全球基础设施建设：加强美国领导力的战略方法

丹尼尔·瑞德（Daniel F.Runde）　康纳·萨沃伊（Conor M.Savoy）　查尔斯·赖斯（Charles F.Rice）

冯和林/译

全球基础设施建设：加强美国领导力的战略方法

丹尼尔·瑞德（Daniel F.Runde）康纳·萨沃伊（Conor M.Savoy）查尔斯·赖斯（Charles F.Rice）

冯和林/译

引言

2015年3月，中国宣布将筹建亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank，简称亚投行），专门支持基础设施项目投资。美国、日本以及其他部分国家的第一反应是亚投行将挑战现行国际金融组织体系。很多人认为，这是中国因无法对现行布雷顿森林体系进行重大改革，而创造的一个替代性机构。不过这也可视为中国通过基础设施和贸易协议重新连接亚洲这一宏大战略的一部分。2013年以来，中国提出“新丝绸之路倡议”（New Silk Road Initiative）和“一带一路”（One Belt-One Road）战略，试图改善与邻国的交通联接，并重建欧亚大陆之间有几百年历史的贸易通道。这是一项巨大的工程，得到中国政府和企业界的全力支持。

诚然，中国成立亚投行的理由之一是国际体系无力针对现有多边机构实施富有成效的改革。自2010年提案以来，美国用了6年时间才通过实施国际货币基金组织（IMF）配额改革的立法。更重要的是，亚投行能够满足为解决全球基础设施短缺开展大规模投资的真实需求，并为中国达成更广泛的外交和经济目标服务。尽管世界银行（World Bank）和区域开发银行通过贷款、担保和股权投资，每年为基础设施项目提供500亿美元左右的投资，但仍存在明显的资金缺口。预计亚投行在正式运作的第一年将提供约20亿美元的贷款，初期难以填补上述缺口，但它承诺加快项目审批进度，并为因环境、社会或者政府治理等而无法获得多边开发银行（Mutilateral Development Banks，MDBs）和双边援助支持的项目提供融资。据估算全球层面融资缺口高达7万亿美元；具体到区域层面，世界银行估计仅撒哈拉以南非洲的融资缺口就达每年930亿美元。

在亚投行成立前，因新的资金提供方参与，基础实施融资领域发生了巨大变化。中国尤具代表性，2000年以来，中国开始为非洲、东南亚和拉美国家的基础设施项目提供融资。随着经济急速发展，中国着力加强与资源丰富的发展中国家的经济联系，为电力、交通、港口设施以及其他基础设施项目提供国家融资。这些融资大多数建立在优惠贷款的基础上，至少部分以获取原材料作为还款担保（如石油、天然气或者铜等矿产品）。

不同于传统援助的捐助者，中国通常提供出口信用、优惠贷款、担保等融资组合；重要的是，中国的捐助很多直接针对基础设施开发且不带附加条件。由于大多数传统双边与多边捐助通常都与受援国的管制改革、良好治理、人权、以及其他主权国家可能认为干涉内政的议题“挂钩”，所以中国的援助尤为重要。就亚投行而言，目前尚未发布关于环境和社会标准的最终框架，但很多人担心其标准可能比同类型机构宽松。2015年9月，亚投行发布了关于环境和社会标准的框架草案讨论稿。相关条款允许煤炭和核能投资，但没有申诉机制，且对原住民的有限保护使人认为亚投行把保障措施视为“放贷障碍”。

中国的做法与经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，简称经合组织）等传统捐助者截然不同。考虑到受援国无力偿还贷款或难以维护基础设施，以及环境、社会和政府治理等因素，传统捐助通常投入于满足人类基本需求的领域，对基础设施建设基本不提供融资或其他形式支持。美国最具代表性，尽管不缺融资工具，但美国极少直接支持基础设施建设。美国政府设立很多资助机构和融资工具，提供有助于基础设施投资和开发的一系列资助，包括美国贸易发展署（U.S.Trade and Development Agency，USTDA）、美国进出口银行（Export-Import Bank）、美国海外私人投资公司（Oversea Private Investment Corporation，OPIC）等专业机构，以及美国国际开发署（U.S.Agency for International Development，USAID）、美国千年挑战公司（Millennium Challenge Corporation，MCC）。与中国和其他新兴经济体不同，尽管支持工具丰富多样，美国并未从实现长期外交政策目标出发，以协调或战略方式开展对外援助。

