发展绿色交通的环境规制工具创新

刘细良 申华冉 李华京

[摘 要] 基于外部性理论，从绿色交通和环境规制的理论分析展开，通过对命令控制型、市场激励型、自愿参与型以及隐性环境规制工具推动绿色交通发展的作用进行现实考量，梳理了四类环境规制工具在绿色交通应用中的诸多问题，并指出政府可着力从完善绿色交通法制、推动交通基础设施市场化、推广信息公开、建立宣传培训合作机制、加强规制工具的协同运用等方面来进行创新，进而推动绿色交通的可持续发展。

[关键词] 外部性理论；绿色交通；环境规制工具

[中图分类号] F062.1；X321 [文献标识码] A [文章编号] 1008—1763（2016）05—0079—06

Abstract：Based on the externality theory， the paper analyzed the theory of green transportation and environmental regulation. From weighing the roles of command-control regulation， market incentives regulation， voluntary participation regulation and implicit regulation tools to promote the development of green transportation ， the paper sorted out of the related problems of four kinds of regulation tools in practice， and finally pointed out that the government can strengthen the coordination of regulatory tools by improving the green transportation legal institutions， promoting the marketization of traffic infrastructure， generalizing the plan of information publicity， establishing propagating and training， enhancing the cooperative application of four kinds of regulation tools to promote the sustainable development of green traffic.

Key words：The Externality Theory； green transportation； environmental regulation tools

一 问题的提出

绿色交通是以最少的资源和环境成本最大程度地满足当代社会的城市发展交通需求的立体系统，主要表现为大力发展公共交通，提倡慢行交通，使用清洁燃料，实现人与物的低成本转移。[1]其本质是为了实现社会可持续发展的全新理念，有利于我们节能减耗、高效出行、保护环境和提高出行质量。而实现绿色交通发展的环境规制，就是运用各种环境规制工具，通过调节企业、居民、政府三大市场主体的生产和消费行为，解决绿色交通发展面临的外部性问题，形成可持续发展的交通运输系统的过程。[2]交通系统中的负外部性已成为当前我国绿色交通发展的瓶颈。在社会转型期，实现节能、环保、高效的绿色交通，需要政府从交通总体规划、制度构建、技术创新和公共服务等方面着手进行宏观调控。环境规制工具对降低交通环境成本、实现经济和环境的双赢具有决定性影响，因此，如何更好地运用各种规制工具来解决绿色交通发展中的外部性问题值得我们思考。二 外部性理论与绿色交通中环境

规制工具的发展

环境规制工具是解决交通系统负外部性和实现绿色交通的重要机制。外部性理论经历了庇古理论、科斯定理、交易费用为代表的传统外部性理论阶段，以及以“良心效应”为代表的新发展阶段。与此相应，环境规制工具也经历了命令控制型、市场激励型、自愿参与型等三种显性环境规制工具，以及隐性环境规制工具为主导的四个时期（详见表1）。

（一）外部性理论与显性环境规制工具

20世纪70年代以前，庇古理论认为外部性产生的原因在于市场失灵导致资源配置无法达到最优状态。解决外部性问题需要政府以强制性的规制工具，即通过法律、法规、标准对环境负外部性的直接干预。[3]命令控制型的政策工具包括对交通工具排污的技术和绩效设立法律制度和环境标准，这种政策工具效果比较显著，但收集信息的成本高。

70年代后，科斯定理认为外部性的根本原因在于产权界定不清晰，开始利用经济手段解决外部性问题，市场激励型规制工具得到大力推崇。市场激励型的政策工具有交通环境税、排污交易许可证等。它的市场信息成本比命令控制型低，通过市场机制调节，可节省污染防治成本，且激励作用较高，但效果存在不确定性。

