委托-代理视角下政府间共同事权与支出责任匹配的研究

经庭如　曹结兵

委托-代理视角下政府间共同事权与支出责任匹配的研究

经庭如曹结兵

内容提要：中央与地方的财政关系调整是推动建立与国家治理基础和重要支柱相适应的现代财政制度的三大任务之一，而我国政府间的层级关系使得委托-代理理论在政府间共同事权上得以广泛实践。笔者认为分税制改革后地方政府财力弱化的同时其事权却未有所改变，事权与支出责任不匹配的矛盾导致地方政府财政压力不断加大。本文对政府间基于共同事权的委托代理关系进行阐述后，通过构造不同的目标函数分析发现，委托人和代理人对自然状态的预期差异以及代理人的努力成本系数对共同事权的行动有显著影响。因此，要想实现代理成本的最小化和代理效率的最大化，当从降低自然状态的预期差异和努力成本系数两部分同时发力，推动建立事权与支出责任相适应的现代财政制度。

共同事权支出责任委托-代理理论努力成本系数

一、引言及文献综述

党的十八届三中全会关于《全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）提出：“建立事权与支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任”，与此同时，初步界定了中央事权、地方事权以及中央与地方共同事权，这为逐步理顺中央与地方的事权关系提供了总依循。十八届四中全会关于《全面推进依法治国若干重大问题的决定》又进一步指出：“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”，明确了不同级政府的职责，倡导中央政府宏观管理，省级政府统筹推进，市县政府组织实施，这是对三中全会决定的进一步深入阐述，也是基于政府间共同事权委托代理关系的综合考虑。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》把确立合理有序的财力格局摆在加快财税体制改革的突出位置，重申了适度加强中央事权和支出责任这一原则，提出要综合税制改革、完善转移支付制度、健全省以下财力分配机制以优化政府间财力格局，建立事权与支出责任相适应的制度。在当前财税体制改革不断推进的背景下，作为三大任务之一的建立事权和支出责任相适应的制度改革相对滞后，下一步需要重点推进确保如期建立现代财政制度。

西方公共经济学隐含的一个重要假设是任何国家的政府都是单一层次的，因此事权一词在其公共经济学的文献中较难寻觅。张瑛（2006）在总结西方发达国家财政支出分类的基础上，将事权对应不同级政府的财政支出责任，发现了西方发达国家事权划分与其财政支出结构的特点。倪红日（2006）较早地对“建立各级政府事权和财权相统一的制度”这一说法提出质疑，将事权溯源至计划经济下我国不同级政府的公共服务职责，认为事权集中体现了不同组织和单位的行政隶属关系，各级政府支出范围内公共产品和服务的供给即是事权的体现。李齐云、马万里（2012）认为事权、财权、财力构成财政体制的三要素，市场经济下事权体现为政府提供公共品和服务，事权在财政支出上即表现为支出责任。其研究着力于财政分权下政府间财力与事权的匹配。而高培勇（2013）则认为财力与事权相匹配无异于“隔空喊话”，他认为财力与事权分属于钱和权不同的层面，就现阶段来说其运行机制很难做到规范，因此建议新一轮财税体制改革必须坚守分税制，做到各级政府分事、分税而且分管，而不是简单的分钱制。楼继伟（2013）从财政管理的角度认为划分事权与支出责任是我国政府传统做法，事权是指各级政府的职能，其划分也反映了不同级政府管控经济社会事务的权力，而支出责任的划分则应遵循效率原则，全面深化改革过程中衍生出“职能划分”、“事权划分”以及“支出责任划分”等多种内涵。柯华庆（2014）则进一步区分了财力、财权、事权以及支出责任的内涵，梳理了从“财权与事权相统一”到“财力与事权相匹配”再到“事权与支出责任相适应”等原则的演变脉络，科学诠释了三中全会《决定》关于“事权与支出责任相适应”的理论创新。可以说，十八届三中全会之前，财税理论界关于“事权”与“支出责任”这两个概念也是比较模糊的，在这之后，经过各方面对三中全会《决定》的深入解读，较为科学的事权与支出责任的内涵也得以普及并为大家所接受。一般认为：事权是指政府在公共产品和服务中所承担的任务和职责，支出责任是政府在提供公共产品和服务时所需要履行的财政支出义务。①党的十八届三中全会《决定》看点解读（九），求知，2014（9）：63。

与已有研究相比，本文不同之处主要体现在以下两个方面：一是引入委托代理理论和理性经济人假设，从微观层面分析各级政府在共同事权和支出责任上做出的行为选择；二是从宏观和微观两个视角提出政策建议，同级政府之间应加强合作，做到优势互补，避免恶意税收竞争，不同级政府应在财税体制改革的大背景下顺势而为，在共同事权的处理上合理承担相应的支出责任。本文结构安排如下：第二部分分析我国政府间共同事权的演变及产生原因，第三部分为基于共同事权的委托—代理模型的构建与分析，最后一部分是相应的政策建议。

