浅论新型城镇化背景下的内陆渔政执法管理

文/杨浩昊　倪琪

浅论新型城镇化背景下的内陆渔政执法管理

文/杨浩昊倪琪

内陆渔业行政执法管理是关于渔业事物的公共管理行为，是渔业行政主管部门依照法定的权限和程序，对各类经济主体从事的渔业活动实施租住、计划、监督、检查、示范、宣传、调整、控制、处理等行使公共权力的过程。内陆渔政管理是动态变化的，包括渔政管理活动之法律法规和政策依据的变化、渔政管理对象的变化和渔政管理环境的变化等。这种动态变化的特点预示着渔政管理部门要因地制宜地设定渔政管理活动的目标，适时调整渔政管理活动的方式、方法和措施。城镇化过程包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间等资源的变化。

一、内陆渔业生产活动发生的变化

随着城镇化的推进，内陆渔业生产活动也在悄然发生变化。这种动态变化主要表现为以下几个方面。

一是野生渔业资源不断减少。随着近些年我国经济的迅猛发展，工业成为大部分地区的支柱产业，其带来的环境污染问题也日益严重，水体污染和富营养化使得近10年来内陆水域内的野生渔业资源急剧减少。

二是各种基于水上的物权（包含准物权）产生了法律上的价值冲突。新型城镇化建设的过程必然会导致水域空间用途的变化。过去，基于小农经济的发展需要，农民或者渔民习惯了对于自然河道的自己利用，在这一方面，政府及有关部门基于人们生存的需要并没有设置太多的限制，对于相关的法律法规的实施也并不十分严格。

随着城市化的推进，自然河道也将被赋予更多的价值，例如作为通航的价值需要，作为景观河道的价值需要等等。对此，渔业权就与其他基于同一水域的权利发生了价值冲突。例如，最近一段时间，很多地区在开展河道疏浚工作。渔民在河道上所搭建的用于养殖的拦网和用于捕捞的网簖就成了河道疏浚过程中的老大难问题。各个执法主体在这个问题上产生了权属不清的状况。

三是养殖业和休闲渔业发展迅猛。捕捞业和养殖业构成了狭义的渔业，我国水产养殖活动历史悠久，如今养殖业的模式也在发生变化，从传统的以家庭为单位的小规模养殖逐渐转变为更接近市场的以渔业合作社为主体的较大规模的养殖。各地的渔业合作社如雨后春笋般拔地而起。

与此同时，休闲渔业的发展也是城镇化进程中的一道亮丽的风景。休闲渔业自20世纪60年代开始在较为发达的一些沿海国家和地区迅速崛起，并随着时代的发展，从休闲、娱乐、健身逐渐发展到旅游、观光、餐饮行业与渔业的有机结合，实现渔业第一产业与第三产业的结合。就我国而言，休闲渔业总体发展仍然处于起步阶段，但是随着社会的发展，对在高节奏城市生活压力下的城市居民，愈发倾向于选择垂钓等休闲渔业的方式来缓解压力，今后休闲渔业必将为我国渔业和渔业经济发展带来新的生机和活力，具有极大的发展潜力。

四是行政相对人的法律意识和对行政管理的期待不断增强。伴随着新型城镇化的建设，在我国全面推进依法治国的大背景下，我们渔政执法的行政相对人的法律意识也在不断加强，对我们行政主体进行行政管理的期待也在不断加强。老百姓越来越清楚我们在处理行政案件的时候需要程序合法，需要实体正义，也越来越明白作为具体行政行为的对象有诉讼或者复议等救济方式。对于我们渔政管理来说，行政相对人法律意识的提高也是非常有利于我们渔政执法管理的自身队伍建设的。

