广东省城镇化进程中失地农民收入问题研究——基于广东省佛山、韶关等6市的调研*

梁韵妍

(顺德职业技术学院，广东佛山　528300)



·三农问题·

广东省城镇化进程中失地农民收入问题研究
——基于广东省佛山、韶关等6市的调研*

梁韵妍

(顺德职业技术学院，广东佛山528300)

在城市化快速发展中，大量农村土地被转化为国有土地，这对农民收入方式与来源造成较大影响。文章在对广东省主要农业县失地农民收入的调查研究基础，利用文献与系统分析法，对广东省失地农民失地前后收入来源与收入额度进行分析，结果表明：失地前农民收入主要以农业经营收入为主，而失地后农民收入来源主要通过就业、土地补偿及社会保障等。从总收入额度来看，失地后农民年总收入额较失地前有了一定提升，但由于受到消费成本增加、进城务工难度大等原因，这种收入存在暂时性与不稳定性。综合分析表明，导致失地农民收入不能增长的主要原因有：农民补偿利益受损、就业受阻、社会保障水平低及就业政策得不到落实等。因此，未来需要通过增加失地补偿、扩展多形式的财产性收入、提高社会保障性收入等方面来促进城镇化进程中失地农民收入的快速稳定增长，以保证他们生活可持续。

广东省城镇化失地农民就业整地补偿

0　引言

改革开放后，广东省城镇化建设步伐逐渐加快，根据广东住房城乡建设年度报告(2014年)公布的数据显示[1]： 1978～2014年，广东省城镇化率从16.3%提高到67.76%，城镇化率位居全国之首。但是在城市化过程中，大量农村土地被政府征用用作城市建设，以耕地为例， 2014年末全省耕地面积为261.4万hm2，比1996年减少64.0万hm2(广东省第二次土地调查主要成果数据)[2]。大量耕地被占有，导致很多农民面临“种田无地、就业无岗”的困境。目前，学术界关于城镇化建设中失地农民问题研究主要集中在征地补偿[3]、就业安置[4]、社会保障[5]等方面。杨盛海等[6]研究认为，社会保障水平比较低，征地补偿机制不健全是影响失地农民收入的主要因素。而卢海元等[7]认为按照“土地换保障”原则，将社会保险同其他安置方式进行有效结合。但上述研究都是单一研究失地农民收入问题，缺乏与城镇化进行联系。因此文章以广东省为例，通过对比城镇化进程中农民失地前后收入的变化，分析其主要原因并提出促进收入的发展路径。

1　广东省农民失地前后总体收入变化情况分析

为了保证分析的准确性，于2012～2014年对广东省佛山、韶关市、惠州市、梅州市、清远市、肇庆市等6个农业大市进行实地调研。在保证调研抽样科学的基础上，选择各市具有代表性的乡镇，进行问卷调查。调研一共有12个乡镇， 25个乡，有效问卷数量为134份。

1.1农民失地前后收入来源情况分析

由表1可以看出，失地前，农民收入重要来源是通过种地获得，其中主要依靠粮食作物与经济作物，两者占总收入的比例为68.6%。但是随着广东省城镇化建设项目的推进，一些农村集体土地被政府进行征用，农民丧失是使农民生产经营收入不断减少。另据调查，在农民失去土地之后，仍然把靠土地种植作为家庭主要收入来源的仅占总收入的1.1%，与失地之前相比大幅度降低。而除了农业经营以外，外出打工与个体经营也是广东省农民家庭收入的重要方式，失地后两者带来的收入分别比失地前增加22.1%与5%。同时在农民失地后16.8%与27.5%的家庭选择把征地补偿与社会保障作为生活来源，这较失地前也有所提升。而且许多农民因为受到传统观念、技能、知识等限制，不能寻找其他职业获得收入，征地费用与社会保障成为他们的“兜底”收入。此外，也有5.5%的农民选择把自己的房屋进行出租来获得收入。

表1　 2012～2014年广东省农民失地前后主要平均收入来源分析

%

表2　广东省农民失地前后年收入额变化

年总收入额(万元)失地前收入比例(%)失地后收入比例(%)增减变化(%)≤3.017.69.4-8.23.1～5.063.442.8-20.65.1～8.014.639.7+25.1≥8.04.48.1+3.7 数据来源:2012～2014年调查问卷