二、我国政府间共同事权的演变及产生原因分析

（一）我国政府间共同事权的演变及现实分析

1994年我国开始分税制改革，两年之后，税制改革效应不断显现。中央政府财力不断增强，财政宏观调控能力也逐步提高。与之对应的是，地方政府财力不断弱化，然而事权却有所增加，地方财政收支矛盾凸显。考虑到地方政府的现实困难，上世纪末，中央财政也不断加大对地方的转移支付力度以保障各地政府有能力提供基本公共服务。但是专项转移支付有其特定目的，往往要求地方财政提供配套资金支持，因此地方政府在运用专项转移支付承担共同事权的支出责任时也是捉襟见肘。自2002年起，中央开始着手解决“三农”问题，民生财政也备受关注。通过实施一系列农村税费改革如废除农业税等，农民负担得以减轻，同时中央财政要求地方财政支出重点逐步向公共教育、医疗卫生、劳动就业等民生领域倾斜，由此地方刚性支出连年递增，财政压力不断加大。

从近年财政实践看，中央与地方的财政收入基本是对半开，而中央与地方的财政支出之比是15∶85，中央财政集中50%的财力对应其15%左右的本级支出，多余部分则以转移支付的形式让渡给地方使其承担相应的支出责任。这种财力的不对称产生了几个问题：其一，地方政府依赖中央的转移支付，鉴于目前我国的转移支付制度不健全、透明度不高的现状，且专项转移支付占比较高，部门利益使得国家统筹使用财政资金的能力不足，效率降低，下一步应完善转移支付制度使得中央与地方政府在共同事权上更好承担各自支出责任。其二，在中央转移支付不足以弥补地方在共同事权上承担的支出责任时，其财政收支的“倒挂”使其有理由、有动力自寻出路，因此土地财政、地方政府性债务等一系列财政风险也不断积聚。

（二）共同事权产生的理论分析

如前所述，事权指的是政府在基本公共服务中所承担的职责，由此我们定义不同级政府在面对某一具体的公共产品或服务时均负有提供义务的事权为共同事权。显然，共同事权是与独立事权相对应的，其显著的区别在于提供某项产品和服务的主体差别，前者是不同级政府共同负有提供义务，而后者则仅有一级政府负有提供义务。我国政府层级为五级，中央政府有其独立事权如国防、外交等，地方政府特别是县级政府也有不少独立事权如基本的劳动就业和养老等服务，其他的一些基本公共产品和服务由两个或两个以上不同级政府共同提供的如跨区域的流域治理、义务教育以及大部分的最低生活保障等则属于共同事权。这类共同事权的存在不外乎两方面的原因。一是中央政府基于实现基本公共服务均等化的社会目标，面对我国区域间发展的不平衡实际，需要统筹运用各地的财力以实现地区间的均衡发展，缩小落后地区与发达地区在基本生活服务方面的差距。二是大部分跨区域的项目建设或环境整治通常成本较高且具有较大的正外部性，地方政府往往不愿意也没有能力独立承担这样的事权，需要中央政府的支持才能够实施。

基于这两部分因素考虑，我国政府间的共同事权是必不可少的，在分析共同事权后，有必要讨论不同级政府在共同事权上的支出责任，这样才能推动建立事权和支出责任相适应的现代财政制度。我国幅员辽阔，中央政府在共同事权的处理上不具备优势，其优势为强大的财力保障，而地方政府由于信息相对充分，在共同事权的执行上有较大优势，但其自身财力又比较匮乏。因此，无论是从哪方面考虑，在共同事权上通过中央与地方的委托代理模式来解决是最优的。在委托与代理的过程中，中央政府负责统筹协调并提供资金支持，地方政府要按照中央政府要求负责具体实施，即中央政府行使“决策权”，地方政府行使“执行权”，对于共同事权而言，决策权与执行权归属不同主体。决策权的行使是主动的，执行权的行使相对被动。①这里的决策权和执行权不同于严格意义上的决策权和执行权，在共同事权中，中央与地方政府同时拥有决策和执行的权力，只是对象有所区别，前者更偏于宏观把握，后者偏重于具体对象。

