精准扶贫研究综述

李毅

摘 要：精准扶贫是党的十八大以来扶贫开发方式创新转变的新思维、新思路，目前的研究主要来源于领导讲话和政府文件，更多体现在经验探索和工作实践上，研究尚不够深入，具有时效性、实践性、跨学科三个方面特点，存在着精准扶贫理论研究指导性不强、精细化研究缺乏、精准扶贫创新不足等问题。为此，学界要在精准扶贫思想的指导下，集中对精准扶贫的理论阐释与实践探索，进行理论创新和体制机制创新，为国家决策提供科学的参考依据。

关键词：精准扶贫；扶贫开发；全面小康；经济发展

中图分类号：F031-6 文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2016）04-0068-10

推进精准扶贫，消除贫困人口，是社会主义制度本质的内在要求，是建设中国特色社会主义事业的重要任务，也是实现全面建成小康社会、实现中华民族伟大中国梦的重要保障。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体，将扶贫开发作为国家“十三五”规划中的一号工程，作为推进“四个全面”战略布局重要内容，作为实现第一个百年奋斗目标最艰巨任务，并从党和国家政治方向、根本制度和发展道路的高度，提出了一系列新思想、新论断和新要求。

习近平总书记在湘西考察时首次提出了精准扶贫，后来又在多种场合进一步阐述并丰富其内涵，形成了系统的思想。精准扶贫是马克思主义中国化的又一个重要的最新成果，具有深远的实践意义和广泛的理论意义。为更深入地研究精准扶贫，使研究成果能更好地指导实践，很有必要对现有的研究和实践成果进行梳理，以发现问题，弥补现有研究中存在的不足。

一、精准扶贫问题的提出

（一）精准扶贫的提出过程

党中央、国务院高度重视扶贫开发工作，党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体多次在各种重要场合发表相关重要论述。2012 年底，习总书记在河北省阜平县考察扶贫工作时，强调说不要用“手榴弹炸跳蚤”，要因地制宜、科学规划、分类指导、因势利导，真真实实把情况摸清楚，一家一户摸情况。2013年4月，汪洋副总理在甘肃调研考察扶贫工作时强调，要创新体制机制，采取有针对性的帮扶措施，以“解剖麻雀”的方式切实提高扶贫成效。两个月后，汪洋副总理在扶贫开发领导小组会上指出，目前扶贫开发中存在的一个突出问题是许多地方底数不够清、指向不够准、针对性不够强，要完善贫困识别机制，改“大水漫灌”为“滴灌”，逐村逐户制定帮扶措施[1]。2013年10月，李克强总理在国务院常务会议部署加强扶贫资金管理时强调，对扶贫对象要建档立卡，确保项目资金要到村到户。2013年11月，习近平总书记在湘西调研时强调，扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫[2]。业内普遍认为这是精准扶贫一词的首次明确提出。可见，精准扶贫的提出彰显了党中央、国务院对扶贫工作的高度重视，契合时代发展的需要。

（二）精准扶贫的发展

随后在不同场合，从太行山区到陇西荒原，从大山深处到棚户陋室，从云南鲁甸地震灾区到陕北革命老区，习近平总书记多次深入到我国最贫困、最落后的地区，察真情、看真贫，多次阐述和作出一系列重要论述，精准扶贫理念逐步成型。2014年3月，习近平总书记在参加全国两会代表团审议时强调：“要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策”，进一步阐释了精准扶贫理念[3]。2015年1月，习总书记在云南调研时强调，坚决打好扶贫开发攻坚战，加快贫困地区、民族地区经济社会发展，不能让困难地区和困难群众掉队。五个月后，习总书记又在贵州强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，提出了“四个切实”，强调“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，要求确保贫困人口到2020年如期脱贫[4]。2015年10月，习总书记在减贫与发展高层论坛上将精准扶贫作为我国扶贫攻坚工作方略。随后，在第十八届五中全会上提出：“到2020年确保我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”[5]2015年11月23日，习总书记主持召开的中共中央政治局会议，再次强调扶贫开发工作的重要性，部署了相关工作，审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，指出把精准扶贫、精准脱贫作为扶贫开发工作基本方略，要求举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战[6]。

