欧盟及其部分成员国农民留种收费问题研究

李秀丽　罗　英　宫庆波

欧盟及其部分成员国农民留种收费问题研究

李秀丽罗英宫庆波

（青岛农业大学，青岛266109）

欧盟及其部分成员国的植物品种保护制度规定，小农之外的农民可以自繁自用享有品种权的种子，但需向品种权人支付使用费。为便于使用费的收集，欧盟许多成员国均成立了专门的留种收费代理机构，依法代表品种权人收取使用费，并形成了一些独具特色的做法，是对农民特权制度的丰富与发展，具有极高的借鉴价值。

农民留种；留种收费；农民特权；小农；信息提供

在收获的作物中选取一部分留作来年种植使用，亦即留种，是千百年来农民在农业生产过程中形成的一种种植习惯，自农业出现以来便是农民一项不言自明的“自然权利”［1］，因而自植物品种保护制度诞生之初便受到了UPOV公约及各国法律的认可和尊重，并被作为植物品种权的强制性例外加以规定。然而，农民留种必然会减少育种者的盈利机会。在农业生产主体规模不断扩大、种业研发投入日益提高的背景下，营利型农业企业为降低生产成本而增加使用留种的现象更是触发了种业对于农民留种这个“多达数十亿美元战利品”［2］的“觊觎”，最终导致国际植物品种法律保护领域开始对农民留种进行限制：首先，UPOV公约1991年文本将农民留种由一项“强制性例外”规定修改为“非强制性例外”规定；其次，有些国家则从农民的主体资格和留种植物的种属范围等方面对农民留种进行限制，使农民留种从过去由全体农民享有的权利被限缩为只有“小农”才能完全享有的权利。

在对农民留种进行限制的问题上，欧盟及其成员国可谓是“急先锋”。1994年欧洲理事会在《植物品种保护条例》（以下简称《基本条例》）第14（3）条中规定，“小农”（small farmer）使用留种无需向品种权人支付使用费，但其他农民（other farmers）须向品种权人支付公平报酬（equitable remuneration）。这是世界上首次对农民留种收费做出的制度性规定。1995年欧盟又制定了《欧盟农业豁免条例》，对农民留种交费的相关问题做了细化。至此，作为欧盟植物品种保护制度重要内容之一的农民留种收费制度正式产生。

但是，由于欧盟植物品种保护制度既不是对成员国国内法的统一，也代替不了其成员国的国内法，而是这些国内法之外的一种可选择适用的制度［3］；因此，欧盟《基本条例》及《农业豁免条例》颁布后，其不少成员国也制定了相应的农民留种收费制度，并在实践中形成了各具特色的农民留种收费机制，是对农民特权制度的丰富与发展。本文试图通过对欧盟及其部分成员国农民留种收费制度中的留种收费机构、交费义务主体以及信息提供等关键问题进行介绍，为我国农民特权制度的完善提供借鉴。

1　收费机构及其运作机制

1.1专业收费机构及其性质在欧洲，品种权人通常并不直接向农民收取使用费，而是将收费业务委托给专业收费机构。这些专业机构主要包括3类：一是植物育种者协会；二是种子托管公司；三是品种所有者合作社。例如，英国农民留种收费的职责就是由英国植物育种者协会（BSPB，British Society of Plant Breeders）承担的。该协会始建于1966年，属于育种者自发组织的独立机构。除根据育种者的授权发放许可生产、销售该品种的许可证等职责外，该协会最重要的职责就是向种子生产商、农场主收取品种使用费［4］。又例如，德国农民留种收费的职责主要由德国种子托管公司（STV，Saatgut-Treuhandverwaltungs GmbH）承担。该公司属于德国植物育种者协会下设的2个公司之一，其宗旨是保护直接或间接生产和销售种子的自然人、法人和协会的经济利益。在捷克，2001年由育种者发起设立的品种所有者合作社的主要目的也是收取使用农民留种费用。从制度设计和运作实践看，这些专业收费公司或协会的性质类似于著作权制度中的著作权集体管理组织。

1.2部分收费机构的运作机制

1.2.1英国植物育种者协会的成功做法在欧洲，英国植物育种者协会（BSPB）被认为是收费成效最为显著的机构之一，这主要得益于其如下做法：首先，英国植物育种者协会充分利用了种子加工商这个重要的收费渠道：BSPB通过全国农业承包人协会（NAAC，National Association of Agricultural Contractors）与加工商签订协议，规定种子加工商应当依据加工种子的吨数计算出农民留种使用费的数额，并将其列入加工收费发票总额中，然后再将这部分金额提交给育种家协会。目前英国农民留种使用费的80%左右是通过这个渠道收取的，另外20%左右的农民留种使用费则是由农民直接向育种者协会交付的。但在后一种情况下，交费数额是以耕地面积作为计算依据的。对于收费机构而言，上述做法的好处在于减少了收费对象数目和收费频率，从而大大提高了收费效率。

