西方行政体制概论

2016-10-11杨桓

决策与信息·下旬刊 2016年8期

【摘要】目前中西方各采用不同行政体制模型，发达西方国家在行政体制发展实践和理论层面都要早于中国，且在这一过程中形成了适合自身发展的行政体制模式。本文通过对西方主要国家行政体制与中国行政体制进行对比，以寻找中国在完善自身行政体制过程中可以从中引鉴的经验。通过对比，本文认为中国可以引鉴西方国家的分权制衡思想、调解机制、法治思维等方面以完善自身行政体制。

【关键词】行政体制；政府形式；分权；制衡；监督

一、何为行政体制

何为行政体制，不同学者有不同的看法。卓越在《比较公共行政》中认为：“行政体制有狭义和广义之分。狭义行政体制仅仅是指行政组织自身结构要素、层级关系、区域划分、机构编排的制度化形式。广义行政体制主要是和国家政体直接相连的一个范畴，它包括了狭义行政体制的内容，同时还涉及行政组织和其他国家政权组织之间的关系。”①包刚升在《政治学通识》中指出行政体制即政府体制，“主要是指政府机构和立法机关之间的关系。”②在本文中，主要认为行政体制即政府体制和形式，也就是从中外立法机关和行政机关关系的角度对彼此进行比较分析。

二、当今西方主要的行政体制

目前西方发达国家在其立法机关和行政机关的关系，主要可以分为三大类：总统制国家、半总统制国家、议会制国家。这三种行政体制既有共通的部分，也有区别。共通的部分最主要表现在无论三种行政体制的何种行政体制都深有国家不同权力之间制约、制衡思想。区别主要表现在不同行政体制类型对不同权力制衡方式不一样。总统制以美国最为典型、半总统制以法国最为典型、议会制以英国最为典型。

（一）以美国为主的总统制

美国是总统制发源地，其之所以能在美国发展并被西方其他国家继承和发扬是有历史和现实原因。总统制主要特征有：第一，行政机关和立法机关均由民选产生，总统即是国家元首也是政府首脑。第二，总统任期和国会任期固定，彼此互不统属。第三，总统可以任命和指导政府组成成员，并且具有宪法承认的部分立法权。

（二）以法国为主的半总统制

半总统制发源于法兰西第五共和国，而半总统制这一名称首次出现于法国政治学家莫里斯·迪米尔热的《政治制度与宪法》一书中。③半总统制主要特征是：第一，总统与立法机关均由选民选举产生。第二，总统拥有很大的宪法权威，可以任免总理（或首相）与内阁以及议会（解散议会是总统制与半总统制的主要区别）。第三，总理（或首相）与内阁必须要得到立法机关多数信任。

（三）以英国为主的议会制

英国是议会内阁制的发源地，卓越在《比较公共行政》中把英国称作为内阁制之母。④议会制具有以下特点：第一，立法机关由选举产生，其是国家权力中心，国家元首是虚位元首。第二，行政机关由立法机关产生，对立法机关负责。第三，立法机关多数通过“不信任投票”可以罢免行政机关（内阁必须集体辞职），同时行政机关也可以提请解散议会。

三、西方主要行政体制的评述

不论是总统制、半总统制还是议会制其都是在分权制衡的思想上产生和发展，很大程度上实现了不同权力之间的相互制衡，有效的防止公共权力滥用，保障了普通民众权利不被任意侵犯，进而有利于民主政治发展。

在借鉴这些国家行政体制经验时一定要结合自身本国实际情况，不能盲目或是不择不扣全盘借鉴。当今世界除了美国以外，还有很多国家也实行总统制，拉丁美洲地区很多国家在行政体制上都实行了总统制却出现很多失败的案例。比如上世界70年代智利，时任总统阿连德希望把整个国家社会主义化，包括土地再分配、矿产国有化、银行和大型企业归国有等等。结果遭到议会否定，议会和总统之间造成激烈冲突，后总统绕开议会强行推行其政策，议会以总统行为违宪为由拒绝，进而导致双方矛盾进一步加深，甚至到了不可调和的地步，最终导致军事政变。⑤在半总统制国家，除了法国，如果总统任命的总理在议会得不到多数支持从而形成的政治僵局至今仍然困扰着许多采用半总统制国家，影响着这些国家政局稳定。