除了美国政府的可用融资工具外，美国仍是世界银行、美洲开发银行的最大股东，非洲开发银行、亚洲开发银行的第二大股东。这一地位使美国在战略方向、项目审批和政策制定上具有较强话语权。再则，这些机构为基础设施建设提供了大量融资。例如，世界银行在2014财年为基础设施项目提供了总计240亿美元的融资承诺；非洲开发银行意识到非洲大陆的基础设施缺口，把基础设施作为优先投向，将50％以上贷款投入基础设施；亚洲开发银行将80％左右的融资投向基础设施。但仍有观点认为，因过于严厉的环境、治理和社会审查流程，这些机构无法快速完成项目审批。

尽管存在融资缺口，主要限制因素并非缺乏资金，而是缺少已完成规划和投资准备的建设项目。特别是，当地政府的项目规划、实施和管理能力极弱。因而，在项目初期提供技术和融资方面的资助尤为重要。发展中国家需要项目准备支持，包括可行性研究、环境影响调查以类似工作。这是捐助者能发挥独特作用的领域。短期来看，捐助者能够帮助支持项目准备相关活动，但长期而言，全球捐助者应共同致力于提高发展中国家自身的项目能力。

图1：预计私营部门对亚洲基础设施建设的贡献

机遇：缺乏高质量基础设施

当然，问题仍悬而未决，对国家或开发机构而言，为什么投资与支持基础设施建设至关重要？缺乏运转良好的基础设施，将阻碍经济的长期健康发展，久而久之将限制一国建立服务业和工业基础的能力。世界银行认为基础设施从三个方面促进经济增长：道路、水、电力和电信等基础设施促进生产力提高并增加投资回报；基础设施联通国内各地区，促进经济多元化和新市场开发；学校、医院等社会基础设施有助于人力资本开发。一项研究表明，为确保经济可持续增长，各国应将国内生产总值的5％～6％投入基础设施。有一个明确的共识：无论是国家还是地区层面，运转良好的基础设施都是驱动经济增长的潜在条件之一。

在很多地区基础设施融资问题仍未得到解决，世界经济论坛（World Economic Forum）预计年度需求约3.7万亿美元。这在撒哈拉南部非洲和东南亚等发展中地区尤为严重。随着人均收入增长和同时发生的大量贫困人口上升到中产阶级，预计未来几十年这些地区经济将出现快速增长。但如果没有运转良好的基础设施，这些国家很难确保经济持续增长并为公民提供良好的经济机遇。基础设施短缺对引进外国直接投资及发展充满活力的地方私营经济构成阻碍。国际商界通常把缺乏运转良好的基础设施视为投资的首要障碍。没有科学规划和运作良好的基础设施，很难实现能帮助人们摆脱贫困的经济增长。

对全球基础设施缺口的预测大多以万亿美元衡量，这可能不好理解。通俗来讲，由于不发达的输电网络和缺乏发电能力，全球超过13亿人无法用电；10亿人居住在距离全天候道路2公里之外，很难或者不可能获取医疗、教育或者市场准入机会；约42亿人无法定期接入互联网，全球一半以上人口无法通过互联网这一强大工具，接受教育、促进经济增长并监督政府。不管是以美元还是未用上电人数来衡量，基础设施缺口都是巨大的。

单靠开发援助并不能解决这一缺口。去年全球开发援助合计约1500亿美元，意味着满足基础设施融资缺口需要20倍的年度政府开发援助。在未来10～15年，政府开发援助不会出现明显增加。然而，事实上即便现在，大多数基础设施融资并非由捐助者提供，相反它来自各种融资渠道的组合，其中，大多数来自国内资源。2014年10月，国家货币基金组织预计撒哈拉南部非洲2012年的基础设施融资来源为：公共投资594亿美元，发行政府债券18亿美元，中国134亿美元，私人银行18亿美元，经合组织捐助者24亿美元，阿拉伯协作组织25亿美元。由此可见，传统捐助仅占2012年基础设施融资总额的3％，而国内来源占比高达75％。正如国家货币基金组织所言，这些投资之所以可能，是由于“债务减免、税收征管、商品价格暴涨收益等带来的国内财政收入激增”。