其次，英国植物育种者协会为农民提供了方便的留种申报形式。英国育种家协会于每年的春秋播种季节2次向农民发放留种申报表供农民申报留种情况使用。申报可通过电邮、传真或在线进行，但必须使用英国育种家协会提供的表格。申报分为3种情况：百分之百使用认证种子的农民可直接填写留种使用情况；将全部留种交给注册种子加工商进行加工且已支付使用费的农民，需按表格上的要求提供详细情况。属于此2种情况下的农民，填完表格并签字后只需返还表格即可。但对于那些使用了留种但尚未交费的农民来说，无论留种是自己加工还是直接从粮仓中取出进行播种，均须就其使用留种情况向英国育种家协会申报。

第三，坚决抑制逃避履行交费义务的行为。英国植物育种者协会认为，农民留种收费是保证植物品种改良持续投入所需经费的重要来源之一，必须予以保障。为此，该协会采取多项措施抑制逃避履行交费义务的行为：一是，专门开辟了一个叫作“Fair Play”的网页，宣传农民留种交费的合理性和必要性；二是，投资建设“小农”数据库、增加工作人员以及开展法律诉讼；三是，对种子生产经销商生产与销售的种子数量（按每年销售数量收取使用费）及留种数量进行审计［5］。

此外，英国育种者协会还以低于欧盟其他成员国收费机构的管理费来提高协会的吸引力。在其收取的农民留种使用费中，每英镑它只提取7便士作为管理费，其余则向植物育种者分配。

1.2.2德国种子托管公司的运作实践德国对农民留种收费的管理主要由德国植物育种者协会通过与农民工会（German Farmers’ Union）签订合作协议来进行。例如，该协会在和德国农民工会签订的1996-2002年合作协议中规定：农民留种使用费按公顷计算，费率为认证种子许可费的30%～80%；高种子交换（high seed exchange）免除交费义务；双方相互负有更加广泛的信息提供义务等。而在后来签订的2003-2008年农民留种框架协议中，则对上述约定做出了一些调整，主要是：去掉了信息提供义务；免除了集约利用认证种子的交费义务；将农民留种使用费调整为认证种子许可费的50%。但是该协议已于2008年由BDP提出终止执行。

由前文可知，在德国留种使用费的收集是由STV公司来进行的。每年在一个新的会计年度开始时，种子托管有限责任公司决定预算，然后育种者根据预算情况将会费支付到种子托管有限公司账户，种子托管公司扣除财务费用，把STV审核收入和自留种子收费收入转入托管账户。每年的会计年度结束时，STV对实际成本进行核算，返还育种者会费并给育种者开据发票，最后将STV审核收入和自留种子的收费收入分配给育种者。据德国植物育种者协会测算，德国每年应收留种收费1200万欧元，而实际收费大约仅为600万欧元［6］。尽管该公司在留种收费方面的收入仅为应收收入的50%，但每年大约还是有150万～200万欧元的收入。可见，该公司在维护品种权人利益方面发挥作用还是十分巨大的。

1.2.3捷克品种所有者合作社的做法在农民留种收费的运作上，捷克品种所有者合作社的许多做法都与英国育种者协会非常类似。例如，捷克每年2次向农民发放调查问卷，方便农民报告使用农民留种的信息。提交问卷的截止时间为：冬季作物每年12月31日，春季作物每年5月17日。随同问卷发给农民的材料还包括：育种者授权合作社收取使用费的受保护品种名录及其价目表、育种者的授权委托书复印件。农民可通过信件、传真、电话、合作社网站等形式将填好的问卷发至捷克育种者合作社（DVO）。所有加工商每年也可收到2次报告加工农民留种信息的问卷。然后，合作社将加工商提交的信息和农民提供的信息加以核对，确认农民提供数据的真实性；合作社的数据库中存有350个加工商的信息，合作社可随机抽查加工商提交的问卷，对问卷信息的真实性进行检验。合作社定期（由合同约定）以农民、种子的种属、品种和作物种植面积作为分类分别向品种权人提供相关期限内使用费的收集数额。合作社将收集到的全部使用费转交相关品种权人，根据实际收集的使用费数额向其成员及签约人收取费用。

