把嘉定打造成为会呼吸的城市——对嘉定建设海绵城市的思考及建议

■嘉定区委政研室

把嘉定打造成为会呼吸的城市
——对嘉定建设海绵城市的思考及建议

■嘉定区委政研室

随着经济社会的快速发展，城市如何有效防洪、排涝，摆脱“看海”困境，己成为社会关注的焦点。嘉定区委区政府高度重视区域水资源的长效保护和综合利用，启动了以水功能区划为基础的系列水务规划，开展了河道专项整治行动，实施了城市“排涝水”工作，这些举措产生了积极的经济和社会效益。嘉定河网水系发达，按照人水和谐的要求做好“水文章”，加快建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市，将是现代化新型城市建设和发展的重点。我们要着眼长远发展，借鉴国内外的基本经验，结合本区实际，把海绵城市建设的理念贯穿于城市规划建设的全过程，综合提升城市防洪排涝和供水保障能力，构建良性水循环系统，力求尽快实现小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛效应有缓解的目标。

一、建设海绵城市的现实紧迫性

（一）基本概念

根据国务院办公厅《关于推进海绵城市建设的指导意见》，海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。国际上，美国称之为“低影响开发”，澳大利亚称之为“水敏感城市”，英国称之为“可持续排水系统”。通俗讲，海绵城市是指城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的“弹性”，即城市能够像海绵一样，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用，提升城市生态系统功能和减少城市洪涝灾害的发生。

（二）实践价值

海绵城市核心意义在于修复自然，让城市回归自然，使水源得以涵养，使田园得以保存。这既是现代田园城市建设的生动实践，也是创新城市发展方式的重要探索。其实践价值则通过对城市原有生态系统保护、生态恢复修复、低影响开发，实现“三个重建”，强化“三项功能”，提升“三大效益”。

“三个重建”：重建城市排水防涝系统，使地面土壤、植草沟、下沉式绿地等成为丰富的“毛细血管”，释减城市下水道排水防涝压力，城市逐步可自由呼吸、自然吐纳。重建城市生态系统，让生态回归自然，优化城市水资源、城市环境气候。重建城市文明，推进城市生态循环健康可持续，提升城市发展水平和居民生活的品质，共享城市文明。

“三项功能”：防洪抗灾功能，避免或减少城市内涝造成的损失，这是保障城市安全的基础性功能。资源供给功能，除水体本身的资源属性外，国际性城市大都倚水开埠，城市自然景观、工业景观、建筑景观及其他一些人文景观都依水而生，这些都是延续历史文脉、发展现代产业的重要资源。生态平衡功能，可持续发展的生态意义是人、社会和自然之间的和谐发展，海绵城市就是直观展示这种生态现象，推动解决城市内涝、水体黑臭等问题，调节微气候、改善水生态，让城市更绿色、生态、宜居，使人既有回归自然的闲情，又有享受社会文明成果的逸致。

“三大效益”：海绵城市的核心内涵就是通过“治理、保护、开发、管理”相结合，达到“保障水安全、完善水功能、营造水景观、发展水经济”的预期目标，综合提升社会效益、经济效益、环境效益，实现资源利用的最大化、最优化。其中，保障水安全是基础，营造水景观是提升，完善水功能是支撑，发展水经济是延伸。尤其是通过“水陆两域”资源的紧密结合，大力探索流域休闲旅游、水上商务会展、亲水景观房地产等水经济，对城市拓展发展空间、丰富功能、展示活力，增强集聚力，建设现代化新型城市，都具有十分重要的深远意义。

二、主要任务及重点举措

2013年底，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出了建设“自然积存、自然渗透、自然净化”的海绵城市战略部署，并明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的总体思路。2014年底，国家启动海绵城市建设试点。从试点城市的情况看，推进海绵城市建设，主要是通过绿色生态方法与灰色基础设施的有效结合，充分发挥城市水体、绿地、道路、建筑及设施等对雨水的吸纳、蓄渗、净化和缓释等作用，平衡城市建设与水生态环境的关系，实现城市防洪排涝能力综合提升、径流污染有效削减、雨水资源高效利用。