按照权利与责任对等的原则，独立事权当对应独立支出责任，共同事权对应共同支出责任。从近年财政实践看，我国中央政府占全国50%的财政收入对应的是15%的中央财政本级支出，其多余的部分则是通过转移支付的形式承担共同事权的支出责任，地方政府承担其独立事权的支出责任也有相应的收入来源和预算安排。那么现阶段地方政府性债务又该作何解释呢，为什么会出现事权与支出责任不相匹配的情况？究其原因，可能是现阶段中央与地方的事权划分不明晰导致地方政府承担的支出责任加大，也有可能是在共同事权的委托代理中出现了问题，下文将建立模型对后一种情况进行深入分析。

三、模型建立与分析

既然共同事权的存在是出现事权与支出责任不相匹配的一个重要原因，那么有必要分析在共同事权的委托代理模型中委托方和代理方是如何发挥其作用的。

（一）模型建立

假设存在一项共同事权如某跨省河流的治理，中央政府从全局出发，希望通过该流域的治理实现最大化的社会效应，于是中央政府组织河流流经省份共同参与治理，中央与地方共同出资，中央政府负责统筹协调，各地方政府负责具体组织实施，而地方政府希望河流治理在带来社会效应的同时能够促进本地经济的发展如带动就业等。在工程实施前，央地政府应就各自的出资份额以及承担的事项在协商后予以明确，以保证各方在项目完成的基础上实现各自利益的最大化。

1.模型设定

用a表示某项共同事权，相应的总产出函数形式为：

其中ε为不以主观意志为转移的客观随机事件，其概率服从正态分布，且ε越大，客观环境条件越好。委托人与代理人对ε的自然状态μ的预期不同，记其预期分别为μp、μa，委托人的预期一般比代理人要高。

代理人的报酬是产出的线性函数为：

其中α为代理人的基本收入，β为代理人在该项共同事权中得以分享的产出份额，按照合同称之为激励强度系数。

委托人对风险持中立态度，记其效用函数为V（ω），代理人对风险绝对厌恶，ω为实际货币收入。

设代理人的努力成本为函数为：

b为努力成本系数。这表示代理人越努力，其代价越高，且努力的边际代价递增。

2.模型推导

（1）委托人的目标函数

因为：

则委托人的目标函数为：

（2）代理人的参与约束

代理人的实际收入为：

在这里，记P｛ω≥ω0｝=p，其实际意义是当实际收入不小于ω0的概率为p时，代理人才有动力参与此项共同事权a，以实现自身的最低期望收入ω0。

将P｛ω≥ω0｝=p改写为：

且

为标准正态分布函数，令1-p=q，φ（xq）=q，查表可知，xq越小，q越小，p越大，即地方政府规避风险动机越强。

（3）代理人的激励相容约束

令式（7）对a的一阶偏导为零，得：

（4）求解均衡条件

构造拉格朗日函数如下：

化简得：

对式（11）求β的一阶导数并令其为零，得：

最优激励强度系数：

最优努力水平：

（二）模型分析

1.β*和a*的表达式中均含有（μa-μp），由定义知，最优激励强度和最优努力水平与委托人和代理人对客观事件的预期有很强的关系，而且这种预期差异的大小直接影响代理人的行动。预期差异越大，合同激励作用越小，代理人不愿意努力，代理效率会因此降低，达不到双方的最优。因此，在不同级政府的共同事权的委托代理中，应注意保障双方信息畅通，实现产出的最大化。

4.上述三点分析都是基于假设前提委托人对在共同事权中产生的一些客观事件的预期比代理人要好，环境对委托方较为有利而成立的。若是代理人的预期相对更高，则以上结论反过来适用。现阶段我国政府间的共同事权非常普遍，地方政府在许多政策执行过程中表现出“上有政策，下有对策”的消极态度，上级政府热情高涨，而下级政府敷衍了事。要扭转这种情况或许能从制度改革上寻找破解的办法，比如赋予地方政府适度权限调动其积极性等。

四、相关政策建议

在推动建立政府间事权和支出责任相适应的机制过程中，首先应从宏观上明晰政府间的事权，其次是确定各级政府的支出责任。现阶段应适度增强中央事权和支出责任，在合理划分事权和支出责任的前提下，完善地方税体系和转移支付制度。其次在微观上需要从降低地方政府的努力成本系数及中央和地方政府对自然状态的预期差异两方面着手，保证在共同事权的行动中实现双方效益的最大化。

（一）提高中央事权和支出责任，完善各级政府收入体系

从理性人的角度考察，用自己的钱办自己的事效率是最高的，而花别人的钱为别人办事效率最低，介于中间的则是用自己的钱为别人办事和花别人的钱为自己办事。结合新一轮财税体制改革的总体思路，从中央政府角度看，当前应发挥社会主义制度优势，集中财力解决好人民群众最急切的现实需求，逐步提高中央政府的事权和支出责任。从地方政府层面考虑，“营改增”之后，地方政府主体税种丧失，土地财政难以为继，地方政府性债务偿还高峰期来临，三重重压之下各级地方政府税收体系的重构难题亟需化解。因此只有通过完善地方税体系，强化各级政府以税为主的收入体系，才能不断增强地方政府财力，为地方政府的事权和支出责任更好匹配提供财力保障。

