间有效互动的平台，在公民参与政治活动过程中发挥着重要作用；然而，目前我国微博问政尚处于成长阶段，很多层面的问题有待解决，但同时也应看到，我国的微博问政具有较为乐观的发展前景，这将会更加促进政府治理能力的提升，实现政府、公民、社会良好互动的局面。

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Abstract：The paper is based on the social empirical research on Tianhe district of Guangzhou， and aims to explore the current situation of citizens participation in politics through weibo， which mainly includes their knowledge towards weibo participation， the frequency and ways of participation， the degree of interaction between citizens and governments， the attitude and suggestions towards its developed situation at present and in the future， current and future. Then the paper explores the problems arising from the political process through weibo， and analyzes its factors， further exploring the corresponding countermeasures， such as renovating the technology of Internet， cultivating the high level of political culture， and building a formal and legal mode of egov management. Based on this， the paper tries to put forward the future mode of citizens participating in politics through weibo， in order to promote the development of the strategy of “Internet + Egov” in China.

Keywords：political management through weibo； citizens participation； current situation； developed mode

（责任编辑：邓泽辉）