四、西方行政体制的借鉴和思考

（一）分权制衡思想的引鉴

西方行政体制中不论是总统制、半总统制还是议会制在其制度设计上都充分体现了不同国家权力之间的相互制约，防止出现权力滥用。在议会制中内阁由议会选举产生，对议会负责，但是内阁同样拥有解散议会的权力，这样设计的根本目的就在于为了防止议会权力独大，不受控制，最终侵犯的民众的权利和其他国家权力。孟德斯鸠认为：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并且暴虐的执行这些法律。”⑥汉密尔顿在《联邦党人文集》认为：“立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人，少数人或许多人，不论是世袭的，自己任命或选举，均可公正的断定是虐政。”⑦在中国由于历史上长久的专制统治，以及一些特殊原因一直以来对分权制衡都是排斥态度。

如何实现分权制衡？孟德斯鸠提供了很好意见，分为两步：第一，权力分设，将国家权力分为立法权、行政权和司法权力，这三种权力应该由不同人或机关分别掌握。第二，权力制衡，国家的三种权力之间不仅仅是简单的分立，更是彼此牵制、相互抗衡，以权力约束权力，防止权力的滥用。

（二）调解机制的引鉴

西方各国行政体制是在分权的基础上构建起来，不同权力之间独立性较大，难免会造成不同权力之间的冲突，如果这种冲突得不到有效调解，就会影响到国内政局稳定。在美国由于总统和议会都是选民选举产生，都具有最高的合法性，当总统和议会在重大问题上有分歧时就会很麻烦，因为谁也没有权力指挥谁，如果持续下去就会造成政治僵局。为了解决这类矛盾美国有两种方法解决，一是联邦最高法院从中以其一方是否违宪为由进行裁决调解；二是美国的政治传统，在两百多年的民主政治发展过程中，美国的不同政治派别慢慢学会了在争议问题上彼此相互的妥协和让步进而化解这一僵局。相反前文提到智利由于阿连德总统和议会之间产生了分歧，但是由于没有很好的调解机制对彼此之间的矛盾进行调解，从而最终发生军事政变。法国也有很好的调解机制就是全民公决，当总统和议会争执不下时，可以就这一争议问题提起全民公决调解政治僵局；英国和德国的行政机关和立法机关发生冲突时可以借助虚伪的国家元首在其中间进行调解以化解政治僵局。

（三）法治和法制的引鉴

西方行政体制在运行过程中，有一个重要的保障机制即法治思维和健全的法律制度。西方不同国家权力主体之间的权力是如何划分、如何制约都是通过相关法律条文予以明确规定，权力得到确定之后就是坚定不移的执行，这需要有良好的法治意识，而不凭借手中掌握的权力去蔑视法律法规。中国的现实情况是，专制思想根深蒂固，法治思维不深，停于表面和法制不健全，尤其是法治思维滞后将会很大程度上制约行政体制的健康发展。

五、总结

西方发达国家在现代行政体制和民主政治已经有上百年发展史，其中有很多精髓的地方值得我们认真引鉴。在权力制衡、居中调解机制、法治环境和法律制度等方面有太多的东西值得我们去学习。我们要做的就是撇开一些限制和成见，以包容心态对待，但是在学习过程中一定要结合自身的实际国情，不能完全照搬照抄，拉美诸国的现状值得我们认真反思。

注释

①卓越：《比较公共行政》，福州：福建人民出版社2003年版，第84页。

②包刚升：《政治学通识》，北京：北京大学出版社2015年版，第163页。

③张立荣：《中外行政制度比较》，北京：商务印书馆2002年版，第57页。

④卓越：《比较公共行政》，福州：福建人民出版社2003年版，第96页。

⑤包刚升：《政治学通识》，北京：北京大学出版社2015年版，第170页。

⑥孟德斯鸠：《论法的精神》，北京：商务印书馆2012年版，第150页。

⑦汉密尔顿、麦迪逊等：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆2015年版。

参考文献

[1]包刚升.政治学通识[M].北京：北京大学出版社2015年版.

[2]张维迎.理念的力量[M].西安：西北工业大学出版社2014年版.

[3]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊.联邦党人文集[M].北京：商务印书馆2015年版.