2　交费义务主体的界定

欧盟及其成员国通过排除法界定农民留种交费义务主体。具体来说，欧盟及其成员国首先在法律中明确对“小农”进行界定并免除其留种交费义务，然后推定其他农民为交费义务主体。

2.1“小农”的界定“小农”的界定主要从耕地面积和作物产量2个方面进行。《基本条例》第14（3）条对“小农”的界定标准为：在种植谷物的情况下，其所拥有的种植面积（种植谷物以外的其他植物的面积不计算在内）之单季生产能力不超过92t的农民；在种植马铃薯的情况下，其所拥有的种植面积（种植马铃薯以外的其他植物的面积不计算在内）之单季生产能力不超过185t的农民；就其他植物种类而言，是指符合类似比例标准的农民。此标准对成员国关于“小农”的界定产生了极大的影响。具体体现在2个方面：（1）有的成员国不直接规定耕地面积，而是围绕欧盟制定的产量标准结合地块条件核定耕地面积。例如，为了能够尽可能合理地界定“小农”，捷克《关于植物品种权的第408/2000号法案》在法律文本的正文中并没有明确“小农”的耕地面积上限，而是在该法律附件2中给出了一个小农耕地面积上限计算的表格（表1）。

表1　“小农”耕地面积上限核算指标一览表

（2）有的成员国则依据欧盟对于谷物和马铃薯2种主要农作物的产量，分别对享有国内植物品种权和欧盟植物品种权的规定谷物和马铃薯的耕地面积上限（表2）。

表2　欧盟及其成员国对“小农”定义的对照表

2.2“自己的土地”的界定根据《欧盟农业豁免条例》第4（2）条的相关规定，“小农”耕地面积的核算范围必须涵盖农民所有“自己的土地”。所谓“自己的土地”是指农民实际用来种植植物的任何土地或其部分，既包括自有土地，也包括租种土地。按照这个定义，一个农场主名下的土地，“无论作为其自己财产还是管理的”，也无论涉及多少个地区或国家，都应界定为一个主体。只要所有土地都作为一个主体进行经营，则“自己的土地”上可以有一个以上的农场［8］。由此使立法者在对“小农”的界定上陷入了一个矛盾：将租用囊括在“自己的土地”的范围之内使“小农”界定标准趋于严格，从而扩大了交费义务主体的数量，这对品种权人是有利的，原本应当支持，但客观上却给品种权人留种收费带来了一定的困难，因而难以抉择。这首先是因为，此等规定使收费主体对于信息的获取变得更加复杂。举例来说，现在经营2个以上农场的农场主人数越来越多，这些农场有的是在一个成员国内的一个地区，有的则在一个成员国内的几个地区，还有的甚至涉及到几个成员国的几个地区，由此使得品种权人获取此类农民的使用留种信息的难度大大提高；其次，那些在一国之内不同区域或在其他成员国拥有“自己的土地”的农民有时会认为，种子在“自己的土地”之间进行转移也有权得到农业豁免规定的法益［8］，从而减少品种权人收取留种使用费的机会。正是因为如此，有人建议未来立法时应当对“自己的土地”进行重新界定，将其限定为“单一生产单位”。他们认为，“建立单一农场付费制度将会成为农民提供必要信息的一种最简单方法［9］。”事实上，在这方面荷兰在《说明备忘录》（Explanatory Memorandum）中已经对“自己的土地”做出了类似的定义，即农民留种的“使用仅限于自己的公司，子公司、合作社内的其他公司、或独立经营的其他个人公司单位对于收获材料的使用不予许可。”

2.3不同“小农”界定标准所引发的问题由于欧盟及其成员国对“小农”采取了不同界定标准，因而出现了同一个农民在欧盟法下可以界定为“小农”，而按照成员国的国内法就有可能不能界定为“小农”的现象。由此带来的直接后果是，一个品种受欧盟植物品种法保护、根据欧盟法的农民留种制度不能收取品种使用费的品种权人，若根据其国内法申请植物品种权保护，则有可能收到植物品种权使用费［8］。

3　信息提供机制

分析至此，留种交费主体的界定充其量只能算作是一种理论上的推定，而农民留种的实际数量仍然无法确定，原因就是依据法律推定出来的“小农”之外的其他农民这一交费义务主体未必一定使用留种。为便于品种权人掌握农民使用留种的真实情况，欧盟及其成员国建立了一套信息提供机制。主要是从法律上规定农民留种信息的提供义务人，由他们向品种权人提供农民留种信息，为品种权人收取留种使用费提供依据。