（二）规范财政转移支付制度，提高资金使用效益

财政转移支付制度是我国分税制财政管理体制建设的一项重要内容，中央政府通常以财政转移支付的形式来承担其在共同事权中所对应的支出责任，因此科学完善的转移支付制度设计是保障各级政府事权和支出责任相匹配的重要支撑。而目前我国财政转移支付存在结构不尽合理、资金使用不够规范等突出问题，导致转移支付对基本公共服务均等化的促进效果不太理想①根据李伟（2014）的测算，2001至2011年，我国中央对地方的转移支付额度年均增长10%以上，而地方基本公共服务均等化程度环比变化率在10%以下，且大部分年份和横轴基本重合。，转移支付资金在共同事权中没有发挥其最大效益。当前财政困局集中表现为总量上的收支矛盾和结构上的央地矛盾，地方政府对占其自身支出的34%②根据《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》计算得到。的转移支付资金依赖性较强。随着各项绩效评估管理工作的加强，下一步应规范一般性转移支付制度，完善资金分配方法；降低专项转移支付比重，清理简并性质趋同的专项转移支付；提高财政转移支付透明度，建立资金利用评价机制，更好发挥财政转移支付资金在促进基本公共服务均等化等共同事权方面的作用。

（三）强化行为约束，缩小预期差异

心理预期对理性人的行为选择是产生很大影响的，各级政府代表着社会公众的切身利益，其预期对行为选择的判断往往比个人更为谨慎。在中央与地方政府共同事权的处理上，非特殊情况要严格按照项目合同标注的权责各自承担，违者应承担相应责任，这样有利于缩小委托人与代理人之间的预期差异，提高代理效率。我国是政治集权型国家，中央对地方的控制较强，中央政府违约成本较小，地方政府有时不信赖中央，导致代理人敷衍了事，代理效率下降。在全面依法治国的大背景下，各级政府都应强化自身行为约束，做好自己的事情，在共同事权的委托代理中实现双赢。

（四）加强沟通合作，降低努力成本系数

正是财政收支矛盾的加剧以及信息的不充分、不对称使得基于共同事权的委托代理显得尤为必要。因此，一方面在委托代理过程中，中央政府应将共同事权的预期目标、投资额度等信息告知地方，地方政府也应积极主动反映自身诉求，并告知中央政府自身优势所在，负责任地做好代理工作。另一方面，鉴于地方政府的GDP锦标赛模式使地方政府为了吸引投资而大规模招商引资引致的恶性税收竞争现象，中央应协调地方政府间关系，使其加强合作，避免恶性税收竞争和税收洼地的出现，降低努力成本系数。各级地方政府应结合本地资源环境等实际，因地制宜、因时制宜发展本地支柱产业，在共同事权的代理实践中利用中央各项条件促进本地发展，实现自身效益最大化。

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（责任编辑：邢荷生）

Thinking on the Coordination of Authority of O ffice and Expenditure Responsibility under the Principal Agent Perspective

Jing Tingru Cao Jiebing

Adjustment of central-local fiscal relationships is among the three tasks ofmodern fiscal system，which is the foundation and important pillar of national governance.Principal Agent Theory is widely used in Chinese governmental relationships.In the author’s opinion，the disparity of revenue sources and spending responsibility leads to the deep fiscal pressure of local government.After the description of principal agent relationships，through constructing different objective functions，this paper found out thatthe expected difference between the principal and agent on the natural state and Effort cost coefficient have significant influence on common responsibility.Therefore，in order to realize theminimization of agent cost and maximization of agent efficiency，we should make efforts on decreasing the expected difference on natural state and effort cost coefficient，and promoting the construction ofmodern fiscal system with coordinated revenue source and spending responsibility.

Common Responsibility；Spending Responsibility；Principal Agent Theory；Effort Cost Coefficient

F810.2

A

2096-1391（2016）05-0070-08

经庭如，教授，硕士研究生导师，安徽财经大学财政与公共管理学院院长，主要从事财税理论与政策研究。曹结兵，安徽财经大学2015级财政学硕士研究生，主要从事财税理论与政策研究。

*本文系安徽省哲学社会科学规划一般项目“中央与地方政府间事权和支出责任相适应的制度研究”（项目编号：AHSKY2014D42）和安徽财经大学研究生科研创新基金项目（项目编号：ACYC2015003）的阶段性研究成果。