应当引起注意的是，缺口不仅是融资。目前围绕基础设施融资的讨论很少谈到的一个领域是良好公共行政部门在促进投资中扮演的角色。没有适当的法律、透明的采购系统、战略规划机制和训练有素的官员，光凭一个想象中的基础设施项目是不可能获得融资的。基础设施项目具有很长寿命周期，需要政府投资的持续支持。假如政府缺乏能力或承诺，将显著增加公、私部门中潜在投资者的政治风险。在衡量任何基础设施项目的可行性时，这些组织条件都是重要的考量要素。

就一国维护已建成基础设施的能力而言，同样的挑战不容忽视。据世界银行估算，假如20世纪90年代非洲国家在道路维修上多投入120亿美元，则可以在此后的道路重建上少投入450亿美元。换言之，即便初期建设支出已结清，为控制基础设施建设费用，容易获得的基础设施维护融资渠道与实施必要维修的能力仍是至关重要的。

需要引起更大关注的一个领域是公共采购改革。世界银行近期审查其采购行为，原先采购采取最低竞标制，以减少腐败空间。这种方法未考虑到产品质量或整个使用周期的预计维护费用，因而广受批评。世界银行新的标准将在采购竞标时使用寿命周期费用分析，最终实现基础设施投资方面以更低成本实现更大价值。不幸的是，很多发展中国家采购官员在进行基础设施采购决策时缺乏复杂价值分析的能力。随着基础设施需求变得更为复杂，发展中国家需提高专业采购官员的相应能力，确保实现基础设施投资价值最大化。

国别案例研究：菲律宾

过去5年菲律宾是亚洲增长最快的经济体之一，而且很可能在未来几十年保持强劲经济扩张的态势。自2010年来，GDP年均增长6.33％，经济增速排名在亚洲仅次于新加坡和中国。为确保这一增长可持续，并减少失业率、绝对贫困及收入不平等，菲律宾必须解决迫切的基础设施需求。世界经济论坛年度竞争力指标的基础设施排名，将菲律宾排在144个国家中第94位，其中，港口、航空、能源和城市公共交通等基础设施的缺口很大。

这些基础设施短缺造成大量经济损失，延缓投资和增长。据日本国际合作署估计，马尼拉都市区道路平均运行时速仅为10公里每小时。人们只要有过在当地开车的经历，就会觉得这一估计符合实际。考虑到菲律宾是群岛国家，航空运输尤为重要，但空运也是主要交通瓶颈和低效领域。民航机构预测，由于尼诺·阿基诺国际机场的交通拥堵，航空公司每年累计损失接近1600亿美元。菲律宾还蒙受落后电力基础设施带来的损失，造成全亚洲最高的电力价格和极低的人均电力消费。

菲律宾政府已经意识到改进基础设施的迫切性。菲律宾2011～2016年中期发展规划的修订版安排了大量公共投资以解决该挑战。规划期内，拟安排5570亿美元公共投资用于升级基础设施建设，约占规划投资总额的53％。2014年第一季度，政府基础设施支出增长了60％以上，发展规划提出到2016年基础设施支出达到全部资本支出的5.1％。但近期马尼拉的一项讨论显示，政府的基础设施投资支出仅占GDP的2％。

由于过去十年菲律宾的财政和货币政策等宏观经济稳定性得到改善，上述围绕基础设施投资做出的努力成为可能。强劲经济表现和现任政府公信力推动主权债务评价不断跃升，使得政府更容易筹集资本。财政政策改革和税收征管改善增加了政府的可支配资金，其中，税收增长一倍以上，从2007年的236亿美元增长至2013年的503亿美元。

公私伙伴关系也在菲律宾基础设施项目中扮演重要角色，尤其是在 “建设-运营-转让”法律的实施细则于2012年修订之后，私营部门对基础设施项目的参与度更高。该项举措有助于菲律宾吸引更多私人投资以填补融资缺口。尽管菲律宾政府需要继续努力改进与基础设施建设相关的顶层设计能力，但它已证明其填补基础设施缺口的能力和意愿。

美国政府对基础设施建设的支持

二战以后，美国政府提供了巨额资金用于支持新独立国家和其他发展中国家的基础设施建设，包括通过各种倡议给予支持与针对特定项目的直接双边支持，前者如拉美进步联盟倡议资助建设泛美洲高速公路系统，后者如美国政府、世界银行、英国在1961—1965年期间支持建设的加纳阿科松博水坝。大体而言，这种类型的资助符合美国在20世纪50—60年代的国际开发方式，重点关注机构能力建设、公共行政、基础设施、培训，以及致力于建设稳定、善治政府的其他项目。