五是内陆专业渔民不断减少，以娱乐为主的非法捕捞行为更显突出。镇化终究是人的城镇化。城市能够创造出比较多的就业机会，大量吸收农村剩余人口。于之对应的是传统内陆捕捞行业粗狂的渔业生产模式产生的经济价值不断萎缩。基于此，80、90后乃至70后的群体基本上都不会从事传统的捕捞行业，要么去城市打工，要么从事其他高附加值的农业生产活动。劳动力从第一产业向第二产业、第三产业、第四产业逐渐转移。而出于娱乐的心态在节假日或者夜间使用电鱼等非法捕捞的方式进行捕捞的行为占比越来越重。

二、渔业行政执法管理现状

针对上述动态变化，我国目前渔业行政执法的管理的现状又是怎样的呢？

一是对于新型城镇化建设所带来的地域空间和资源的变化，目前的渔政执法管理体系来说并没有很好的应对措施。渔业自然资源的逐步萎缩是每个渔政人都不愿看到的，但是这种萎缩从客观上来说是工业的发展所带来的必然。从顶层设计来说，十八大已经将生态文明建设纳入“五位一体”的整体布局，环境污染问题已经着手修复。但修复的过程不可能一蹴而就，对于已经产生的资源匮乏的现实，仅依靠采用禁渔期、禁渔区、人工增殖放流等单一渔业资源保护措施是不够的。要实现资源的可持续利用， 就要保证渔业资源的利用不能超过其再生能力，就要实施全方位综合管理。尤其是对于渔业污染方面的调控工作，只有水更绿了，鱼儿才有赖以生存的家园。

对于基于水域空间上的各种权利之间的冲突。由于立法的不完善，各部门执法的缺乏沟通，导致了如今渔业权和其他权利之间的冲突。就现状而言，如对于在河道上设置拦网进行养殖的行为，《渔业法》及相关的法律并未提供相应可以进行行政强制的法律依据。在实际工作中，各地有各地的做法，很难保证比例原则。

二是对于渔业人口职业的转变，目前的渔政执法管理体系来说并没有很好的应对措施。就捕捞业而言，在日常的内陆渔政执法管理中，遇到的最大的问题是由于执法相对人大多并非专业渔民或者说以捕鱼为生，《渔业法》中对于情节较重的违法行为往往都会规定吊销捕捞许可证的罚则，但是由于相对人的无证性或者说是非专业性，这种吊销捕捞许可证的罚则很难对相对人产生警示效果。同时，罚款也很难有效的执行，尤其是在水上执法难以核实当事人身份的时候，处罚执行到位的难度较之以前有所增强。当事人的违法成本较低，使得对于内陆捕捞业的管理难度加大。

就养殖业而言，各地已经逐步加强了对水产品质量安全的监管力度。就浦东新区而言，专门成立了水产品质量安全监管办公室，对辖区内的养殖户做到百分百覆盖监管。但是，在工作中还是有些问题急需解决：一是对于基于农村集体土地上的小型养殖户，《渔业法》上并未对这些养殖户提出必须办理养殖证的具体规定，这也导致了对于未办理养殖证的小型养殖户的监管难度加大；二是从生产到流通的过程并没有完全对接，渔政部门与工商、食药监部门对水产品质量监管联系并不紧密。

就休闲渔业而言，现阶段在我国休闲渔业还处于起步阶段，如何发展休闲渔业还没有一整套完整的体系，规范的休闲旅游市场机制尚未完善。虽然一些地区休闲渔业已经有所发展，取得了一些经验。但是，在诸多方面，例如休闲渔业船舶检验与准入制度、执业人员及相关人员的培训、游客人身安全保障等方面均没有统一的条款和规章制度。

在全面推进依法治国的大背景下，近几年各级渔业执法部门都加强了对渔业执法人员的教育和培训，但是在一些方面还是存在着一些问题和不足：一是在编执法人员数量满足不了实际执法需求。二是因为历史遗留等诸多因素，渔业执法人员文化素质偏低，尤其是对法条的理解只停留在表面，并没有形成体系。三是渔业执法有自身的局限性，对于在水上查处的案件很容易出现程序上的瑕疵。四是对渔业执法的监管体系不完善，由于渔业的社会影响力有限，很难接受社会尤其是媒体的监督。

