棚改PPP项目地方立法初探——以河南省L县为例

谢瀚鹏

(天津大学，天津 300072)



棚改PPP项目地方立法初探
——以河南省L县为例

谢瀚鹏

(天津大学，天津 300072)

棚户区改造工作应在法制轨道上运行，2005年至今，中央层面和河南省地方先后出台了一系列棚改法规、规章和规范性文件。PPP模式的实质是政府购买服务，河南省L县棚改项目采用单一来源采购方式选定棚改服务提供商。适时进行棚改地方立法，是项目顺利推进的制度保障。

棚户区改造；PPP；购买服务；地方立法；单一来源采购

棚户区改造，是政府重视的重大民生工程和发展工程，棚改工作应在法制轨道上运行。2016年全国两会上，国务院《政府工作报告》指出，推进城镇保障性安居工程建设，全年棚户区住房改造600万套，提高棚改货币化安置比例。棚户区大致可分为城市老旧小区、工矿区、林(垦)区和城中村等，县域棚改的对象通常是指后者。

一、棚改法规规章和规范性文件梳理

2005年，在振兴东北的背景之下，辽宁省率先开展大规模的棚户区改造工作。在国务院及所属部委层面，一系列法规、规章和规范性文件先后出台。表1汇总了2005年至今中央层面棚改主要政策。

表1 　中央层面历年棚改主要政策一览表

截至2014年年底，全国共改造各类棚户区住房2080万套、农村危房1565万户，其中2013—2014年改造各类棚户区住房820万套、农村危房532万户，有效改善了困难群众的住房条件，发挥了带动消费、扩大投资的积极作用，促进了经济社会的可持续发展。

河南省历来比较注重棚户区改造工作，因地制宜发布了若干政策文件。表2整理了当地重要的棚改规范性文件。

表2　河南省重要棚改规范性文件一览表

前述法规、规章和规范性文件推动了河南省棚改工作的进展。截至2016年年初，国开行河南省分行向河南省内20个市县区的45个棚改项目新增贷款承诺340亿元。该45个棚改项目已于2015年开工建设，预计工期3年，涉及拆迁居民23.2万人，总投资达411亿元，已经被纳入国家下达河南省的2015—2017年棚户区改造计划。为保障这些项目的顺利实施，国开行河南省分行加紧推进了项目贷款合同的签订和首笔贷款的发放，剩余贷款将按照工程进度于2017年年底前分批发放完毕。国开行河南省分行累计河南省棚改项目承诺贷款1648亿元，发放666亿元。继2015年度新开工保障性安居工程48.5万套后，河南省2016年的新建保障性安居工程中，计划新开工棚户区改造36万套。

二、棚改PPP项目在法制轨道上运行

自2013年至今，国务院及相关部委发布了倡导政府和社会资本合作(PPP)的法规、规章和规范性文件，如《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)、国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)等，明确提出在公共服务、基础设施等领域，积极推广PPP模式。

PPP模式的实质是政府购买服务。棚户区改造涉及千家万户的居住权益，属于典型的公共服务范畴。建住房〔2007〕109号文即指出，将旧住宅区整治改造纳入政府公共服务的范畴。国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)指出，广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务，在保障性安居工程等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，要求创新棚户区改造体制机制，推动政府购买棚改服务。

2014年12月，《河南省人民政府办公厅关于推进政府向社会力量购买服务的指导意见》(豫政办〔2014〕168号)指出，通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。河南省在国内较早尝试了采用政府购买服务的棚改融资新模式。

豫政办〔2011〕109号文，以河南省直属行政事业单位国有资产管理中心所属公司——河南省豫资城乡一体化建设发展有限公司(以下简称“豫资城乡”)作为省级保障性住房投融资平台公司，采取统贷统还的方式。财资合〔2015〕10号文明确了由河南省豫资城乡公司作为棚户区改造项目的承接主体和全省棚户区统贷统还的融资主体。国开行向该承接主体提供统贷资金，贷款资金封闭运行。项目所在地的各市、县政府与融资主体签订政府购买服务协议，以各市县财政向融资主体支付的政府购买棚户区住房服务资金作为偿还贷款本息的还款来源，以政府购买服务协议项下的应收账款向国开行设定质押担保，省级财政组织协调项目所在地各市县财政，按照政府购买服务协议约定的期限、计划支付政府采购资金纳入财政预算支出管理。