出于各种因素，随着“基本人类需求”议程的出现，美国资助在20世纪70年代初期经历了引人注目的重新定位。国会高度关注发展中国家政府日益增长的腐败和资源管理不当，认为自上而下的开发方式无法实现预定的经济增长，因而催生了新的开发方式。基本人类需求促使美国对外援助由“自上而下”转变为“自下而上”的草根方式，对外援助优先考虑人类发展，如公共健康、基础教育和农村开发。大体而言，这种方式沿用至今。

美国继续为基础设施建设提供数量有限的直接支持。这可以分为两大类：一是由千年挑战公司、海外私人投资公司、美国国际开发署等提供的项目直接融资或担保；二是由美国贸易发展署或者受资助的项目准备服务机构提供的项目准备、可行性分析及相关工作的专业支持。另外，美国进出口银行为美国制造的基础设施产品销售提供出口融资，不过其国会授权在2015年7月到期，中止5个月后才重新获得授权。2015年4月，在两党支持下，国会通过有效期至2019年9月的最终版授权法案，奥巴马总统于次日将其签署为法律。尽管进出口银行获得重新授权，政治分歧或内部限制经常成为持续支持基础设施建设的障碍。

美国一般资助方式的例外情形是支持自然灾害后或战后的基础设施重建。近期的案例包括战后的阿富汗与伊拉克、2010年地震后的海地，以及2004年海啸后的印尼。2002年以来，美国为阿富汗提供了20亿美元的公路升级改造项目和超过20亿美元的电力项目。这项投资成效明显，兴建或升级改造了1800英里公路（包括“环状公路”，联接阿富汗各省的主要高速公路），130兆瓦电力设施投入使用。但包括美国政府审计署和阿富汗重建事务特别检察长在内等很多机构担忧这些投资的长期可持续性。这主要取决于阿富汗政府（中央和省级层面）妥善维护已建成交通网络和发电厂的能力。

就海地和印尼的案例而言，在巨灾重创两个国家的部分地区之后，美国国际开发署提供基础设施项目融资。2004年的印度洋海啸摧毁了印尼亚齐省的很多基础设施。2005年5月，美国国际开发署提供2450万美元用于重建150英里的高速公路，该项目共有5个协议：三个为建设，一个为设计和监督，还有一个为项目管理。考虑到该项目出现的问题，原始参数按比例调减，时间表往后延，以完成高速公路建设。最终在2012年4月完成91英里，但美国政府审计署检查发现负责道路维修的印尼政府部门缺乏道路维护能力，这将影响到已完工高速路的长期可持续性。尽管该项目完成了重建被海啸摧毁的一段高速路的目标，且重建道路的质量远优于原有道路，但美中不足的是未能得到长期可持续的改进。

基础设施项目融资

除上述例外情形外，美国国际开发署并不提供基础设施项目融资。目前大多数融资由千年挑战公司的协议流程、海外私人投资公司的债务产品、以及进出口银行的出口信用融资提供。

千年挑战公司

千年挑战公司成立于2004年，是一家专业的美国开发机构，为实施民主治理和自由市场导向经济改革的转型国家提供援助资金。一旦一国入选一项协议，千年挑战公司将与受援国签订五年期的捐助，以解决主要的增长制约因素。千年挑战公司与受援国共同开展制约因素分析，并确定形成约定协议的3～5个项目。不出意料，很多初期协议认为基础设施匮乏是一项增长制约因素，协议中通常包括一项基础设施项目。据统计，千年挑战公司70％的资金曾投向基础设施；截至目前的31个协议中，有20个协议涉及基础设施领域；早期协议尤为重视基础设施，几乎所有早期协议都包括一个以上的基础设施项目；但很多近期协议主要针对政策改革、能力建设和培训。

当然千年挑战公司的合作国家为数有限。这是由其机制决定的，合格国家在达成协议前需通过一整套严格的审视，包括治理、腐败和经济政策。尽管这种严格性是好事，但这也导致美国只能在少数国家直接开展基础设施项目。这种专注目标国家的做法不应改变。千年挑战公司应继续通过协议流程为基础设施项目提供融资。诚然，实践证明千年挑战公司转向支持更广泛的政策改革和改善投资环境是有益的，但考虑到全球基础设施融资的巨大缺口，这些活动不应代替其早期专注基础设施建设的做法。