90年代后，人们继续对产权问题深入分析后发现交易费用在现实经济生活中不仅不为零而且非常高，而经济主体自愿参与环境规制是降低交易费用的关键，它强调通过社会信息、舆论和自愿组织的引导，发动各社会主体自觉参与环境保护，培养全民共建绿色交通的社会氛围，从而实现环境规制的全面覆盖。[4]自愿参与型规制工具包括绿色交通环境认证、自愿参与交通环境教育与建设等，其成本较低，激励效果较高，但受客观社会文化环境影响显著。

（二）外部性理论与隐性环境规制工具

进入21世纪后，外部性理论继续得到扩充和发展，人们发现存于人心的思想、观念、态度等决定“良心”的隐性心理模式，对人们的环保行为有着决定性的影响，隐性环境规制工具从而得到重视，主要包括厂家和消费者崇尚低碳环保的理念，进而影响生产和消费的选择，其成本较低，激励效果明显，但易受客观社会制度和文化环境的制约。

三 环境规制工具推动绿色交通发展的作用机理

交通系统的外部性主要表现在三方面：一是生产和消费的外部性。企业和消费者作为“经济人”，不会过多考虑环境成本，在参与交通生产和消费的过程中常以个体利益为本做出外部性行为；二是公共外部性。能源、土地、资源等具有公共物品属性，由于市场外部性或政府政策、制度等导致政府失灵，交通系统对有限和非竞争的公共环境资源占有和消耗；三是代际外部性。交通系统追求的是环境容量、资源数量与交通发展相互协调的发展模式，在实现可持续发展过程中交通需求的公平性缺失、对资源的占用和环境的破坏等问题越来越突出，严重威胁对下一代的交通供给能力。环境规制工具主要通过优化交通环境资源配置来解决交通运输系统信息错误带来的生产外部性、提升公众交通环保意识以避免搭便车带来的消费外部性；创新交通生产技术和绿色技术消除公共外部性；控制交通环境污染杜绝代际外部性来促进绿色交通的发展。根据外部性理论，上述四种环境规制工具推动绿色交通发展的作用机理，如图1所示。

（一）强化公众交通环保意识

无论显性环境规制工具还是隐性规制工具，都能促进公众交通环保意识的提高，进而指导自身行为、影响企业的生产观念、监督政府的公共决策。一是公众交通环保意识可以指导自身的交通环保行为，如选择绿色交通工具、爱护公路等基础设施设备。二是公众交通环保意识的增强会影响其交通工具的选择，从而间接影响交通企业的产品生产类型、生产技术的绿色程度及其相应的支持设施建设的环保程度。三是公众强烈的交通环境意识对政府交通决策有深远影响。公众始终是环境保护运动中的一支重要力量。交通环境污染受害者们的请愿和赔偿诉讼，各种媒体对环境公害事件的报道和关注，增强了国家和地方政府对环境问题的重视，并促成环境问题的最终解决。

（二）提升交通资源配置效率和公平度

政府通过命令控制型和市场激励型环境规制工具对经济主体的利益和行为进行干预，将一定的环境要求外加于经济主体，引导经济主体实现环境目标，将环境外部性内部化，消除市场失灵，优化交通环境资源配置。一是政府采取命令控制型工具对交通环境污染和破坏行为进行预先控制和整体协调。比如，命令控制型环境规制工具中的“三同时”制度，有助于形成以公共交通为主、多元化交通协调发展、与城市化进程协调推进的综合交通运输体系。二是市场激励型环境规制工具通过市场机制将企业或个人造成的环境污染成本内化到生产和消费成本中，确保所有经济主体承担与其行为一致的环保责任，进而建立一个公平的交通环境资源交易市场。