（一）主要任务

分为城市建成区内和建成区外工程。城市建成区内工程可用“渗、滞、蓄、净、用、排”六个字概括：“渗”，建设绿色屋顶、可渗透路面、砂石地面和自然地面及透水性停车场和广场等。“滞”，建设下凹式绿地、广场、植草沟、绿地滞留设施等。“蓄”，保护、恢复和改造河湖水域、湿地并加以利用，建设雨水收集调蓄设施等。“净”，建设污水处理设施及管网，初期雨水处理设施，适当开展生态水循环及处理系统建设。在满足防洪防涝安全的前提下，建设人工湿地，改造不透水的硬质铺砌河道、建设沿岸生态缓坡。“用”，按照“集散结合、就近处理、就地循环”的原则，建设污水再生利用设施和综合雨水利用设施等。“排”，进行河道清淤，开展河流湖泊整治，恢复天然河湖水系连通。新建地区严格实施雨污分流管网建设，老旧城区加快雨污分流管网改造和低洼积水点的排水设施提标改造等。城市建成区外工程主要有“防洪工程、水源地建设与保护工程、水源涵养工程”三项：防洪工程，因地制宜建设防洪堤坝、涵闸、圩区等防洪除涝设施，构建完善的城市防洪体系；水源地建设与保护工程，加强水源地保护、应急备用水源地建设等；水源涵养工程，实施农林水联动，加强水源涵养林、湿地、水源地水土流失的综合治理。

（二）重点举措

主要有五方面：一是加强城市自然水系统保护与生态修复。重点是强化城市空间开发利用管控，科学确定城市开发边界、开发强度和生态保护空间，严格城市蓝线、绿线管理。优化城乡空间结构，加强各专项规划问的协调与融合，构建城乡一体、区域联动的空间格局，夯实海绵城市生态基底。二是提升园林绿地调蓄与净化雨水的功能。把构建海绵型绿地系统列入园林城市、生态园林城市创建内容，围绕绿网、水网、路网的有机融合，在满足生态、景观、游憩等要求基础上，更好地发挥城市绿地系统调蓄、净化雨水等功能。三是建设海绵型道路和广场。转变道路、广场建设理念，变快速汇水、排水为分散就地吸水，提高城市道路、广场对雨水的渗、滞、蓄能力。按照低影响开发控制目标要求，有计划按步骤地对既有道路、广场实施海绵化改造。四是推进海绵型地块建设。新建住宅小区按照低影响开发要求规划建设雨水系统，鼓励住宅小区绿地采用雨水花园等形式规划建设蓄存雨水的景观水体或相应设施，保障性住房和棚户区改造项目率先落实海绵型住区建设要求。重点镇要统筹运用工程和绿色生态措施，因地制宜规划建设海绵型小城镇。五是提高城市排水系统能力。既注重绿色基础设施建设，增强就地吸纳雨水能力，又全面推进城市排水防涝设施达标建设，加强城市排水系统与城市外围防洪排涝体系的衔接，加快易涝片区改造，实施雨污分流，完善排水管网、排涝泵站和排涝河道等基础设施，全面提升城市整体排水防涝能力。