海外私人投资公司

海外私人投资公司于1971年从美国国家开发署分离出来，作为美国政府的开发金融机构独立运作，协助美国在发展中国家的私人投资。它提供一系列直接融资、长期保证和投资保险，目前业务遍布100个国家，投资组合高达180亿美元。2014年，海外私人投资公司提供29.6亿美元新增授信，包括25.8亿美元的融资和3.797亿美元的保险。

但对于基础设施融资中的作用，海外私人投资公司面临局限和挑战。首先，它在政治僵局中运作，2008年国会授权失效6个月，此后在一系列的短期年度授权下运转。这种不确定性限制了其增加职员的能力，以致于无法将其业务规模从目前的180亿美元左右提高到授权最高限额的290亿美元。其次，自2007年以来它在所谓的“碳上限”（carbon cap）下运转，这意味着其不能为碳源生产（如石油、天然气和火力发电厂）提供融资。这些要求的严格程度在世界上所有的开发金融机构中名列前茅，并限制了海外私人投资公司履行其解决主要发展挑战这一使命的能力。

基础设施项目支持

美国贸易发展署

美国贸易发展署是一家专业的开发机构，支持美国企业向新兴市场出口商品和服务，以促进商业增长。因在项目建设初期提供各种产品和服务，如可行性研究、环境影响调查以及其他战略规划职能等，美国贸易发展署对基础设施开发至关重要。

除上述资助项目外，美国贸易发展署于近期实施全球采购倡议，旨在帮助受援国改革采购流程并开展相应能力建设。全球采购倡议通过培训、技术支持和顾问服务，帮助受援国在采购决策流程中纳入全寿命周期费用分析和最优价值决策。迄今为止，美国贸易发展署已与博茨瓦纳、越南、罗马尼亚、埃塞俄比亚和菲律宾等国合作培训了440多名官员。全球采购倡议又选择了其他10个国家作为潜在合作伙伴：墨西哥、牙买加、巴拿马、哥伦比亚、土耳其、苏丹、肯尼亚、坦桑尼亚、莫桑比克、印度。随着世界银行将该倡议纳入新的采购规则，各国对全球采购倡议等服务的需求很可能呈指数增加。最终，该类培训项目的规模须以数量级增加，才能产生必要影响。

电力非洲计划

电力非洲计划是一项美国总统的倡议，于2011年开始实施，旨在补足撒哈拉南部非洲的电力缺口。非洲大陆是世界上电力最为匮乏的区域，电力短缺极为惊人：57％的非洲人（6.21亿人口）用不上电；非洲大陆总共发电422太瓦，低于法国的发电量；人均年消耗电量540千瓦时，相当于100瓦特电灯泡10个小时的耗电。这些数据令人吃惊，因而世界银行把电力建设列为撒哈拉南部非洲的头号基础设施“欠账”。电力非洲计划在一个计划下提供一揽子基础设施支持，在美国政府支持计划中独一无二，而且它着力增加电力部门的私人投资而非仅仅提供公共资金。项目初期设置的目标为增加10000兆瓦的发电量，到2014年8月该目标调高至30000兆瓦。

电力非洲计划提供交易支持、电力部门改革倡议、法律援助、能源服务交付能力建设、私人部门融资和投资动员、区域电力和能源贸易扩展、低碳能源和清洁能源开发支持等。与电力非洲计划相关的美国政府部门包括美国国际开发署、海外私人投资公司、千年挑战公司、美国贸易发展署和美国进出口银行等。除美国政府相关部门外，电力非洲计划还与瑞士等双边捐助者，非洲开发银行、世界银行、欧盟等多边捐助者建立合作伙伴关系。

尽管电力非洲计划是专注基础设施开发的有益探索，但它面临一些限制。首先，它是总统倡议，如果下任总统选择其他优先项目，该计划就会终止。2016年2月8日美国通过了电力非洲法案，电力非洲计划获得永久授权，降低了该项风险。其次，电力非洲计划希望提供支持的交易项目较为短缺，虽然该倡议资助的交易预计产生4100兆瓦的发电量，但适当的交易项目仍很难确定。相反，工作重心转向帮助准备合适的投资项目。