（三）促进绿色交通生产技术创新

绿色交通的核心是通过技术创新转变人们的交通出行方式，提高传统能源的利用效率和清洁能源的使用率，最终实现绿色交通节能减排的目标。Milliman等国外学者指出，市场激励型环境规制能强烈地激励排污主体去研发或引进更强污染控制技术。[5]绿色交通对环境规制工具的技术创新主要通过以下三种方式发挥作用：第一，高效的环境规制通过营造技术创新环境，吸引高科技企业和高技术人才聚集，从而促进技术进步；[6]第二，根据动态竞争力理论，环境规制促使企业以形成企业竞争优势为目标，突破传统约束条件，进行技术创新和改进；[7]第三，“波特假说”的动态环境规制理论认为从长远来看，合理的环境规制可产生“创新补偿”效应，即成本推动的绿色技术和生产技术的创新。

（四）控制交通环境污染

交通环境污染控制是发展绿色交通的主要内容，四大环境规制工具可从不同维度合力来实现对环境污染的控制。一是命令控制型环境规制中环境影响评价制度、“三同时”制度都是直接针对环境污染减排的。二是市场激励型环境规制工具中的排污收费制度、可交易许可证制度等是通过市场机制间接调节市场主体的排污行为，有效减少污染排放物。相关的低碳经济研究表明减少碳排放、改变能源结构与可持续的绿色GDP之间存在显著关系[8]，三是自愿参与型环境规制工具中的ISO14000环境管理认证，企业主动采取环保措施减少污染物排放，对于企业的污染控制也具有积极作用。例如，Kathuria的研究证实了以环境新闻报道为代表的信息披露对印度企业污染控制产生积极影响。[9] 四是随着人们环保意识的提升，不管是企业家还是普通居民对交通环保产品和服务的要求都大大提升，这可以有效减少和控制着交通环境的污染。四 环境规制工具推动绿色交通发展的现实考量

（一）命令控制型：法治和环评程序不明确

在现实生活中，命令控制型环境规制工具因易操作、见效快而得到了最广泛的使用，但在实施过程中存在行政成本高、“一刀切”等诸多弊端，政府环境规制失灵现象普遍。首先，缺少专门发展绿色交通的立法，法律法规分散在综合性的环保法律中，操作性不强且不被重视。[10] 如在自行车的推广上，北京、杭州、株洲等城市为了缓解交通拥挤、发展绿色交通建设了换乘的免费自行车点。但免费自行车点的建设并没有一个统一标准，许多城市也没有修建与之配套的自行车道，机动车占道乱停乱靠屡见不鲜。其次，到目前为止，各地开展交通建筑项目规划环评的范围不明确，没有统一编制规划方法和审批程序。[11]依据表面化、形式化环境可行性论证制定的新战略和新规划，经常导致更为严重的资源浪费和环境破坏问题。最后，各交通建筑项目规划的环评指标尚不明确。如交通发展规划书中，对资源、环境问题仅做要求，并没有作为环评制度的对象。环评虚设导致交通运输系统的技术含量不高，交通管理效率低、安全性低，智能交通系统的应用范围小。

（二）市场激励型：税费和采购机制不完善

市场激励型规制手段灵活多样，且具有一定的激励性，但在实施过程中也暴露出了其约束机制设计的不合理。首先，税费结构不合理且某些方面税费和补贴的缺失，使得其偏向对企业的调节，而对消费者的引导作用不够，没有达到鼓励或限制的刺激效应。[12]如使用环节税、燃油税过低，公共交通工具、新能源车使用的补贴不足，未征收汽车污染税等。其次，绿色交通设施比重不高。由于政府绿色采购制度本身的不完善，使得其在推动绿色交通方面的作用没能充分发挥。在政府采购中，交通设施建设采购占60%以上，并在不断上升，但绿色交通设施的比重并不高。绿色环保产品如自行车、慢行车、快速公交车车道、自行车停放场、自行车免费借用点和电动车充电站等还远远不够。最后，交通基础设施市场化不足，虽然已实施市场激励型环境规制，但在大多数情况下还是政府在起主导作用，市场只是辅助，没有真正让市场来决定绿色交通的发展，奖励不大、惩处不严，导致许多企业“高不成低不就”，限制了绿色交通的发展。