德国政府债务管理经验与启示

周海峰

德国政府债务管理经验与启示

周海峰

内容提要：德国政府债务管理处于世界先进水平。本文介绍了德国政府债务管理基本情况，总结了21世纪以来德国政府债务管理在法规和监管、政府间关系、规模管理、货币政策协调等方面的新变化，并从市场发展、管理战略、风险管理、机构建设、信息化建设等角度，提出了完善我国政府债务管理的政策建议。

德国政府债务管理

一、德国政府债务管理基本情况

（一）德国政府层级和财政体制

德国是位于中欧的联邦议会共和制国家，领土面积35.7万平方公里，是欧盟人口最多（约8110万人）的国家。德国行政区划分为联邦（Bund）、州（Bundesländer）、市镇三级，共有16个州，12229个市镇。其中，州政府和市镇政府统称地方政府。德国市镇政府可细分为乡镇（Gemeinden）、联邦县（Kreise）、城市县（Kreisfreie Städte）、行政专区（Regierungsbezirke）等层级。受历史等原因影响，德国各州对市镇划分不尽相同，例如，北威州市镇政府多为乡镇级政府，而巴伐利亚州划分层级较多，下设了包括行政专区的各级市镇政府。德国政府层级示意图见图1。

在德国财政体制中，市镇政府往往不再细分，财政层级要少于政府层级，主要原因是，政府层级的设置是出于管理的需要，财政体制则需要考虑到地方公共产品供给的规模效益和对地方政府的财政激励机制问题。德国实行以联邦、州、地方三级或两级共同征收的共享税为主体的分税制。德国宪法规定，所有公民享有同等的公共服务水平。为实现这一目标，德国实行两类财政平衡。一类是横向财政平衡，即同级州之间通过“富帮穷”方式实现的财政资金转移支付，通常从援助州的增值税中抽出一定比例拨给受援州，使受援州的财力基本达到或接近各州平均财力。另一类是纵向财政平衡，指联邦向经济发展落后的州及各州向其所管辖的地方提供财政资金转移支付。

（二）德国政府债务管理体制

2014年末，德国政府债务余额约2.1万亿欧元，其中，联邦政府债务余额约1.3万亿欧元，州政府债务余额约0.65万亿欧元，市镇政府债务余额约0.15万亿欧元。地方政府债务主要是州级政府债务，大部分州的市镇基本没有负债，只有北威州等少数州所辖部分市镇债务规模较高，北威州市镇债务高，与其曾经历由“煤铁复合体”为主的传统经济转型为新型能源、高端制造业、会展业等为代表的现代经济的历史进程有关。德国《宪法》、《联邦预算法》、《联邦证券管理法》等多部法律法规，规定了各级政府预算独立，明确了对政府举债的有关要求。例如，联邦《宪法》第115条中明确规定了对政府举债要求：“政府债务收入不得超过预算草案中的投资性支出；扭转宏观经济失衡时允许例外。有关政府举债的详细规定必须由联邦立法。”德国政府债务管理有较强的纵向控制特征。虽然各州控制市政府举债规模的法律规定不同，但通常来看，下级政府必须向上级政府财政部门或相应机构提交债务预算。这有利于上级政府对下级政府实施早期预警。同时，单一地方政府内部存在横向相互制衡。

图1　德国政府层级结构图

（三）德国国债管理主要制度和做法

德国联邦政府债务管理由财政部负责，具体的债务管理和现金管理活动集中由财政部委托联邦财金署（也称国债经营财务公司，2000年9月成立）负责。德国是唯一拥有三大国际信用评级机构最高评级的主权国家，是欧洲政府债务管理规则的主要制定者，德国国债债券是整个欧元区政府债券的基准。德国国债主要是可流通记账式国债，期限从最短6个月到最长30年，主要分为以下品种：长期债券（Bunds，为10至30年期固定利率附息债）、通胀指数债券（Inflation-linked securities）、中期债券（Bobls，为5年期固定利率附息债）、中期司库债券（Schaetze，为2年期固定利率附息债）、贴现债券（Bubills）等。德国国债发行计划按年制定，按季公布，但公布计划时明确保留因市场情况变化而调整债券发行计划的权力。德国国债发行主要通过BBS电子系统进行拍卖的方式发行，通常每个星期会固定在某一日发行某一品种的国债，例如，每周一、二、三通常会分别发行中期司库债券、通胀挂钩债券、长期债券，这种规律性安排有利于吸引更多投资者参与国债投资。本国和符合条件的外国信贷机构、证券交易公司与银行可以随时向财金署申请成为拍卖团成员，目前申请前提条件是愿意并且能够承销年度国债发行规模的0.05%，目前德国国债拍卖团有37家成员。