美国国际开发署的100家私营部门伙伴承诺，建设15吉瓦的发电项目和超过200亿美元的电力工程投资，包括：

●非洲集团投资（私人）有限公司将设立2500万美元养老金支持的可再生能源基金，主要为东非的市场导向的小型和中型可再生能源企业提供资金。

●非洲金融集团试图完成340兆瓦的加纳（Cen Power）项目，为30兆瓦的肯尼亚地热能项目提供融资，提供2000万美元支持尼日利亚的电力部门私有化。它还计划未来5年在电力非洲计划国家促成10亿美元的电力项目投资。

●奥德维奇国际将在尼日利亚建设450兆瓦的阿祖拉发电项目，预计投资7000万美元。

●黑犀牛集团打算通过开发太阳能和天然气发电项目，在尼日利亚和吉布提开发高达3940兆瓦的额外发电能力，并投资30亿美元兴建离岸天然气管道系统，减少尼日利亚的天然气消耗。

●丹麦资本管理公司及其三个投资组合公司（努力能源控股、Bio Therm能源、Fotowatio可再生风险投资）计划在西非投资1000兆瓦发电项目，包括风力发电、太阳能发电、火力发电，投资总额超过10亿美元，尤为关注加纳。

●GG能源控股公司计划投资5500亿美元发展可再生能源项目，其中，2000万美元用于坦桑尼亚太阳能光伏发电厂，1500万美元用于加纳、肯尼亚、坦桑尼亚的太阳能光伏和生物质能发电设施，2000万美元用于在目标国家建设至少100兆瓦的可持续能源物流中心。

●哈里斯将军公司将以股权融资形式向图尔卡纳湖风力发电项目投资700万美元，风电场位于肯尼亚，预计能提供300兆瓦的清洁电能；同时以股权融资形式向阿祖拉发电项目（尼日利亚）、辛吉达风电场（坦桑尼亚）等项目注入5000万美元。

●赫克特能源公司将投资8000万元用于太阳能光伏项目，包括在坦桑尼亚首都多多马批发售电的太阳能光伏项目。

●雷克雅未克地热能公司计划完成科比提项目，位于埃塞俄比亚的耗资20亿美元的500兆瓦地热能发电厂，在埃塞俄比亚另外投资20亿美元开发500兆瓦地热能，同时在电力非洲计划国家促成20亿美元的能源项目投资。

●共生能源公司将完成坦桑尼亚姆特瓦拉市的发电厂，以及基戈马和通杜鲁的两个小型生物质能发电项目以取代柴油发电，升级改造尼日利亚乌格力972兆瓦的天然气发电厂，并在加纳开发450兆瓦的天然气发电厂。

结论和建议

本文表明美国政府支持国外基础设施建设的方式存在局限。首先，美国没有通过协调或战略方式提供基础设施支持，这与中国等其他国家截然相反。其次，几年前美国政府就不再介入为基础设施建设提供直接贷款的商业行为，而且近期不可能改变，在这个意义上，制度缺陷显而易见。第三，对于美国政府是否应当提供有限的支持，存在明显的政治分歧。2008年以来国会在更新进出口银行的长期授权和延续海外私人投资公司的短期授权上进行的长期斗争，是最好的例证。最后，对于专业机构能够支持的基础设施类型，美国政府通过设定人为的限制措施作茧自缚。“碳上限”是这类限制的最明显例证。

美国政府确实具备支持基础设施建设的大量资源和工具。在基础设施建设上，美国也并未完全缺席，但由于缺乏清晰的战略以及存在政治分歧，而束缚了自己的手脚。美国仍通过千年挑战公司、海外私人投资公司和美国国际开发署为基础设施项目提供一些融资，更重要的是在基础设施项目具备融资条件前提供相应支持，如为项目准备可行性研究与能力建设等提供支持，这样受援国可以妥当地规划战略基础设施投资。在很多方面，这种支持比简单提供贷款和融资更有价值。

尽管这些技术性手段很重要，但因缺乏相互协调的总体战略，它们的影响有限，难以服务美国的长期外交、经济和国家安全政策目标。美国仍是世界上最大的外援捐助国，每年提供超过300亿美元援助。美国政府仍可采用战略方式，有效整合并充分运用支持全球基础设施建设的相应资源，继续扮演全球领导角色。