3.1信息提供的义务人《农业豁免条例》规定信息提供义务人包括农民、种子加工商以及育种者。从品种权人的角度看，即便了解到农民使用了留种，留种的实际用量仍然难以确定。这个问题显然只有农民自己最清楚。因此，要求农民向品种权人提供信息是理所当然的。同时，之所以将种子加工商列为提供信息义务人的原因是：他们不仅是掌握农民使用留种数量的知情人，而且他们所提供的信息可以作为核实农民提供信息真实性的重要依据，从而降低农民提供不实信息的几率。此外，之所以将育种者规定为信息提供义务人，是因为农民留种收费的计算标准通常要低于正常收费标准，而这个正常标准也只有育种者最清楚。为了平衡育种者和农民在信息提供义务上的平衡性，便于农民也能掌握交费的计算依据，欧盟及其成员国通常也将育种者作为信息提供机制中的主体之一。

3.2信息提供的内容关于信息提供的内容，《英国1998年育种者权利（农民留种）（指定信息）条例》（即1998年第1026号法律文件）（以下简称《信息条例》）的规定可谓独树一帜。比如，在关于农民需要提供的信息方面，该条例第3条规定：品种权人请求时，农民应提交下列信息：农民的姓名及住址；是否从事了与品种权人享有品种权的品种之种子的相关活动；农民在其上从事该活动的土地的位置。若农民从事了上述活动，还应连同上述信息一起提交下列信息：是否因为小农豁免和先用权规定导致其无需支付公平报酬；该农民是否需要支付公平报酬。因先用权规定导致其无需支付公平报酬时，该农民还应提供下列信息：首次从事相关活动的日期；农民留种用量；该农民留种是否已经为种植目的而进行过加工处理；若已进行过加工处理，该加工商的姓名与住址。如果该农民告知相关品种权人，由于先使用权导致其无需交纳使用费或需要交纳使用费，品种权人请求时，农民应当提交下列信息：该农民是否经品种权人授权在同一个种子年内使用了同一品种的种子；若使用了，还应提供用量和种子提供人的姓名与住址。其次，在关于种子加工商需要提供的信息方面，该条例第4条规定：相关权利人请求时，种子加工商应提交下列信息：姓名与住址；主营业场所地址；是否加工过规定种或属的种子。若种子已经经过加工，农民还应提交以下信息：为其加工处理种子的人的姓名和住址；经过加工处理的种子的数量；加工起始日期；加工结束日期；从事加工的地点；若为其加工处理种子的人将该种子品种告知了种子加工商，该种子是否属于相关权利人享有植物品种权的种子。第三，在关于品种权人需要提供的信息方面，该条例规定，农民或种子加工商要求时，品种权人应提交以下信息：姓名和住址；向该品种最低认证级别认证种子收取的使用费数量。此外，根据上述规定提出之请求可以是关于本种子年度及其前3个种子年度的。

不仅如此，《信息条例》还对从土地上移动农民留种进行加工的限制、保密责任以及法律手续等进行了规定。

3.3政府在信息提供中的作用关于这个问题，欧盟成员国中存在着2种截然不同的制度抉择：第一种抉择的结果是政府只能承担有限责任，这以德国（或欧盟为代表）；另一种抉择的结果是政府应当承担更多的责任，这以捷克为代表。

正如前文所言，德国在农民留种交费管理上已经不再适用《德国1997年植物品种保护法》，而是适用欧盟植物品种保护法（《基本条例》，Reg 2100/94）。因此，德国的制度抉择实际上代表的欧盟的制度抉择。而根据《基本条例》第14（3）条第5项的规定：对共同体关于农业豁免遵守情况的检查权是品种权人的排他性权利。此规定所反映出的信息是，获取信息是一件纯私人的事情。而且该条还进一步解释说，“在组织检查时，品种权人不要准备得到官方机构的协助”。《基本条例》第14（3）条第6项规定：应品种权人要求，农民和提供加工服务的供应商应当向品种权人提供相关的信息。假如该信息是通过官方机构正常任务的执行而获得，且没有增加额外的负担或成本，那么涉入农业生产检查中的官方机构应当平等地提供相关的信息。可见，政府在信息提供中的作用是非常有限的。