图2　德国政府债务规模变动情况（单位：十亿欧元）

（四）地方政府债务管理主要制度和做法

一般情况下，德国地方政府融资遵循黄金法则，即债务融资只能用于资本性支出。而北威州部分市镇政府（例如埃森市）由于债务负担较重等原因，经议会批准可举借部分债务用于非资本性支出。德国地方政府融资的主要方式包括银行贷款、本票（Schuldscheindarlehen）和债券。通常州政府以债券为主要融资方式，市镇政府以银行贷款和本票为主要融资方式。德国地方政府债券可分为地方政府发行的债券、地方性公共机构发行的债券、抵押银行发行的债券。财力薄弱或发行需求较小的州还可共同发行联合债券（Jumbo）。2013年6月，7个州政府还曾和联邦政府发行30亿欧元7年期联合债券。从发行具体安排看，德国地方政府债券既可公开发行也可私募发行，其中公开发行占绝大多数。德国地方政府在国内发行债券不强制要求开展信用评级，但地方政府通常为了维护市场形象会主动开展评级。地方政府债券主要持有人是国内投资者。75%的地方政府债券是由国内投资者持有，其中国内银行、投资基金分别持有55%和9%。

二、近年来德国政府债务管理中的几点新变化

（一）联邦金融监管局的成立和《欧洲国家支持法》的颁布，推动了德国地方政府债券市场的发展

作为一个间接融资为主体的典型国家，以往德国地方政府主要从银行融资，银行贷款曾长期超过地方政府融资额的85%。由于地方政府融资渠道过于单一，对财政稳健性产生了负面影响：一是融资期限往往较短，容易产生流动性风险；二是将财政与银行“捆绑”在一起，会相互传播风险；三是由于地方财政独立，其债务容易过度。2002年5月，德国联邦金融监管局（BaFin）成立，实现了对跨行业金融机构的集中监管，金融监管力度明显增强，推动了金融机构业务水平和风险控制能力的提升。信用合作机构和储蓄银行等地方政府出资成立的银行，以往很难拒绝政府融资申请，但随着BaFin金融监管日趋严格，这些银行不得不逐步压缩对地方政府的贷款。同时，《欧洲国家支持法》（European State Aid Law）严格限制各级政府向各类机构提供支持，也抑制了地方银行向地方政府的贷款动力。在此情况下，地方政府特别是融资规模较大的州政府开始通过发行债券进行融资。融资方式的转变带来了一系列积极影响，既实现了政府债务资金来源多元化，促进政府融资行为公开化、市场化，也有效降低了州政府融资成本。

（二）联邦政府逐步强化地方政府的预算硬约束，防范地方政府债务风险

1988年，萨尔州和不莱梅州曾因为严重的债务危机而向联邦法院请求联邦政府的援助，两州都声称其高负债来自于不可控的经济形势，不莱梅州的造船业和萨尔州的钢铁、采煤业都在经济危机中遭受重创，两州无力偿还其高额负债；他们认为一方面几项大的支出如社会福利都是联邦政府强制规定的，但其税收难以支撑如此高额支出，只能增加负债；另一方面，如果独立解决债务问题两州需要大幅降低居民生活水平。1992年，联邦法院经过4年审慎研究后判决两州的请求合法，1993年至1998年，联邦政府每年援助两州约20亿马克，约占当年萨尔总支出的18%和不莱梅总支出的22.5%，虽然这一决定体现了互助原则（Loyalty Principle），即如果某州确实无法偿付债务，联邦政府及其他各州可施以援手，但在一定程度上形成了地方政府预算软约束。此后一段时间，德国地方政府债务快速增长，2003年，柏林州政府向联邦法院申请债务援助，理由是当年其利息支出约占总收入的20.8%，是各州平均水平的两倍以上。2006年10月，联邦法院决定拒绝援助柏林州政府；被拒绝后柏林州此后不得不开始紧缩财政，逐步消化自身债务风险。

