我国地方政府债务风险分析

2016-10-11刘玮

赤峰学院学报·自然科学版 2016年14期

关键词：理性债务政府

刘玮

（东北师范大学　政法学院，吉林　长春　130117）

我国地方政府债务风险分析

刘玮

（东北师范大学政法学院，吉林长春130117）

在财政分权体制之下，我国地方政府面临着财政不足的难题，地方政府债务不断增加，引起了各界的广泛关注.虽然地方政府债务对缓解地方政府财政困难、履行政府公共服务的职能等有积极作用，但地方政府债务存在很大风险.本文从“经济人”假设、信息不对称、有限理性三个角度对我国地方政府债务风险进行了分析，分别阐述了在不同理论背景下，我国地方政府债务存在的风险，希望能认清我国地方政府债务风险，并采取有效措施应对风险.

政府债务；地方政府；债务风险

1　地方政府债务概述

地方政府作为公共机构，在提供公共产品与公共服务的同时需要一定的财力支撑.然而在当前我国财政体制背景之下，财权上移而事权下移，地方财政面临着财政收入减少而需要承担责任增多的双重困境.另外，随着我国经济社会的发展和城市化进程的不断推进，我国地方政府在经济建设和公共基础设施建设等方面的投资越来越大.在这种供需矛盾之下，地方政府需要不断拓展融资渠道.然而，根据《中华人民共和国预算法》的规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字.”因此，为了促进地方经济社会的持续发展，满足公共需求，地方政府变相举债，建立了许多地方投融资平台，地方政府债务不断攀升.

但需要指出的是，借债并一定是坏事，地方政府举债也有有利的一面.首先，当物价水平发生变化时，债务的实际价值也会发生变化.假设一地方政府年初借债1000元，约定年底还清.而在这一年内物价水平上涨了10%，即该地方政府需要还给债权人的钱比借债时的价值降低了10%，所以该地方政府在年底所偿还的1000元钱只相当于年底当时物价水平的90%，也就是900元.如果当时约定的利率水平低于10%，那么对政府来说就是有利的.因此如果利率水平低于通货膨胀水平，地方政府在借贷行为中是获利的.其次，借贷能够为地方政府履行公共服务的职能提供一定的资金支持.前文我们提到，地方政府存在财力不足的难题，而借贷成为缓解这一困境的有效手段.从地方政府性债务余额支出投向情况来看，在已支出的政府负有偿还责任的债务中，地方债务资金主要用于市政建设、交通运输设施建设以及保障性住房等方面，其次是科教文卫、生态环境和环境保护等方面，这说明地方政府债务对改善民生、促进经济社会和社会事业的发展具有非常重要的作用.

2　地方政府债务风险分析

2.1“理性经济人”假设下的地方政府债务风险分析

“理性经济人”假设的主要内容是：经济人就是以完全追求物质利益为目的而进行经济活动的主体，人都希望以尽可能少的付出，获得最大限度的收获.“经济人”意思为理性经济人，总是追求自身利益的最大化.

2.1.1出于部门利益考虑的“理性经济人”行为

首先，在财政分权体制的背景之下，财权上移，事权下移，地方政府出现了事权与财权纵向不匹配的问题.从表1来看，地方政府财政支出一直大于收入，且差额较大，到2014年我国地方公共财政支出要比财政收入总量多出4000亿元.面对这样大的差额，地方政府财政收入不能满足支出的需要，财政入不敷出，因而举债成为地方政府筹措资金、缓解资金困难的一个重要途径.

表1　地方公共财政支出收入差额表　单位：亿元

其次，中央政府与地方政府之间存在密切关系，中央政府为维护社会整体的稳定与发展，会出现为地方政府“买单”的行为.地方政府尤其是省市政府的违约，往往会有演化成区域性、全国性信用危机的风险，为防止事态扩大，损害政府信用，中央政府不得不对地方政府进行救助.西南政法大学经济法学院副教授万江也指出，地方政府赖账频发，一个原因是地方政府存在中央为其买单的侥幸心理.所以，地方政府在借债之时并不过分核算风险收益，为本届政府投资建设大肆举债，提高了地方政府债务风险.

