东阳市土地利用总体规划实施评价研究

俞俊霞，邹自力，2*，张晓平，邹 历

（1.东华理工大学测绘工程学院，江西南昌330013；2.江西省数字国土重点实验室，江西南昌330013；3.南昌市城市规划设计研究总院，江西南昌330013）

东阳市土地利用总体规划实施评价研究

俞俊霞1，邹自力1，2*，张晓平1，邹 历3

（1.东华理工大学测绘工程学院，江西南昌330013；2.江西省数字国土重点实验室，江西南昌330013；3.南昌市城市规划设计研究总院，江西南昌330013）

为客观掌握土地利用总体规划在东阳市的实施情况，落实动态规划，提高规划的科学性、可行性，从用地规模指标执行情况、用地结构和布局情况、节约集约用地情况和规划修改情况四个方面选取评价指标并建立指标评价体系，运用效用函数综合评价法计算东阳市土地利用总体规划实施情况的综合分值.结果表明：东阳市本轮规划实施情况较好，规划的多项控制性和预期性指标切实得到了落实，土地利用程度不断提高，用地结构和布局趋于优化，但仍有部分指标不能满足未来规划发展需求.通过总结东阳市本轮土地利用总体规划在实施中存在的问题，提出了相应的有利于未来发展的建议.

东阳市；土地利用总体规划；实施评价；效用函数

近年来我国城市化化进程日益加快，人地矛盾问题愈演愈烈.特别是在人多地少的东部发达地区，城市发展的需要使耕地资源大量减少.在这样严峻的形式下，有必要对土地的合理利用和管理进行规划.土地利用总体规划就是对一定区域的未来土地利用情况进行预先的计划和安排，在区域发展和土地的自然历史特征的基础上，在某一特定的时间和空间上对土地资源进行合理分配和协调组织土地利用的综合措施［1］.通过土地利用总体规划实施评价能够及时发现规划编制及实施中存在的问题，因此，土地利用总体规划实施评价是合理进行土地利用管理的关键环节之一.本文以浙江省东阳市为研究对象，研究在人多地少、人地矛盾日益突出的经济发达城市各类用地指标的实施情况，以及土地利用总体规划实施以来的效果，了解规划实施中存在的问题，针对规划问题为下一轮规划提出更进一步的建议.

1 资料来源

1.1 研究区域概况

东阳市地处浙江省中部，隶属于浙江省地级市金华市，属于长江三角洲经济区域，是国务院批准的对外开放城市和浙江中部的历史文化名城.该市处于杭金衢高速公路沿线经济发展带与温台沿海经济发展带之间，东与新昌县相接，东南与磐安县、永康市连壤，西与义乌市毗邻，北与嵊州市、诸暨市交界.该市地形以丘陵为主，山地、盆地和江河相间，地势呈现出东高西低，形成“ョ”形分布［2］.其中，山脉北部是河谷冲积平原，南马、画水等盆地构成的串珠状盆地分布在山脉南部［2］.

1.2 研究区域土地利用规划现状

东阳市土地利用可分为农用地、建设用地、未利用地三大类.其目前的面积及比重，见表1.

1.2.1 数量结构分析 东阳市农用地占有比例达到85.79%，建设用地则是11.90%，未利用地所占比例为2.29%，其中耕地数量由2005年的30219.96hm2上升到2015年的31581.84hm2，城乡建设用地则从2005年的14 164.25 hm2上升到2015年的15 974.11 hm2.从数量结构变化分析，耕地数量相比于基期年有所增加，这就表明耕地补充工作顺利进行，土地整治工作得到认可.城乡建设用地规模长幅较大，主要是由于东阳市城镇化战略实施和区域经济地位提升，城镇成为地区经济的主要增长点，规模有进一步扩大的趋势.

1.2.2 空间布局分析 东阳市的大部分耕地面积分布于该市的南部和北部，建设用地集中于中心城区及横店镇等几个重点发展的乡镇.由于城镇化和工业化发展迅速，新增建设用地主要向这几个经济较为发达的乡镇集中.生态用地保护区域主要包括生态林自然保护区和水源保护区等，其位置分布于东阳市的西北方向. 1.2.3 利用程度分析 东阳市2012年的土地垦殖率达到18.13%，土地利用率为97.71%.土地利用程度相对来说较高，但是节约集约利用程度不够.近年来，东阳市城镇化及工业化发展较为迅速，全市GDP从规划基期年的159.84亿元增加到2012年的373.02亿元，万元二、三产业增加值用地量从规划基期年的94.68 m2/万元下降到2012年的 38.96 m2/万元，地均GDP相比基期年翻了一番多，从0.09亿元/km2提升至0.20亿元/km2，反映了土地利用水平提升显著.