1.2农民失地前后家庭年收入额情况

如表2所示，农民在失去土地之后，家庭年收入额度也发生了明显改变。根据调查数据可知，广东省农民失地前家庭年平均收入为3.9万，失地后家庭年平均收入上升到5.4万，增长27.7%。其中，年收入少于3万元的农户减少8.2%； 年收入大于3.1万元且少于5万元失地后减少20.6%，而失地后年收入大于5.1万元的农户比例急剧上升，为28.8%，由此表明，广东省农户失地后整体收入水平还是提高了，低收入家庭比例逐渐减少，中间收入较多，整体呈“哑铃型”状态。而根据调查分析，出外打工是增加农民家庭收入的重要方式。此外，农民失地后，政府给予的社会保障与征地补偿金也对增加收入有一定的作用。但是受到消费成本增加、进程务工难度大等原因，农民收入的稳定性与持续性也比较堪忧。

2　广东省农民失地后收入不能稳定持续增长的深层次原因分析

2.1征地过程中农民补偿利益受损

根据调查，广东省农户失去自己土地后虽然得到了现金或住房的补偿，但是由于目前征地制度的不健全，导致补偿利益受到损失。主要表现在以下几个方面：(1)征地补偿标准不高。现行的广东省土地征收补偿标准是按照土地原用途年产值倍数进行计算。并没有充分地考虑到当地经济发展水平、区域因素、农业发达程度等间接影响土地的经济元素，也没有考虑到土地长期应用中存在增值的因素，而这样的一个补偿标准对于农民来说可谓杯水车薪。在失地前，广东省农民都种植龙眼、荔枝、花卉、槟榔、桑蚕等经济作物，而征地补偿并没有按照经济作物来进行评估补偿，导致很多农民利益受到损失。(2)补偿范围窄。目前的征地制度只限于对人口、土地及地上附着物进行补偿，对于农业经营损失、租金及由于征地导致花费的费用并没有纳入到补偿的范围中。(3)补偿资金混乱。根据调查问卷显示，在征地中，有55.2%的农民认为在征地中存在一定的补偿款截流现象，不知道留存款的用途，流向，这也是导致农民利益受损的一个原因。

2.2受教育程度低导致农民就业受阻

根据调查，农民失地后，最主要的增收来源就是进城务工。但是对于很多农民而言，由于缺乏必要的知识与技能，导致在就业过程中受到很大阻碍。一是就业观念保守。失地之前，农民大多数种植的是经济作物，家庭年收入比较高，因此，虽然他们缺乏相应专业技术，但是心理对就业的工资要求较高，导致在就业工作选择中不愿意沉下来做一些普通行业，导致他们在就业中失去很多工作机会。与此同时，一些失地农民也希望依靠政府来帮助解决就业，没有想到要依靠自己进行创业、寻找职业，久而久之养成惰性。二是受教育程度较低。由于农民长期生活在农村，消息闭塞、接收教育程度有限。据调查，广东省失地农民中，拥有中专或大专以上学历比例还不足3%，初中以下文化程度所占比例达到74.9%。可见农民文化素质是比较低的，接收新鲜事物及学习能力较差，这都影响了就业的稳定性与持续性。三是第二、第三产业技能缺乏。由于农民长期单一从事农业种植，对工业、服务业等行业接触很少，缺乏必要的专业技能。而从目前上看，广东在城镇化进程中，很多企业由劳动密集型向技术密集型进行转变，失地农民因缺乏必要的技能，很难实现向城市的二、三产业进行转移。

2.3社会保障水平不高对农民收入造成一定影响

土地具有一定的保障功能，大多数农民都把土地当成自己的“命根子”，对于已经进城务工的农民来说，也是生活的最后“稻草”。农民一旦失去土地，收入面临着不稳定性，未来生活也面临着较多困难。然而现行的社保制度虽然在一定程度上代替了传统土地保障功能，对维持农民生活具有一定作用，但由于社会保障措施单一、保障水平较低，导致农民不能稳定持续的获得收入[8]。根据调查，广东省失地农民社会保障范围主要涉及养老、医疗以及最低生活保障，对失地农民子女教育、就业、生育、工伤等保险还没有纳入到社保范围。而同一险种，城镇居民获得保障也要高于失地农民，以养老金为例，由于自己缴纳比例过高，导致很多农民不愿意进行投入资金获得保障，参加养老保险的失地农民比例不高。在调查中有46%的失地农民认为现行的养老金还不能满足日常生活开销。59.5%农民认为，失去土地之后，收入逐渐降低或者增长缓慢，收入来源不稳定、不持续，家庭生活面临“入不敷出”风险。