2.1.2出于个人利益考虑的“理性经济人”行为

首先，官员的“任期”会带来地方政府债务风险的“代际转移”.我国各级人民政府每届任期五年，往往出现“一朝天子一朝臣”的现象，这就带来了地方政府债务“代际转移”的可能.地方政府债务的期限有长有短，期限较短的债务可以在本届政府任期内还清，而期限较长的债务则可能遗留到下一届政府手中.虽然地方政府债务需要按照约定付本还息，但是期限很长的债务却不需要在本届政府任期内还清.因此，该地方政府可能不会非常认真考量举债的利弊而举债，把还债的压力留给下一届政府，将地方政府债务风险转移.

从我国公布的《全国政府性债务审计结果》来看，2016年以后地方政府负有偿还责任的债务为5万亿元，占政府负有偿还责任债务总额的38.13%，而2016年以后的政府或有债务额为4万亿元，占政府或有债务总额的58.54%.从这些数据可以看出，政府在2016年以后需要偿还的负有偿还债务的债务以及或有债务还是比较多的，给下一届政府造成了比较大的还债压力.

其次，公务员个人绩效考核下的政府官员追求个人绩效，加大了地方政府债务风险.目前，地方经济增长速度、就业、投资规模等依然是评价地方政府或领导人的重要指标.所以，为了取得较好的考核成绩，政府官员将增加本地投资、增加基础设施建设等作为工作重点，而对项目实效考虑较少，产生了很多并不合理的财力配置状况，“形象工程”、“政绩工程”频现.考核机制存在偏差无疑加大了地方政府债务风险，也是导致地方政府债务风险代际转移的一大原因.部分公务员不仅举债进行“形象工程”、“政绩工程”的建设，还会将还债的压力留给后来人，将债务风险转移.

2.2信息不对称下的地方债务风险分析

2.2.1借债人与投资人间的信息不对称导致地方政府借债能力与还债能力不符

与个人债务相比，地方政府债务在公众心中的信度更高，更容易获得公众的认可，甚至在相当大一部分公众心中形成了“政府债务刚性兑付”的印象.所以，地方政府举债更容易，可筹措到的资金更多，而事实上，不管是在法律上还是制度上并未规定地方政府债务是刚性兑付的.

地方政府在市场中更容易借债的现象增加了其的信心，使地方政府更愿意借债、愿意借更多的债，这就导致了地方政府借债能力与还债能力不符的结果.地方政府高估了自己的借债能力，忽略了民众信任心理的作用，而公众高估了地方政府的还债能力.地方政府借债能力大于还债能力，地方政府借到比本应该借到的更多的债务，增大了地方政府债务风险.

2.2.2信息不对称导致监督不力

根据《中华人民共和国预算法》的规定，地方各级人民代表大会与常务委员会是地方政府债务的监督部门.地方政府与其监督部门之间存在信息不对称，监督部门很难掌握到地方政府债务的详细真实信息，监督作用发挥不力.首先，地方政府的很多债务都不统计进入现行的财政体系当中，使得地方政府债务的使用和管理信息不健全.其次，我国地方政府各部门层级过多，影响信息的透明度，使得地方政府债务管理体系庞大但不专业，且我国地方政府缺少债务管理体系，没有专门负责监管和检查的部门与相关管理条例.再次，由于部门利益的存在，部分地方政府也不愿意将一些信息公布，采取多种方式规避监督.这些因素的存在给监督部门的监督工作带来了很大难处，监督工作不到位.

2.3有限理性理论下的地方政府债务风险分析

2.3.1地方政府的有限理性分析

有限理性最初是由阿罗提出的，管理学家西蒙也支持有限理性的理论，认为由于不完全信息等因素的存在，人们只能做到“满意”原则.

地方政府作为公共管理机构，并非专业的投融资机构，在借贷、投资等方面的理性有限，并不能对偿债率、偿债负担率以及债务依存度等因素进行充分的分析，加上公众信任心理的影响，地方政府对自己借债、还债能力的衡量不够科学准确.另外，对借债而来的资金的投资收益性也无法科学的预知.由于地方政府有限理性的存在，能够出现的最好结果只能是地方政府根据当前自己的能力与可获知的信息，作出“满意”选择.

2.3.2监督部门的有限理性分析

如上文所述，由于制度缺陷与部门利益的存在，监督部门与地方政府之间存在信息不对称，在信息不完备的前提下，监管部门的理性有限，也只能根据该部门的能力与所获知的信息作出“满意”的行为，对地方政府的债务进行“力所能及”的监督，对那些无法获知相关信息的债务行为也是无能为力.