（三）金融危机后德国政府债务曾在短期内快速增长，随后联邦政府和州政府启动“债务刹车”

2008年全球金融危机爆发后，德国经济受到严重影响。在启动积极财政政策的背景下，德国政府加强了举债力度，债务规模快速扩张。为防范政府债务风险，2009年7月，“债务刹车”被正式写进德国宪法第115条。其规定如下：自2016年起，不考虑经济周期引起的赤字，德国结构性赤字不能超过其名义GDP的0.35%；并且，各联邦州自2020年开始，不能新增任何债务。这一规定不仅强调减少债务量，还旨在从其根源上消除新增赤字。稳定委员会负责监控“债务刹车”的执行情况，该委员会由各州的财政部长和联邦的经济与财政部长组成。从执行情况来看，德国联邦的“债务刹车”已经提前完成，2015年德国联邦财政预算收入、支出均为2995亿欧元，是1969年以来第一个没有新增债务的年度。虽然市镇不受“债务刹车”约束，但市镇财政在债务管理上受州政府的纵向约束很强，其“债务刹车”可以说早就实施了。

（四）欧洲央行启动量化宽松政策，对德国政府债券市场产生深刻影响

作为2007年3月启动的非常规货币政策的延续，2015年初，欧央行宣布理事会决议：从2015年3月1日起，每月从二级市场收购600亿欧元的债券，包括机构债与私人债，持续18个月。购债额度按各国在欧央行资本认购比例分配，购得的债券由欧央行持有20%。此项政策对欧洲债券市场产生了巨大影响，一是各国国债利率明显走低，德国国债利率因在欧债危机前后波动相对较小，因此受量化宽松影响最小；二是部分主权债券持有人表示不愿出售，引发了对于欧洲央行没有足够债券可买的担忧，加剧了市场的波动；三是由于欧洲央行购买债券的规模较大，购买后短期内以持有为主，因此对债券市场的流动性带来了冲击。综合来看，量化宽松对政府债券发行构成了支撑，融资成本大大降低，但是政府债务管理受欧洲央行货币政策的影响越来越大。

三、对我国政府债务管理的启示

（一）加快建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，促进政府债券市场健康发展

德国国债市场处于世界领先地位，其利率是欧洲债券市场的利率基准，德国联邦政府融资几乎全部通过发行可流通国债完成。同时，德国地方政府特别是州政府近年来发行债券融资比例越来越高，银行贷款比例下降，地方政府债券市场发展迅速。规范透明的债券融资方式、运行高效的政府债券市场，为德国政府债务管理提供了可信赖的渠道和载体。从我国的情况看，经过多年的发展，我国国债管理和国债一级市场已基本同国际接轨，部分领域已处于国际领先地位，但国债二级市场发展相对滞后，流通性不足制约了国债利率基准等功能的充分发挥。同时，我国地方债市场仍处于起步阶段，虽然近几年地方债发行规模大幅增加为市场发展提供了难得的机遇，但市场基础仍显薄弱。下一步，应完善政府债券一级市场，优化债券品种期限结构，进一步改进发行技术；推动政府债券二级市场发展，丰富交易品种，拓展投资者基础，提高市场流动性；稳步推进政府债券市场国际化，强化境内国债市场的辐射作用，健全反映市场供求关系的政府债券收益率曲线。

（二）研究制定中长期债务管理战略，加强各级政府债务管理工作的协调配合

德国政府债务管理的职责和权限完全由相关法律规定，债务管理既注重短期融资功能发挥，也关注中长期的政策效果。以国债为例，与中期财政预算相衔接，德国国债既编制1年的发行计划，也同时草拟3年的发行规划。在各级政府债务管理的协调方面，德国采用了横纵控制相结合的模式，“忠诚性原则”及担保义务的非法定性，既保证了联邦和各州之间债券收益率变化的一致性，又确保了合理溢价，可有效控制债券融资成本，发行联邦与州联合债券也对加强联邦和地方政府债务管理协调配合做出了积极探索。从我国情况看，政府债务管理仍偏重短期筹资功能，且各级政府债务管理一定程度上存在脱节的情况。下一步，与宏观经济规划、中期财政框架相衔接，应研究制定中期政府债务管理战略；加强政府债务管理政策、其他财政政策、货币政策之间的协调配合，促进政府债务管理的可持续发展；合理统筹国债、地方债管理工作，加强地方债发行和国债发行之间的平稳衔接，推动各级政府债务管理工作协调发展。