2.4就业政策落实不到位

失地农民要想得到稳定的收入，根本的途径就是在于是否能顺利就业。但是，广东省各县、乡镇对失地农民就业服务明显存在不足。第一，就业安置政策简单化。根据调查，只有不到3%的农民在征地过程中获得就业安置，大多数农民还是依靠自己出去寻找工作，这就需要政府转变工作思路，可以通过给予资金补贴、减免税收等方式鼓励与引导用人单位接纳农民就业，政府还可以雇佣农民进入到园林绿化、环卫工人等公益岗位，培养农民就业技能，以多种方式促进失地农民进行就业。第二，就业培训实用性不强。在实地调查中，笔者发现，

广东五华县、南海县等曾对失地农民进行一些技能培训，但很多农民反映培训时间短、内容不接“地气”，知识实用性不强，对失地农民获得技能没有实质帮助。而在这方面，政府应该结合市场需求，有针对性对农民进行专业技能与知识的培训。第三，对农民自主创业支持力度不够，影响农民积极性。一些农民在失地后，想通过获得补偿款进行创业，然而在具体实施过程中，受到税收高、银行贷款额度少，利息高、审批程度多等原因，导致很多失地农民放弃了创业的想法。

3　促进失地农民收入增长的主要途径

3.1提高失地农民征地补偿收入

失地农民在城镇化建设中获得最直接的经济利益就是来源于征地补偿，因此需要通过完善征地补偿制度来维护农民的合法利益。

(1)应该提高补偿的标准，政府在征用土地过程中应充分考虑农户土地的区位、长期性、用途、使用性等因素，进而确定补偿的标准。此外，也应考虑到地区经济水平、人民收入等情况，逐渐建立动态补偿机制，合理提供补偿资金[9]。此外，应结合用地供求与地区消费水平等情况进行考证，例如像广州、珠海等地区，由于用地资源较为紧缺，消费水平比较高，可以将补偿标准设置的高一点。只有这样，失地农民获得的补偿费用才能满足日后消费、生活、住房等需求。

(2)应扩大补偿的范围。政府与国土部门，应该把地上附着物、土地预期收益、承包权等内容纳入到补偿范围中去。同时把土地具有的就业与保障功能也纳入到具体补偿范围中。最后，优化补偿款分配。广东省各市(县)区政府应该根据中央部署，结合地方实际，制定与出台关于农村征用地补偿的细则，细则里应该说明具体补偿标准、发放时间、种类、支付情况等进而有效解决补偿分配过乱的问题。

3.2不断提升失地农民就业收入

保证失地农民收入的重要途径就是帮助他们解决就业问题，在这个方面政府要起到引导与帮扶作用。

(1)给予政策鼓励，促进就业。广东省各市、县(区)可以结合本地实际情况，通过减免营业税、企业所得税或降低税收费用等手段鼓励企业或者用人单位优先考虑农民进行就业，以促进农民能获得稳定的收入。

(2)积极为农民创造工作机会。广东省可以利用区域优势，转变经济发展方式，同时在一定程度上发展劳动密集型中小企业，以便促进农村劳动力能够顺利转移。同时政府部门也应该设立很多的社会公益岗位，便于失地农民进行就业。

(3)引导与支持农民进行自主创业。政府可以通过减免税收与简化创业审批程序、成立担保资金，为失地农民提供小额贷款，并适当给予贴息，通过政策的帮扶，可以促进失地农民尽快完成就业，获得稳定收入。

(4)加强培训的实用性。县乡村三级政府部门应该按照市场需求这一重要原则，将培训内容与市场能够有序链接起来，同时注意培养农民的技能性与专业性，提高农民的文化素质，注重效果与质量并存。

3.3促进农民多种形式获得财产性收入

财产性收入主要包括利息、租金、股权分红、股息、集体财产分红等财产性收入是帮助农民获得更多收入的有益补充。国外很多学者都对财产性收入相关问题进行研究，如，Martin Bernstin等[10]在前人研究基础上，又对周期性财产性收入进行深入研究，然而国外对财产性收入多集中在资本情况上面，对失地农民的财产性收入研究不多。随着广东省农村宅基地退出补偿制度的实施，很多失地农民都将宅基地换得的房产用于开展经营性收入。另外

也可引导农民以其城镇化后有限的农地承包经营权、集体土地所有权等财产权益作为股份来集中起来进行统一经营，年末可以根据收益进行分红收入。此外，失地农民可以根据自身财力多少，将获得的补偿金用于投资金融衍生产品，获得更高的收入、股息与资金收入。