1.3 数据来源

本文涉及相关的土地利用数据来源于东阳市土地利用总体规划（2006-2020年）以及东阳市土地利用总体规划实施评估报告（2015年）.社会经济数据来源于东阳市统计年鉴（2006-2015年）.

表1　东阳市土地利用现状Tab.1 Soi1 uti1ization situation of Dongyang city

2 研究方法

2.1 评价指标选取

根据东阳市近几年的土地利用特点，并结合《东阳市土地利用总体规划》编制情况，将从用地规模指标执行情况、用地结构和布局情况、节约集约用地情况和规划修改情况等4个方面构建评价指标体系，包括目标因素和指标因素［3］.

2.2 指标权重确定

东阳市本轮规划的区域性较强，当地的专家对该市的社会经济发展以及土地利用情况较为熟悉，对本轮的土地利用总体规划实施评价具有较大的发言权［3-5］.因此，本文目标因素和指标因素的权重确定采用特尔斐法，即专家判断法.

通过对目标因素和指标因素进行3轮专家打分，按照公式（1）进行权重计算［6］.最终确定各目标和指标因素的权重，见表2.

式中：wi为第i个目标或指标的权重；Eij为专家j对于第i个目标或指标所打的分；n为专家的数量.

2.3 综合评价模型建立

效用函数综合评价法是选用一定的方法把每个评价指标进行逐一量化，再根据一定的合成模型，进行加权合成，最后得到总评价值.该方法直观性较强，评价过程中各环节计算方法多样化且较为独立［7-9］.因此，本文采用效用函数进行综合评价.

表2　目标及指标因素权重表Tab.2 The every eva1uation va1ue of target and weight

2.3.1 各评价指标无量纲化 为了使各指标间具有可比性，需要对各指标进行量化处理.根据东阳市土地利用特点，本文采用对数型功效系数法进行指标量化，见公式（2）［9］.

式中：di为单项指标评价值；xi为指标的实际值；xi1为指标的满意值；xi0为指标的不容许值.

2.3.2 合成方法的选择 选择科学合理的合成模型将单项指标评价值合成为总评价值是效用函数综合评价模型建立的关键部分之一［9］.本文采用更加突出单项指标均衡发展的几何平均法计算［10］.见式（3）.

式中：C为综合评价值；wi为权重；di为各指标量化值.

2.4 综合分值评价标准

为了在评分中能够更直观的表现实施评价的水平，将实施状况分为五个等级，分别为好、较好、一般、较差、差.

表3　实施评价分值归类标准表Tab.3 C1assified standards of the va1ue of imp1ementation appraisa1

表4　土地利用总体规划实施评价指标评价值Tab.4 The every eva1uation indicator va1ue of 1and p1an imp1ementation appraisa1

3 综合评价模型数据计算

3.1 评价指标分值计算

选用对数型功效系数法进行指标量化，求得单项指标评价分值［11-12］.其中2015年为评价指标实际值，2006年与2020年分别为评价指标的不允许值和满意值.若评价指标的不允许值为0，为了便于计算，对数值仍取0［11-12］.

3.2 综合评价分值计算

运用合成模型的几何平均法，根据指标评价值计算各个评价因素的评价分值.表5为各评价因素的评价分值.

表5　各评价因素的评价分值Tab.5 The eva1uation va1ue of every target

4 分析与讨论

东阳市土地利用总体规划的综合评分值为88.45，大于80分.根据表2的评判条件，东阳市土地利用总体规划实施情况较好，效果显著.在一定程度上，东阳市的土地利用总体规划具有现势性，与当地的土地利用变化保持了一致性，在引导和促进用地规模，用地结构和布局，节约集约用地方面起了重要的作用.根据执行情况分析，东阳市本轮土地利用总体规划保障了经济社会的稳步发展，在提高土地节约集约利用水平的基础上基本保障了经济建设所需的建设用地.对各项指标具体分析得出，规划的多项控制性和预期性指标切实得到了落实，土地利用程度不断提高，用地结构和布局趋于优化，土地规划在用地方向的引导和限制方面效果显著，经济、社会、生态综合效益明显.