三、依法设计L县棚改PPP项目运作模式

河南省L县棚户区地处新老城区交接带，该棚户区的长期存在不仅制约着居民的生存环境，同时也对城镇整体环境造成了不良影响。实施棚户区改造，是完善城市功能的客观要求，有利于改善城市环境，集约利用土地，完善城市配套设施。该棚改项目分为两个片区：一片区拟拆迁540户，拆迁房屋面积约129600m2；二片区拟拆迁164户，拆迁房屋面积约39360m2。

根据国办发〔2015〕42号、财金〔2014〕 76号以及财金〔2014〕 76号等法规、规章和规范性文件的规定，该项目通过PPP模式与社会资本开展合作，采用政府购买服务模式，设计项目运作基本模式如下(参见图1)：

图1　政府购买棚改服务项目运作模式图

按照《预算法》、《政府采购法》、《合同法》等法律法规和河南省棚改规范性文件的规定，L县政府指定单位(L县住房和城市建设局)作为购买主体实施政府采购，由“豫资城乡”作为承接主体参与政府采购。承接主体与购买主体签订政府购买棚改服务协议，采购标的为L县棚户区改造项目建设内容。承接主体作为借款主体，承接本项目资本金，并向国开行河南省分行申请专项贷款解决剩余资金缺口。L县政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议约定向承接主体支付服务费用和咨询费用。承接主体及时将归集的资金偿还国开行贷款本息。政府购买棚改服务协议期限为25年。

L县财政部门、L县政府指定的国有或国有控股公司(建设主体)，与项目承接主体签订委托投资协议书，由建设主体按照符合L县城市总体规划的用地性质进行全面开发。建设主体负责本项目的设计、建设、投资、运营、管理等环节。对于棚户区原704户村民，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，按照安置计划实施货币补偿(特殊情况下可能存在部分实物补偿)。

四、适时进行地方立法是实施棚改项目的制度保障

(一)政府方的法定职责

根据《政府采购法》、《预算法》和国家固定资产投资管理制度的规定，L县政府将本项目纳入当地政府购买服务的指导性目录或集中采购目录，出具明确购买主体(L县住房和城市建设局)、采购方式(单一来源采购)、承接主体、建设主体的会议纪要或者批复文件。办妥该项目的“四项审批”(可研批复、环评批复、规划意见、土地预审意见)等手续，依法实施房屋征收拆迁工作。政府购买服务资金安排及列入预算支出管理、中长期财政预算等事项，应当报请L县人大常委会审议，并出具认可决议。

(二)政府方的合同义务

在PPP项目运作安排中，L县政府出具指定还款地块的书面文件；用于还款的可出让土地应符合L县城市总体规划、土地利用规划，有控制性详细规划，项目区域内土地收入或指定区域内土地收益能够覆盖项目投资及收益，列入L县收储和出让计划的期限与协议的期限相匹配，收储资金明确、项目能够自求平衡。该项目需经河南省住建厅审核，确认纳入“2015—2017年城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划”，并由住建厅致函国开行予以确认。L县政府、国开行与承接主体签订三方合作协议，明确政府方按照购买棚改服务协议要求及时、足额向承接主体支付采购资金，用于偿还国开行贷款本息。

(三)项目法定资本结构

根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发〔2015〕51号)，L县政府方筹措8807.02万元作为项目资本金，占总投资41807.02万元的21%，符合项目资本金比例不低于20%的规定。资本金35%以内的部分(即3082.45万元)，可以向国开行申请软贷款(期限不超过7年)。剩余33000万元，由承接主体向国开行申请贷款。贷款期限为25年，按照贷款合同条件发放。