本报告不详细讨论美国进出口银行面临的政治挑战，但应当注意，它为美国公司开展国际基础设施建设提供融资支持。进出口银行为大型基础设施建设项目提供政府支持资金和信用保证，这些投资项目没有它就不具备可行性。这类支持的近期案例包括1550万美元支持加纳的医院扩建项目、1080万美元支持南非的机车成套设备项目，以及电力非洲倡议的相关项目。进出口银行还为智利2010年8.8级地震后的基础设施重建提供融资。进出口银行授权在2015年7月到期，直到2015年12月该行才通过美国综合拨款法案获得重新授权。这次重新授权在四年内有效。

随着主要关切转向质量和长期投资回报，中国会发现在提供国际基础设施上面临剧烈竞争。不过中国已通过亚投行、新丝绸之路倡议等证明，在处理基础设施建设以及将其与更广泛的外交和国家安全目标相结合上，其已形成战略方式。

未来几年美国政府不可能对基础设施建设的支持方式进行大幅调整，但美国可以也应当利用现有工具更有作为。对于促进低碳和可再生能源的政策，以及对可能造成更大环境、社会和治理挑战的水电站等项目一概反对的做法，美国必须进行审慎评估和权衡折衷。尽管这些政策具有很强的合理依据，但确实限制了美国支持发展中国家基础设施项目的能力。国会对进出口银行和海外私人投资公司的反对限制了美国的能力——恰恰处于工作重心应当是给予这些机构更大灵活性和更多授权的时候。下任政府义不容辞，应当就美国如何支持基础设施建设达成一致性的战略方针。具体而言，美国应当采取双管齐下的方法，兼顾美国政府机构和多边组织。

国际和多边层面的建议

创建基础设施建设的战略伙伴。日本等捐助国长期为基础设施项目提供大量融资。美国应当与这些捐助国合作，提高融资能力，扩大影响。

与日本合作增加亚洲开发银行的特别资本。亚洲开发银行的中尾总裁已提出财务计划，将亚洲开发银行的放贷能力从目前的每年150亿～160亿美元提高到220亿美元左右。亚洲开发银行在这方面可以也应当做得更多。美国应当与日本建立合作关系，增加亚洲开发银行的特别资本，提高其整体放贷能力。作为该项努力的一部分，亚洲开发银行应当对其放贷实践、人事政策和运行规范进行至上而下的审查。

对多边开发银行的实践进行审议。美国是多边开发银行的主要股东，应当确保其内部流程和标准不会阻碍对基础设施项目的及时审批。

提高对项目准备和能力建设的支持。美国不应局限于提供基础设施融资，应当提供关键的规则改革和能力建设。除小型项目外，美国不可能为基础设施项目提供大量直接融资（或融资担保）。

通过对发展中国家公职人员的大规模培训，推动世界银行的采购改革。世界银行对其采购规则实施了影响深远的改革，旨在从低价中标转向寿命周期费用。美国贸易发展署开展的培训项目应当增加规模，面向成千上万的潜在学员，以创造引爆点。

美国政府层面的建议

制定基础设施建设的长期战略。美国应当对其相关机构、工具和能力进行战略整合，支持更有效的全球基础设施建设。

对关键机构进行长期国会授权。2015年7月，美国进出口银行的国会授权到期（尽管最近获得重新授权）；2008年以来，海外私人投资公司在年度授权下运转。长期确定性能让两家机构获益，并提高灵活性。

为专业美国开发机构提供更大支持。海外私人投资公司、美国贸易发展署和千年挑战公司都为基础设施建设提供了一系列直接或间接支持，应当强化这些机构以产生更大影响。这要求增加海外私人投资公司的全职雇员，使其每年能够完成更多协议；增加美国贸易发展署的财务预算，使其能运用更多资源支持项目准备；继续把基础设施项目作为千年挑战公司相关协议的优先选项，同时更加重视与当地政府、多边开发银行、私营部门的联合投资。

在国家层面优先考虑基础设施支持。在发展中国家的国家发展计划中，基础设施建设通常是重中之重。美国应当在有助实现国内承诺和发展重点的前提下，将支持他国将基础设施建设纳入国家发展战略。

审查现有倡议中可用于支持基础设施建设的资金。一个很好的例子是未来粮食保障计划，为支持小农场主进入市场，该计划已为农村支路建设提供资金支持。

原文标题：Global Infrastructure Development： A Strategic Approach to U.S.Leadership