对《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》的思考

新时代青少年体质健康促进中心副主任 陈智勇

社会观点

对《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》的思考

新时代青少年体质健康促进中心副主任 陈智勇

2016年5月6日，国务院办公厅印发文件《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》（国办发［2016］27号），不少人欢欣鼓舞。但也有不少人指出这是继2007 年5月7日中共中央国务院《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（以下简称：中央7号文件）和2012年10月22日《国务院办公厅转发教育部等部门关于加强学校体育工作若干意见的通知》（国办发［2012］53号）之后的又一文件，其文件框架和内容与前两者大致相同，这也说明两个国办文件仍是中央7号文件的具体落实措施。这体现出党和国家领导人一以贯之对青少年健康问题的高度重视，但也充分说明这个问题得到真正解决的难度之大。

如果从文件字面措施解读差异，或许容易得出似曾相识的大框架，但除了字面上的内容，我们更要看到社会的变迁，积极理解过去的成果，并关注未来的工作着力点，或许更有价值。

一、中央7号文件出台的背景

2007年，出台中央7号文件有两个大背景：其一，2006年全国首届青少年体质健康论坛上发布了一个令人震惊的信息：从1985年开始的全国学生体质健康调研结果来看，我国青少年学生重要体质健康指标连续20多年呈下降趋势，而且部分指标呈加速下降。其二，筹备北京奥运会，最正统的奥运理念逐步被社会和政府高层接受并广泛传播，体育已不仅是金牌，不仅是更高更快更强的竞赛，还有更重要的是其教育价值和人文价值。

基于以上背景，中央7号文件开篇提出“增强青少年体质、促进青少年健康成长，是关系国家和民族未来的大事。”同时提出“体育锻炼和体育运动，是加强爱国主义和集体主义教育、磨炼坚强意志、培养良好品德的重要途径，是促进青少年全面发展的重要方式。”明确指向两个方面的内涵价值：健康、教育。其实在中央7号文件之前，教育部、国家体育总局和共青团中央等实施阳光体育的通知中，也曾明确提出“阳光体育是素质教育的突破口和主要工作方面。”在实践过程中，受制于现有的教育制度框架和传统社会对体育的理解，特别是教育工作者和学生评估框架的现实条件下，也由于家长、社会和基层工作者选择性理解和便于接受的原因，中央文件贯彻过程中，更着力于强调健康价值，并逐步形成了一种社会共识。所以，在许多学校操场上展示的都是阳光体育口号：“每天锻炼一小时，健康工作五十年、幸福生活一辈子”和“我运动 我健康我快乐”。

二、对国办27号文件的理解

应该承认，经过近十年的努力，中小学生体质健康下降的趋势得到初步遏制。健康是所有人都关心的内容，以健康为切入点，是学校体育获得社会各界迅速理解并给予大力支持的重要因素，但在传统社会理解中，以及行政管理的条块分工中，健康与体育的工作应该由卫生部门和体育部门承担，所以教育从业人员对学校体育与本职工作的关系理解不到位，再加上青少年正处于发育高峰期，其体质健康水平更多的影响的是未来，而不是当下，成果也不是立竿见影。因此，学校体育发展的动力更多地是源于行政推力，靠文件落实，而不是源于教育业务内在需求和社会持续压力，同时教育部门的评价体系中，体育效果也缺乏简单有效的评估和复查手段，其权重也过低，随着时间的推移，懈怠情绪滋生，只重表面形式的情况增多，推进学校体育工作动力不足的问题也开始显现。因此，国办27号文件对过去的总结，用的措词是：“近年来……学校体育工作取得积极进展。”

解决学校体育问题，教育体系的内生动力机制至关重要。因此，国办27号文件开篇明义：“强化学校体育是实施素质教育、促进学生全面发展的重要途径。”也看到问题之所在：“对学校体育重要性认识不足、体育课和课外活动时间不能保证、体育教师短缺、场地设施缺乏等问题依然突出，学校体育评价机制亟待建立，社会力量支持学校体育不够。”这些已逐步成为社会共识的判断，是学校体育未来发展的重要保障。

从2007年中央7号文件印发至今，一个根本经验就是：学校体育的改革与建设，如果没有社会治理和教育机制的变革和建设为依托，缺乏教育事业和体育产业发展为支撑，仅以行政文件强调学校体育的重要性，以教育部门和学校体育从业人员来保障落实，以强大的行政推力来促进，短期内或有效果，但长期而言会与设定目标产生落差。

面对学校体育仍是整个教育事业相对薄弱环节的现实，学校体育的发展，首先面对的问题就是需要巨大的资源投入，不仅包括场地设施，还有人力资源、科研力量等方方面面，国家财政的投入能否有保障？投入和运营的效率如何提升？这是从中央7号文件到国办53号和国办27号文件都没有正面回答的重要的问题。“体育教师缺编”这一老大难，呼吁了十多年仍无法解决，“把组织开展课外活动、学生体质健康测试、课余训练、比赛等纳入教学工作量”这一合理要求仍停留在文件中，这些无奈的现实如何能使学校体育从短板强化为长板？

其实，如果我们能跳出学校体育之外寻求解决方案的资源，或许会有收获。今年印发的国办27号文件，有两大背景是前两次没有的：一是十八届三中全会确立的“在资源配置中市场要起决定性作用”，明确了新增资源的主要来源方式和运营模式；另一个是国务院关于体育产业发展的意见。

从近两年校园足球之所以蓬勃发展的经验来看，除了领导重视之外，借助体育产业，特别是足球产业的巨大力量来推动政策，适时释放市场空间功不可没。这两年在资本市场掀起的体育产业泡沫，也需要寻求坚实的产业基础和承接空间，如能有效引导进入学校体育，不仅对于中国经济和体育产业发展有巨大助推作用，也为学校体育的快速发展奠定基础。但作为教育改革的突破口，学校体育改革在这方面所体现的决心和魄力还是不够，国办27号文件提及了整合各方资源支持学校体育，如果能再进一步，明确将学校体育定位于在体育产业发展中的重要支撑力量，未来将会有更多的政策调整空间，也能拥有足够的政策手段建立适合的渠道，承接社会体育产业的巨大资源来发展学校体育。或许这也是在落实文件的实践中，有机会超越中央7号文件和27号文件框架之所在。