(四)适用单一来源采购方式

本项目采用单一来源采购方式选定“豫资城乡”为项目承接主体即棚改服务提供商，并履行相关的公示、公告等程序。操作依据为：首先，《政府采购法》允许特定情况下适用单一来源采购方式。其次，财金〔2014〕113号文、财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)规定，采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判和单一来源采购；项目实施机构根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。再次，豫政办〔2011〕109号文明确以“豫资城乡”作为省级保障性住房投融资平台公司，采取统贷统还的方式。豫财资合〔2015〕10号文规定，融资模式为“项目所在地的市、县政府指定单位作为购买主体实施政府采购，“豫资城乡”等市场化主体作为承接主体参与政府采购”，即地方规范性文件已确定豫资城乡的供应商身份。实际上，有鉴于“豫资城乡”由省级财政隐性“背书”，因此国开行的贷款发放几无疑问(这也是35%以内的资本金还可申请“软贷款”的潜在逻辑)。

(五)适时出台省或设区市的棚改地方性法规

有鉴于PPP项目当事方众多，权利义务关系复杂，政府方行政职责和民事义务交叉，在综合上述实证分析的基础上，笔者认为，适时出台省或设区市的棚改地方性法规或者地方政府规章，是棚改项目顺利推进的制度保障。

1.2015年修订后的《立法法》为地方棚改立法活动打开了制度空间。制订省一级的棚改地方性法规或地方政府规章自无疑问，而设区市就本地的城乡建设与管理(棚改项目在此范围内)等事项，制订地方性法规或地方政府规章也有了法律依据，且立法活动的灵活性和针对性更强。

2.国发〔2014〕60号文明确指出，健全PPP模式的法规体系，保障项目顺利运行。地方立法是PPP法规体系的重要一环，在顺应本行政区域内具体行政管理事项的客观需要方面具有明显优势。结合本地区PPP项目推进情况制定地方性法规，地方政府根据需要可以制定地方政府规章。〔1〕

3.豫政办〔2011〕109号、豫财资合〔2015〕10号文的效力层级不高，在棚改项目实操环节中譬如适用单一来源采购方式时，就需要地方立法来确认已经满足《政府采购法》第31条“只能从唯一供应商处采购”的规定，以便为棚改项目的推进提供操作依据。

4.一些地方政府已就PPP立法做出了有益的尝试。例如2015年10月汕头市第十三届人民代表大会常务委员会第三十五次会议批准了《关于提请审议濠江区城市运营和苏埃通道项目重大事项的议案》，即以地方立法形式确认了包括棚改子项目在内的中信集团滨海新城PPP项目。

5.若出台省一级的棚改地方性法规或地方政府规章存在立法成本等制约因素时，建议由设区的市及时制订地方性法规或地方政府规章，推动本行政区域内的棚改PPP项目。

不过，就本文中的实例而言，由于L县属于河南省委、省政府《河南省深化省直管县体制改革实施意见》中确定的省直管县，自2014年起已不再受其原所属的设区市管辖，因此该设区市今后出台的棚改地方性法规或地方政府规章，也将不适用于L县。就此衍生问题，有学者甚至认为，设区市获得立法权，扩大设区市的权力，实质上与“省直管县”改革相冲突。〔2〕笔者的建议是，L县人大常委会决议通过该棚改PPP项目，县政府同时出台相关的规范性文件。而省直管县是否应有地方立法权，属另一课题，兹不赘述。

〔1〕王勇.我国PPP立法存在问题及对策研究〔J〕.特区实践与理论，2016(1).

〔2〕何勇.地级市获立法权不利“省直管县”改革〔Z〕.荆楚网， http://focus.cnhubei.com/original/201408/t3028185.shtml.

(责任编辑王勇)

Study on Local Legislation of Shanty Town Renovation PPP Project—— Taking the L county in Henan Province as an Example

XIE Han-peng

(Tianjin University, Tianjin 300072)

The shanty town renovation should run on the track of legal system. 2005 so far, the central government and the Henan provincial government has issued a series of shanty town renovation in laws, regulations and regulatory documents. The essence of the PPP model is the government purchase of services. Local legislation of shanty town renovation is the system guarantee for the smooth progress of the project.

shanty town renovation; ppp; purchase service; local legislation; single source procurement

2016-04-20

谢瀚鹏(1974-)，男，河南唐河人，天津大学管理与经济学部工商管理博士后，主要从事公私合作、可持续发展研究。

DF01

A

1672-2663(2016)03-0028-04