三、国内外城市的主要做法

海绵城市以“慢排缓释”和“源头分散”控制为主要规划建设理念，追求城市人水和谐，已经成为很多城市建设的重要选择。

（一）国外海绵城市实践

国外海绵城市建设起步较早，经过多年发展，已取得了积极成效，并积累了丰富经验。一是源头入手，提高雨水利用率。针对城市水资源短缺和内涝问题，鼓励在居民家中、社区和商业建筑设立雨水收集利用系统，在下雨时吸水、蓄水、净水，使雨水得到循环利用。数据显示，利用雨水回收系统，屋顶面积100平方米房屋每年可回收5.4万升雨水。如英国采取立法手段，要求开发商和居民在家中建立雨水回收系统，间接促进家庭雨水回收系统的普及。瑞士采用税收减免和补助津贴等政策，鼓励建设具有专用雨水流通管道和蓄水池的节能型房屋，解决居民除饮用之外的其他生活用水。二是强化设计，高效集水疏导利用。针对城市的地貌形态、水文特征、水利设施等条件，加强对地下管网系统的升级改造、先进技术综合利用以及合理规划城市绿地建设，实现高效集水、有效疏导和合理利用。如日本东京通过在建筑物地下建造大型储水池，并与庞大地下排水系统相连，既可在大雨时将雨水集中储存，解决瞬间排水能力的不足，又可在地面缺水时，抽出来供地面浇花、除尘、消防等使用。德国通过绿色屋顶、大型绿地等调节城市局部气候，保持水土和地下水蓄积，再利用屋面雨水集蓄系统、雨水截污与渗透系统、生态小区雨水利用系统等雨水利用技术，改善城市居民的生活质量。三是综合施策，恢复自然水循环。针对过多依赖排水设施、自然水循环能力削弱、区域性水循环恶化等问题，从提高地表渗透性入手，提升土地蓄水能力，使土壤像海绵一样起到吸水、储水作用。韩国首尔通过更换透水地砖、建设雨水花坛、道路两旁修建绿化带等改善地表透水状况，扩大雨水利用设施的普及率，加强水循环技术研究和制度建设，打造“让水可以呼吸的绿色城市”。

（二）国内海绵城市实践

2015年4月，住建部公布了第一批16个海绵城市试点名单。一年来，试点城市重点在三个方面上作了探索实践，并提供了有益经验。一是解决“建设标准”的问题。16个城市根据当地情况，开展专项研究，从标准制定、技术规范到设计导则，详细编制海绵城市建设的规划方案。如河北省迁安市针对老城区、城中村和新城区等区域的不同特征，整体考虑水资源保护、雨水控制与利用、地下水恢复、城市防洪排涝、水生态恢复、水环境改善等问题，制定了《迁安市海绵城市建设区专项规划》，并提出“五个一工程”，即一个规划管全局、一个大包清责任、一个基金做支撑、一个服务满三年、一套制度做保障。二是解决“钱从哪里来”的问题。鉴于海绵城市建设成本巨大（总建设成本约每1.2亿元-1.8亿元）的实际，16个试点城市积极探索PPP建设模式，结合新型城镇化发展基金、企业债券、资产抵押等渠道，激活社会资本，解决资金需求。如浙江省嘉兴市海绵城市示范区建设规划共设置建设项目116个，总投资约51.7亿元，主要通过设立海绵城市建设发展基金、推动PPP和EPC融资建设模式（目前已有4个项目，涉及资金16.9亿元）、财政专项资金补助三个渠道筹集建设资金。山东省济南市规划建设项目43个，总投资约76亿元，其中PPP项目总投资52.9亿元，占总投资70%。三是解决“如何建管”的问题。在项目审批、建设实施、考核评价等环节建立制度，确保海绵城市建设有序推进。如浙江省嘉兴市建立项目审批“绿色”通道，实施项目决策程序与审批程序分离、串联审批变为并联审批等措施，规土、环保、水利等部门提前介入进行预审，提高审批效率。贵州省贵安新区从规划管控、水环境保护、投融资、水资源利用、水安全管理、考核评估等方面，编制了海绵城市建设项目规划建设管理暂行办法、生态环境负面清单等16项管控制度。

四、相关思考及建议

根据国家和本市的部署和要求，确定的目标核心是通过海绵城市建设，使70%的降雨就地消纳和利用。围绕这一目标确定的时间表是：到2020年，20%的城市建成区达到这个要求；到2030年，80%的城市建成区达到这个要求。作为城市发展理念和建设方式转型的重要标志，海绵城市建设“时间表”已经明确且“只能往前，不可能往后”。