与前一种制度抉择不同，采取后一种制度抉择的国家则十分注重政府在信息提供中的作用。例如，在捷克，政府虽然不具体插手信息和农民留种使用费的收集，负责农民留种收费的专业机构——合作社只能要求政府提供与使用农民留种相关的信息，但当合作社认为发生了违反植物品种保护制度的行为时，可向中央农业监督检验所（Central Institute for Supervising and Testing in Agriculture）提起行政诉讼。若农民和加工商出现行政侵权行为，合作社可通过行政诉讼对其处以数额为50万捷克克朗以下的罚款。所谓的行政侵权行为包括：品种权人请求时，加工商和农民未能向品种权人提供身份识别信息以及确认提供信息可靠性的文件；加工商未能向中央机构提供受保护品种的加工情况、未能向品种权人提供交由其他加工商进一步加工的农民留种数量，以及对种子进行进一步加工的单位的识别信息；品种权人请求时，农民未能向品种权人提供农民留种适用范围的信息、相关认证种子材料使用范围的信息以及种子加工商的信息等。

3.4对违反信息提供义务的处罚信息提供义务人提供信息的效率与质量直接决定着品种权人收费成本的高低，必须通过一定的强制措施加以保证。但遗憾的是，目前包括欧盟《基本条例》在内的许多国家的法律并未对违反信息提供义务的行为规定严厉的处罚措施，但英国却是一个例外：为了保证信息提供义务人能够及时准确地向品种权人提供信息，英国《信息条例》第10条规定：在回答信息提供请求时，任何人不得故意不提供信息，不得拒绝提供信息或故意或疏忽提供虚假信息。没有正当理由，违反或不遵守本条例关于“对从土地上移动农民留种进行加工的限制”规定或故意不提供信息、拒绝提供信息或故意或疏忽提供虚假信息者构成犯罪。经即决判决，构成犯罪者处以标准数额2等以下数额的罚金。

4　结论

所谓农民留种收费是针对不具备“小农”资格的农民使用留种所进行的收费，意图在于在农民留种这种由来已久的传统和现代植物育种对种植者享受到的遗传增益的贡献之间找到一种平衡［5］。在对农民留种进行收费的过程中，专业机构代表品种权人依据《农业豁免条例》或本国关于“小农”的规定排除“小农”等非交费主体，进而确定农民留种交费主体；依据《农业豁免条例》或本国关于信息提供的规定获取并核实农民留种的数量信息。交费义务主体的界定不但涉及到“小农”而且还涉及到“自己的土地”等法律概念，是一项极其复杂且制度性较强的工作；信息提供则涉及到种子加工商甚至国家主管机关，是链接收费主体和交费主体的重要手段，成为了品种权人收取使用费制度的基石［10］。从制度意义上讲，农民留种收费是对农民特权加以限制的一项细化措施，仍然属于农民特权制度的范畴。

［1］ 程宇光．美国法中农民留种行为与知识产权的冲突与协调．环球法律评论，2010（3）：92-103

［2］ Grain．The end of farm-saved seed？ Industry’s wish list for the next revision of UPOV．［2015-08-30］．https：//www．grain．org/article/entries/58-the-end-offarm-saved-seed-industry-s-wish-list-for-the-next-revision-of-upov

［3］ Würtenberger G，Van der kooij P，Kietwiet B，et al．Euroepan community plant vareity protection．Oxford：Oxford University，2006：5-6

［4］ BSPB．Royalty collection．［2016-03-16］．http：//www．bspb．co．uk/royaltycollection．php

［5］ BSPB．FARM-SAVED SEED FAQs．［2016-03-16］．http：//www．fairplay．org．uk/

［6］ Dr．Ferdinand．The farm saved seed remuneration system in Germany．［2011-01-04］．http：//www．cpvo．fr/main/en/home/news/conferences-and-special-events/100-workshop-on-farm-saved-seeds．

［7］ Bert Scholte．Royalty collection on Farm Saved Seed．［2015-07-04］．http：// www．cpvo．europa．eu/main/en/home/news/conferences-and-special-events/100-workshop-on-farm-saved-seeds

［8］ Martin E．Minutes of the round table discussion on definitions of “Small Farmers” and“Own Holding”．［2011-01-04］．http：//www．cpvo．fr/ documents/News/workshop_fss_2009/EKVAD-Minutes．pdf

［9］ Christoph A．Final remarks．（2009-06-17）．http：//www．cpvo．europa．eu/documents/News/workshop_fss_2009/AMBERGER-final_remarks．pdf

［10］ Gennatas J．Comments on the study provisions on providing information on the use of Farm Saved Seed．［2011-01-04］．http：//www．cpvo．europa．eu/main/en/home/news/conferences-and-special-events/100-workshopon-farm-saved-seeds

2016-06-20）

2016年青岛市成果转化计划科技惠民专项项目；青岛农业大学2014年重点研究课题