从习近平总书记密集考察国内贫困地区，就扶贫、脱贫工作发表重要讲话，到党和政府针对精准扶贫、精准脱贫密集指明方向、出台政策，正是这条以“精准”为主要内容的扶贫工作线，将引领中国走向全面建成小康社会的目标。国务院扶贫领导小组专家咨询委员会委员、中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵认为：“在过去很长一段时间，中国的扶贫是区域瞄准，没有识别到户，通过区域经济的增长带动区域内人口脱贫”[7]56。在这样的背景下需要转变和调整扶贫思路，扶到真正的贫困户。顾仲阳[8]认为，从精准扶贫出现的背景看，精准扶贫方式的被强化，主要基于贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准等问题。李鵾等[9]认为，精准扶贫的形成，是我国30多年扶贫开发经验的总结，也是回应当前扶贫困境的必要之举。汪继章[10]认为，精准扶贫是扶贫方式的革命性变革，将实现由“局部”向“全局”“抽象”向“具体”、“硬件”向“软件”、“业内”向“业外”、“漫灌”向“滴灌”、“定性”向“定量”、“单一”向“综合”的转变。公衍勇等[11]75认为，精准扶贫是进入全面建成小康社会关键阶段，国家推动新一轮扶贫攻坚和构建政府、市场、社会协同推进扶贫开发新格局的一项重要扶贫机制创新。可见，精准扶贫传递出党中央扶贫开发的新思维、新思路，是一项符合国情、顺应民生的好工程。精准扶贫是对原扶贫机制的反思与改进，是现阶段扶贫开发的重大创新，必将对未来扶贫开发工作产生深远影响[12]。

二、精准扶贫的研究现状

（一）精准扶贫的内涵界定

关于精准扶贫的内涵，目前各界人士还没有统一定义，研究者对精准扶贫的内涵解读更多地来源于领导讲话、政府文件。从最初的区域精准，到后来的贫困县、贫困村、贫困户的精准，我国的扶贫精准经历了内涵的变化，而且其内涵根据时代发展逐步深化、扩展，不断丰富。王思铁等[13]认为，精准扶贫是指针对不同贫困区域、不同贫困农户，对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式，一般来说精准扶贫对贫困居民而言，就是谁贫困就扶持谁。汪三贵等[14]认为，扶贫是全面建成小康社会的重要环节，体现了社会主义的本质要求。当前，我国扶贫开发已进入攻坚克难的阶段，我国政府把“精准扶贫、精准脱贫”作为基本方略，必须要实施精细化扶贫思想，促使贫困地区整体脱贫、全面脱贫。葛志军等[15]认为，中央把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，是对以往在扶贫领域实施工作战略的发展与补充，但并非是完全替代。李鵾等[16]人认为，精准扶贫就是遵循科学有效的标准和程序，因时、因地对贫困区域、贫困村和贫困户进行精确识别，按照当地的实际开展联动帮扶和分类管理，并引入动态的准入和退出机制开展精准考核的过程。

目前，不少学者认为精准扶贫主要包含精确识别、精确帮扶、精确管理三个方面，也有学者认为应该增加精准考核[17]。北京师范大学政府管理学院院长唐任伍对习近平精准扶贫思想进行阐释，认为其核心要义是精准化理念，基础工具是分批分类理念，战略重点是精神脱贫[18]28。刘解龙等[19]98认为，习总书记精准扶贫思想可分两个阶段：第一个阶段是从提出精准扶贫到2013 年11 月的扶贫精确识别、精确帮扶、精确管理三个精准；第二阶段是2015 年6 月提出的扶贫对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准六个精准。杨朝中等[20]认为，要从扶贫活动的客体对象、资源配置、绩效产出和制度机制四个基本要素来理解它的基本要义。庄天慧等[21]提出政府、市场、社会、社区和农户“五位一体”的贫困治理模式，提出要从识别、扶持、管理、考核、利益联结、社会动员与激励六个方面探讨精准扶贫的作用机制。刘解龙等[22]认为，精准扶贫有微观、中观、宏观、全过程四重内涵。微观层次上主要是具体扶贫行为的整体性、系统性设计与实施，主要包括对象识别、判断与评价，项目设置，活动的要素组合，活动主体组合及责权利界定，活动内容与过程，成效等方面的精细化；中观层次体现在两个方面：一是产业层次的精准扶贫和一定区域范围内的精准扶贫，重点解决好经济效益最大化，或者发展成本最低化的问题；宏观层次实际上包括贫困片区的整体脱贫；全过程是将精准的精神、内容、标准体现到全过程之中，进行精准性评价[19]104。

综上，我们可看出，不论精准扶贫具体内涵如何表达，其基本内涵都包括精准识别、帮扶、管理、考核以及相关配套措施等内容。

（二）精准扶贫内容分析

我国农村扶贫开发始于上世纪80年代中期，通过近30年的不懈努力，中国7亿农村贫困人口摆脱贫困，成为全球首个实现联合国千年发展目标贫困人口减半的国家。但是，由于发展不平衡，贫困人口规模仍然很大，贫困问题仍然十分突出，根据到2020年全面建设小康社会目标要求，我国扶贫开发工作时间非常紧迫、任务十分艰巨。近年来，各地、各单位积极探索精准扶贫新机制，加快贫困群众脱贫致富。随着精准扶贫内涵日益完善，国家和部委相关的精准路径趋向也越来越清晰起来（见表1）。