4.1 规划实施中存在问题

1）规划指标不灵活，缺乏弹性.从本次评价分析结果可以看出，本轮土地利用总体规划虽然有部分指标没有较好的完成规划下达的任务，但是从总体上来说各项指标还是完成的不错的.但是，从分析部分指标未能较好完成的原因来看，可以归结两个主要原因.首先是规划目标不具有预见性，不能够满足实际发展需求，另外，规划指标缺乏灵活性，不具有一定的弹性［13］.因此，对于某些确实影响城乡未来发展并能够做出适当调整的指标可以将其设置为弹性指标.所谓弹性指标，是指在保证刚性指标变化不大的条件下，依据某微小变化，充分发挥各强制指标内部以及相互间可合理调剂的因素，并可以协调掌握的部分［14］.

2）主要控制指标与现实发展不符.我国实行土地用途管制制度和耕地保护制度是最严格的，通过土地利用总体规划各级政府自上而下从规划指标上严格控制耕地保有量、基本农田和建设占用耕地面积等.正因为如此，我国土地利用规划相关的各项用地指标加紧，这使得我国在社会经济持续发展，城市化进程加快过程中出现了很多问题，主要是与建设用地的需求之间的矛盾［15-17］.

我国现行的每一次土地利用总体规划规划下达的土地利用主要控制指标较高，使得我国各类用地的规划目标并未得到较好的实现.特别是建设用地控制指标不能达标.造成这种现状主要有两个原因，首先一方面是由于东阳市经济步入快车道，建设用地快速增加超过规划预期；从另一个角度也充分说明了在规划编制时没有很好地与社会现状结合分析.

3）土地集约利用程度有待改善.本轮规划实施后，东阳市土地利用规划综合评价得分达到了较好等级，在经济、社会和生态等方面都有所提高，极大程度上满足东阳市发展的需求.但在评价过程中，通过一些具体指标还是可以看出东阳市的土地节约集约利用程度还有待改善［15-17］.

4）补充耕地轻质量、重数量.为正确实施“占一补一，占补平衡”的规划要求，东阳市在对建设用地占用耕地这一过程中采用保证数量平衡的方法，然而，在这种情况下，质量就无法得到保证.更多的优质耕地转换成了建设用地，而补充则是一些坡地，质量差的耕地，这东阳市的耕地又产生影响［15-17］.

4.2 规划建议

1）进一步保护耕地，优化基本农田布局.为确保耕地面积不减少，上级加大力度进行土地用途管制.土地用途管制主要在于严格控制农转用，进一步保护耕地，在保障耕地数量质量、粮食以及粮食安全供应的基础上，合理开发非农建设用地，提高土地利用率和资源配置效率，实现土地资源可持续利用.对于目前补充耕地项目存在重数量、轻质量、重开发、轻培肥等问题，需要采取措施，加强耕地质量建设和管理工作，不断提高补充耕地质量水平.具体措施包括多途径增施有机肥料、对耕作层进行翻耕、加强农田基础设施建设等.

根据东阳市目前农用地的现状以及未来经济发展的趋势，按照确保耕地面积，提高农地质量，优化基本农田布局的要求，与农业等相关部门进行衔接，组织规划粮食生产功能区建设和高标准基本农田建设，调整现有基本农田布局.具体措施为调出质量较差、区位偏僻、零星破碎且不易管理的基本农田，调入土地开发整理过后的质量较好的新增耕地作为加以保护基本农田.

2）适当调整新增建设用地指标.根据东阳市规划实施期间经济建设发展趋势，预测至规划目标年，东阳市新增建设用地指标缺口达4573.14hm2，巨大的指标缺口表明东阳市目前用地矛盾急剧突出.东阳市首先需要充分挖掘自身潜力，通过城乡增减挂钩、盘活存量土地、农村土地综合整治等措施，充分发挥土地的潜力，最大程度上填补用地缺口.由于市域各乡镇新增建设用地使用的进度及效益不一致，可以考虑对全市范围内各乡镇剩余指标进行调剂.若上述工作完成后仍不能保证建设用地的需求，建议适当追加指标.