三、我国内陆渔业行政执法管理工作建议

伴随着新型城镇化的建设，我国内陆渔业行政执法管理将何去何从？

首先，要明确内陆渔政管理的两个根本概念。一是渔政管理是政府提供的公共物品随着市场经济的发展，渔政管理是政府提供的公共物品，具有服务的属性，接受渔政管理服务的对象是不确定的一类渔业活动主体。我们渔政管理部门应尽可能地增加管理过程的透明度，遵循平等非歧视的原则。二是渔政管理的过程必须合乎相关法律法规的要求。首先，主体要明确，我们同地方政府及有关部门应当依法合理分工，各司其职，职责分明，而不应互相推诿；其次，渔政管理的程序应合法，程序合法和恰当总是与公平正义结果的实现密切关联的；再次，我们在行使自由裁量权时，应遵循基本的法理要求，保持行政处理决定依据的稳定性和一致性，保障渔政管理对象的合理期待，而不能滥用权力，恣意增加渔政管理程序和决定的不确定性。

其次，要明确渔政管理的转型理念。城镇化是历史发展的必然产物，随着生产力的发展和我国综合国力的增强，生产关系也发生了变化。渔业生产的动态变化就是生产关系变化的体现。具于此，渔业行政管理也必须有转型的理念。事实上，渔业资源在减少，城市和农村的界限在模糊，渔民的生产生活方式在变化。如果我们依然沿袭旧的观念，继续沿用对专业渔民的管理而形成的习惯性管理方式，必然会导致渔政管理水平的滞后。面对在新形势下渔业生产的动态变化，渔政执法必然要通过转型来适用这种变化。

最后，建议从以下几个方面具体做好新型城镇化进程中渔政执法管理工作：

立法层面：一是对于内陆渔业管理过程中查处的非法捕捞行为，能否增设更加有执行力的处罚细则，对于非专业渔民有更加清晰的定位和处罚依据；二是在立法上对于各类养殖主体有清晰的划分和管理模式，尤其是规范对每种养殖主体的办证要求；三是对渔业权有清晰的界定，我国现行的法律体系里没有对渔业权的明确示意，这也导致了在同一水域，当渔业生产者的权利和其他基于该水域的权利发生冲突时难以界定。四是同其他部门充分沟通协调，在立法上明确对于水产品质量安全案件和渔业污染案件的管理范围。

执法层面：一是规范执法人员资格，规范渔业行政执法人员队伍构成；二是继续加大对执法人员的培训，尤其是有关行政法相关法律的培训，让大多数渔政执法人员明确行政法的原则和宗旨；三是提高执法人员服务意识，彻底消除以罚代管的消极管理方式，鼓励执法人员服务渔民，帮助渔民转型。

宣传监督层面：在新型城镇化建设的背景下，村民市民化以后，会有更多的社会力量参与到对渔业生产的监督上，对于群众反映或者举报的问题不能停于表面应付了事，要更多的和群众沟通。

服务渔民转型的社会经济层面：一是加大对养殖业的监管力度，对于养殖业发达的地区而言，应将执法力度更加倾向于养殖业的监管中，只有老百姓餐桌上的水产品质量过关，养殖户的生产才具有可持续性；二是加大对休闲渔业的保障力度，在监管的同时，要加强宣传教育和技能培训，提高休闲渔业的安全性，提供给游客更好的服务与指导。同时完善管理机制，协调各部门明确行使休闲渔业管理职能的主管部门，同时协调好休闲渔业同其他行业的关系，发挥各方面的积极性；三是在渔民转型的过程中要保护好生态环境，做到可持续发展。不同地区发展养殖业和休闲渔业应从实际出发，分析当地发展养殖和休闲渔业的可行性，不可盲目发展，应坚持以保护渔业生态环境，发展渔业生产力，优化产业结构，繁荣渔区经济为指导，努力建设适应不同层次、不同需求、不同规模、不同类型的养殖和休闲渔业产业。

作者单位：上海市浦东新区农业执法大队渔政中队