（三）精准扶贫路径选择

实施精确扶贫，改“大水漫灌”为“滴灌”，是新时期扶贫开发工作的一项新课题。孙璐[23]认为，由于目前扶贫开发工作缺乏科学的瞄准机制，存在着贫困人口底数不清等问题，已经严重阻碍了扶贫资源的精准使用和减贫效果。黄承伟等[7]59认为，当前精准扶贫实践中存在的问题要通过不断完善精准扶贫工作制度加以解决。邓维杰[24]认为，目前精准扶贫的实际执行效果并不令人满意，主要原因在于精准扶贫中出现了对贫困户的排斥现象，包括在精准识别环节对贫困人口规模的人为限定形成的规模排斥、集中连片扶贫开发对片区外贫困群体的区域排斥，以及自上而下对贫困村和贫困户识别过程中，对贫困群体的恶意排斥和过失排斥等。许佳等[25]认为，精准扶贫路径可概括为四个精准，即扶贫职责界定、扶贫对象确定、定贫规程设制、扶贫之策实施。可见，精确扶贫路径当前还没有形成共识，不同学者对精准扶贫实施路径选择理解不完全一致。

党的十八大以来，精准扶贫成为新时期扶贫开发的战略指导思想，从中央、地方政府部门到行业，根据致贫原因和发展需求分类施策，一项项具有针对性的举措瞄准贫困“病根”，实施“靶向治疗”，实现从“大水漫灌”到“精准滴灌”，进而实现精准脱贫目标（详见表2、表3）。

（四）精准扶贫的典型经验

精准扶贫是我国当前扶贫开发工作中必须坚持的重点工作，我们需要积极借鉴国际扶贫开发的典型经验，而且我国的精准扶贫在国际上也有典型意义。美国《赫芬顿邮报》评论：“如果我们能从中国的努力中汲取经验，在全球创造另一个中国奇迹，那么，甚至可以说，我们将永远带领人类走出贫困。”[26]

1.国外扶贫开发经验。贫困问题是抑制和影响全人类可持续发展的重要因素，在任何国家，政府和公民都必须面对来自贫困的威胁，世界上不少国家扶贫开发的成功经验得以推广。其中，美国、巴西、印度等国家和地区的扶贫工作经验对我国具有重要的借鉴作用（详见表4）。

2.国内部分地区（乡、村）扶贫典型经验（详见表5）。

三、精准扶贫的研究评价

（一）精准扶贫研究成效

精准扶贫是习近平总书记2013年在湖南湘西调研时提出的，由于提出的时间较短，国外对这方面的研究较少，国内对其研究也主要集中在对政策的解读、各地经验或者成果介绍等方面的报道。相比较过去的粗放扶贫方式，作为“方略”的精准扶贫是巨大改革，必然引起扶贫发开革命性变化。笔者认为当前精准扶贫的研究包括以下三方面特点：

1.时效性。精准扶贫是全面建成小康社会、实现中华民族伟大中国梦的重要保障，也是“十三五”规划和落实“四个全面”战略布局的关键举措。精准扶贫策略体现了我国扶贫开发工作符合事物发展的规律性，成为突破全面建成小康社会瓶颈的重要途径。大多研究者认为精准扶贫是必须坚持的重点工作，也是新时期党和国家扶贫工作的精髓和亮点。

2.实践性。精准扶贫是对传统扶贫开发工作的重大改革，是新时期我国扶贫开发的重要思想，是解决扶贫开发突出问题的重要途径。由于精准扶贫提出的时间短，国外对这方面的研究较少，国内对于精准扶贫的研究也主要是集中在对精准扶贫政策的解读，以及国家、各地政府精准扶贫的经验成果介绍等方面的新闻报道，理论研究较少、尚不深入，主要偏重于具体实践研究。

3.跨学科。精准扶贫研究具有跨学科属性。笔者2016年1月27日，在中国知网（CNKI）中以“精准扶贫”为关键词进行搜索，结果显示金融、旅游、林业、民族学、水利水电工程、农业经济、宏观经济管理与可持续发展等众多学科，对精准扶贫都非常关注，涉及到政治、经济、文化等多个领域，呈现出精准扶贫相关研究多学科、多元交叉的现象。