（三）规范实施政府债务限额管理，防范政府债务风险

德国任何政府的债务都需要纳入财政预算中，统一决策，统一使用，政府作为直接借款人，减少了借款的主体，减少不透明产生的累积风险。在几起对地方政府的债务救助中，联邦政府在柏林州尝试了财务硬约束，并证明了其解决债务危机的良好效果，有效防范了系统性风险的出现。欧债危机发生后，德国引入了债务刹车法案，并将其写入了宪法，要求各州政府到2020年之前需要消除结构性赤字，政府总债务规模将逐步下降。严格的债务约束使得德国主权评级一直保持在最高等级AAA，在国际资本市场上享受了低融资成本待遇。从我国情况看，新修订的《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确了对地方政府债务实行限额管理等要求，财政部印发的关于地方政府债券发行的一系列制度，细化了有关安排和具体流程，有力保障了地方政府债务管理工作的规范开展。特别是地方政府债券自发自还制度，真正实现了地方政府债务管理中的责权利、借用还相统一。下一步，应全面贯彻落实地方政府债务管理和地方政府债券发行的各项法律法规和制度，进一步细化、优化相关机制，推动制度规范和市场约束发挥合力，有效防范政府债务风险。

（四）加强政府债务管理机构建设，提升管理专业化水平

德国各级政府均有归口管理各类政府债务的机构。以联邦政府为例，公共举债集中由财政部负责，财政部委托财金署实施国债管理的具体操作，包括提出政府债务借入和发行、保有量的建议，评估政府债务风险并提出应对措施，公布发债计划（含期限、额度、招标方式等）并组织实施等。同时，财金署在每次拍卖中会保有一定比例（通常为15%～20%）的国债，用于二级市场交易。目前，我国债务管理机构较为分散，以国债为例，内债和外债由财政部内不同的司局管理，政府外债的管理除了财政部，还分散在国家发改委、人民银行、外汇储备管理局等相关职能部门。借鉴德国经验，应进一步研究优化我国政府债务管理机构设置，建立债务管理相关机构协调机制，归口管理各类政府债务，准确评估政府债务风险、管理政府债务规模和结构。在此基础上，提高债务管理机构市场分析能力，制定市场风险防范预案，进一步优化债务管理专业分工机制，科学分配前、中、后台部分的职责，保障政府债务管理工作顺利高效开展。

（五）进一步加强债务管理信息化建设，夯实政府债务管理基础

德国政府债务管理以高效的信息系统为依托，系统功能涉及债务规模和风险管理、组合管理、债券发行、债券交易等各个环节，保障了债务管理效率和质量的不断提高。此外，德国不断完善政府会计制度，力图反映各级政府资产、负债真实情况。我国债务管理的信息化建设和相关基础性工作在近年取得显著进展，但与西方发达国家相比，仍有一定差距。下一步，应建立健全政府债务管理系统，及时准确地统计债务信息。研究建立基于完整政府债务组合的成本-风险管理框架，筛选最优债务结构，针对经济、财政、金融环境的变化进行压力测试和可持续性分析，促进债务管理水平提升，为宏观调控提供参考和借鉴。同时，应做好政府会计等基础性工作，加快建立政府综合财务报告制度，全面反映政府资产负债情况，并及时披露债务管理情况，接受市场和公众监督，促进政府债务管理水平的不断提升。

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：邢荷生）

Experience of German Government Debt M anagement and Enlightenment

Zhou Haifeng

Germany keeps ahead in the field of government debtmanagement.This article firstly introduces the general situation of government debtmanagement in Germany，and then explains the latest development in relevant areas，such as legislation and regulation，intergovernmental relationships，debt balance limit，coordination with themonetary policy，etc.Finally，the author raises suggestions on improving the government debt management in China.

Germany Government Debt；Management

F812.2

A

2096-1391（2016）05-0064-06