3）建议加快“两区”内标准农田置换工作.由于标准农田确定工作先于本轮土地规划编制完成，导致标准农田项目部分落在本轮土地规划划定的限制建设区内.根据规划数据分析，“两区”范围内的标准农田约为3200hm2.其中标准农田约有1700hm2落入允许建设区内的，而落入条件建设区内的约有1500 hm2.标准农田置换是用地审批的前置条件，为了不影响用地审批，在有标准农田储备库前提下，建议尽可能将“两区”范围内的标准农田置换到“两区”外.

4）建立建设用地集约利用制度.政府要充分发挥对土地市场的调控作用，建立建设用地节约集约利用制度［7］.另外，政府也应有针对性地采取调控措施，促进建设用地的合理利用和配置优化，以保证土地的集约利用水平，最大限度的利用土地资源，尽全力解决建设用地供需不平衡问题，努力实现土地资源模式转变.另外，制定相关政策及保障措施，积极建立建全集体土地流转制度，加大农村居点复垦整理的力度，积极推行土地整理中的建设用地整理，当然也要促进农用地的整理，争取将土地利用做到节约集约化，提高土地利用效率.

5 结论

东阳市本轮土地规划保障了经济社会发展，总体上执行正常.从宏观上看，规划实施期间，保障了经济建设所需的建设用地，提高了土地的节约集约利用水平，保护了耕地、基本农田，协调了建设发展和生态保护的关系，规划的龙头地位和宏观调控作用得到了充分发挥；从微观上看，规划的多项控制性和预期性指标切实得到了落实，土地利用程度不断提高，用地结构和布局趋于优化，土地规划在用地方向的引导和限制方面效果显著，各项规则和措施得到了较好执行，经济、社会、生态综合效益明显.

自规划实施以来，虽然东阳市现行土地规划执行情况合格，但也有部分指标与实际情况不符.特别是东阳市经济开发区扩容和浙江横店影视产业实验区的建设与规划目标及部分约束性指标形成极大的冲突，若不对本轮规划进行调整就会阻碍东阳市未来的产业发展规划的实施.所以，为满足地区实际发展需要，保障东阳市未来经济社会生态的发展，有必要对东阳市本轮土地规划进行规划调整.

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责任编辑：高 山

Evaluation of ImPlementing General Land Use Planning of DongYang CitY

YU Junxia1，ZOU Zi1i1，2*，ZHANG Xiaoping1，ZOU Li3
（1.Facu1ty of Geomatrics，East China Institute of Techno1ogy，Nanchang 330013，China；2.Jiangxi Province Key Lab for Digita1 Land，Nanchang 330013，China；3.Nanchang Urban P1anning and Design Institute，Nanchang 330013，China）

To objective1y grasp the 1and use p1anning imp1ementation of Dongyang City，and make the p1anning dynamica1 and improve the scientific and feasibi1ity of the p1anning，we make a comprehensive eva1uation index system by se1ecting the eva1uation indicators from p1anning targets，1and use structure，p1anning imp1ementation management and intensive use of 1and.The comprehensive score of the 1and use p1anning imp1ementation of Dongyang is ca1cu1ated by using the method of Effective-Functions comprehensive eva1uation.The resu1ts shows that the degree of 1and using and 1and use structure is improving with the mu1tip1e contro11ed indicators and the prospective indicators are being imp1emented.A1though some indicators can not satisfy the future deve1opment trends，the 1and use p1anning imp1ementation of Dongyang is genera11y good.We summarized the existing prob1ems in p1anning imp1ementation and put forward some re1evant suggestions which support the future deve1opment trends.

Dongyang；genera1 1and use p1anning；eva1uation of imp1ementation；Effective-Functions comprehensive eva1uation

F323.211

A

1008-8423（2016）02-0235-06

10.13501/j.cnki.42-1569/n.2016.06.030

2015-12-02.

江西省数字国土重点实验室基金项目（DLLJ201613）.

俞俊霞（1992-），女，硕士生，主要从事土地利用规划与评价的研究；*

邹自力（1963-），男，硕士，教授，主要从事土地利用规划与评价、变形监测分析与预测、3S技术与应用的研究.