（一）深化认识

切实强化责任意识。嘉定区委区政府高度重视水环境建设问题，在防治城市内涝、保障生态安全等方面积极探索实践，取得了一定成效。但从总体上看，城市建设仍存在重地上轻地下、重工程手段轻自然方法等传统思维，城市排水设施目标单一、标准不高、系统不全、风险应对能力不足，难以从根本上解决城市内涝、水体黑臭、初期雨水地表径流污染等问题。上海作为国家海绵城市建设第二批试点城市，已出台有关实施意见，并确定浦东临港地区、松江南部新城、普陀桃浦中央绿地三个市级试点区域。嘉定区具有建设海绵城市的天然优势，自然条件优越，水系发达，地势低洼，可整体打造成为一个巨大的“海绵体”，同时建设基础较为扎实，资金技术保障有力。尤其是拥有一批科技环保企业 （如上海砼仁环保技术发展有限公司等），可从技术方案、材料甄选、质量控制、标准制定等方面，为嘉定建设海绵城市提供有效技术支撑。应进一步深化认识，强化责任意识，加大工作力度，切实把海绵城市理念贯穿于城市规划建设管理的全过程，让城市更加绿色、生态、宜居，实现社会和环境可持续发展，为嘉定现代化新型城市建设提供有力保障。

（二）把握规律

科学推进各项建设。海绵城市建设不是一个单纯的目标，而是一个综合目标，即城市发展理念和建设方式的转型。着眼长远发展，借鉴国内外的基本经验，结合嘉定区实际，建议在建设中应把握以下原则：一是生态优先，自然调蓄。城市规划建设遵循人水和谐的理念，最大限度地保护水林田湖生命共同体，优先利用河湖水系、自然地貌和园林绿地系统，优先采用生态措施，提升城市水循环系统的自然调蓄和自然涵养能力。二是因地制宜，科学规划。发挥城市规划的引领约束作用，综合考虑自然地理条件、水资源状况、排水设施现状、经济社会发展水平等因素，将海绵城市建设要求纳入城市规划，科学划定蓝线和绿线。加强规划管控，因地制宜确定海绵城市建设目标和具体指标，通过城市规划管理手段有效落实。三是分类推进，有序实施。坚持集约节约、经济适用、新老结合、统筹推进，新城建设和新建项目按照海绵城市建设要求系统实施，建成区结合旧城改造有序推进，做到功能性、经济性、实用性有机统一，防止盲目推进、避免形象工程。四是政府引导，社会参与。发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用，加大政策支持力度，营造良好发展环境；积极推广政府和社会资本合作（PPP）、特许经营等模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。

（三）明确目标，落实各项建设任务

根据上海市委市政府的部署和要求，建议嘉定区尽快研究制定相应的实施方案，明确建设目标和推进“时间表”，加强组织领导，搞好统筹协调，强化监督检查，落实建设任务，力争海绵城市建设走在全市前列。建立部门联动机制，以适应海绵城市建设系统性、综合性和创新性的要求，密切合作，高效联动，形成推进合力，协同推进各项工作。鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融资本相结合，组建具备综合业务能力的企业集团或联合体，采用总承包等方式统筹组织实施海绵城市建设相关项目，发挥整体效益。创新投融资机制，建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制。采取明晰经营性收益权、政府购买服务、投资补贴等多种形式，鼓励社会资本参与海绵城市建设和经营管理。支持符合条件的企业通过发行企业债券、公司债券、资产支持证券和项目收益票据等募集资金，用于海绵城市建设项目。将海绵城市建设纳入嘉定区生态文明建设体系，加强宣传引导，提高公众对海绵城市建设重要性的认识，鼓励公众积极参与，营造良好工作氛围。□