3.4逐渐提高失地农民的社会保障

农民失去土地也就意味着失去了生活的保障[11]。因此，社保部门应加强对失地农民的社会保障体系建设。

(1)分层次、分情况解决养老保障问题。对于长期在城市打工生活的人群应该按照城镇化居民养老保险制度进行对待。这样可以保证失地农民在老年后可以享受很高的保障待遇，如天津华明镇准许达到退休年龄的失地农民每个月领取600元养老金； 而北京广营村给符合退休条件的失地农民每个发放1 000养老金，这些经验可以被广东省进行借鉴。对于灵活就业、暂时就业人群可以按照农村养老保险制度进行管理。

(2)深化农村医疗体制改革，完善医疗保障制度。在坚持农村合作医疗的基础上，积极发展与探索多种形式的医疗保险制度。例如当失地农民患有重大疾病，导致生活艰难，那么社保、卫生部门应够及时、有效的为失地农民进行医疗服务，缓解“看病难、看病贵”的问题。

(3)建立最低生活保障制度。最低生活保障应该着重关注身体残疾、老年人、没有能力就业及生活困难的失地农民。保障标准可以按照地区财政收入水平、村集体经济承受能力等进行统筹考虑，建立经济发展与社会保障联动机制，以保证农民最低生活费用。

(4)做好社会保障体系内容建设。社会保障目标不只是停留在保障失地后农民的生活层面，也应该在完善养老、医疗与最低保障基础上，强化对就业、教育培训等。

(5)健全监管体系。各地区在发放与管理社会保障金中应该强化监督机制，确保保障金能够准时、安全、齐全的发放到失地农民手中。

[1]广东省住房与城乡建设厅. 广东住房城乡建设年度报告.2013

[2]广东省国土资源厅. 关于广东省第二次全国土地调查主要数据成果的公报.2014

[3]吴次芳， 鲍海君.城市化进程中的征地安置途径探索.中国土地, 2003，(4)： 13～15

[4]杨斌， 张咏梅，王佳音.我国城市化进程中失地农民问题研究述评.西部论坛, 2010，(6)： 11～18

[5]杜伟， 黄善明.失地农民权益保障的经济学研究．北京：科学出版社， 2009

[6]杨盛海， 曹金波．失地农民路在何方.中国改革, 2004，(11)： 47～48

[7]卢海元. 土地换保障：妥善安置失地农民的基本设想.中国农村观察, 2003，(6)： 48～54

[8]田惠， 周爱莲.对失地农民保障的一个福利包的设计.中国农业资源与区划， 2007, 28(6): 12～15

[9]宋建辉， 李瑾，孙国兴.天津城市化进程中失地农民收入问题探讨.中国农业资源与区划， 2014, 35(30): 39～44

[10]宋建辉， 孙国兴，崔凯.失地农民收入问题研究综述.中国农业资源与区划， 2013, 34(6): 198～204

[11]常进雄. 城市化进程中失地农民合理利益保障研究.中国软科学, 2004，(3)： 5～10

INVESTIGATION OF THE INCOME IN LANDLESS FARMERS IN GUANGDONG PROVINCE IN THE PROCESS OF URBANIZATION*

Liang Yunyan

(Shunde Polytechnic，Shunde Guangdong 528300，China)

With the rapid development of urbanization, a large number of rural land has been transformed into state owned land, which has a great impact on the income of the farmers. In this study, on the basis of researching the farmers′ income in major agricultural county land in Guangdong province, the methods of literature and systematic analysis were adopted to analyze the source of income and the amount of revenue of the peasants before and after the land were lost. The results showed that before the land loss, the main income source was from the agriculture,which included the employment compensation, land compensation and the social security. The amount of the farmers′gross income upgraded but the income was temporary and unstabledue to the increase of the consumption cost, the difficulty of migrant workers and other reasons. The comprehensive analysis showed that the main reasons that led to the decreaseof the farmers′ income were as follows, such as the loss of farmers′ compensation benefit, difficult employment, low level of social security, and no implementation of employment policy. Therefore, the countermeasuresfor increasing the income of the landless farmers and ensuring their sustainable living were put forward,such as increasing compensation to farmers, expanding property income, improving social security level.

Guangdong province; urbanization land; lost farmers; employment; land compensation

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160823

2015-07-11

梁韵妍(1983—)，女，广东顺德人，助理研究员。研究方向：人力资源管理。Email：annlyy@qq.com

F323.6; F301

A

1005-9121[2016]08-0158-05

*资助项目：2015年度顺德区哲学社会科学规划项目(2015-BZZ6)