地方法治何以可能和正当*

2016-10-10朱未易

广东社会科学 2016年5期

朱未易

地方法治何以可能和正当*

朱未易

[提要] 地方法治是相对于国家法治而言的一种地方治理法治化的过程和状态，地方法治无论就其内容还是形式看，都是法治国家体系形成和完善的一种地方知识。地方法治有若干核心问题已由我国宪法和法律规定，其中最主要的是地方职权的法定、中央与地方关系的法定、地方自治的法定。法治中国的战略部署和实现路径也将对地方法治建设产生重大影响。地方治理法治化的实践和探索成为了法治中国建设丰富、多元的样本。我国地方法治何以可能和正当可以从地方知识的视角、宪法法律的规定、法治中国的影响、地方治理的探索等方面予以证成。

宪法法律地方法治地方知识治理

关于地方法治，当前的法学理论界和法治实务部门有着各种不同的界定和论述，支持者和否定者都有自己的不同观点和分析，但笔者总觉得对地方法治的论证还不够，地方法治何以可能和正当，是否还可以从地方知识的视角、宪法法律的规定、法治中国的影响、地方治理的探索等方面予以证成呢?

一、地方知识的视角

国家法的形成一是源于传统，二是源于吸收，三是源于移植。这样的观点当然不错，可是，传统源于何处，吸收和移植又源于何处呢！美国著名人类学家克利福德·格尔茨认为，法律其实是地方知识，它的地方性不仅在于空间、时间、阶级及其他许多方面，更在于它强调对所发生的事实赋予一种地方通俗的定性，并将之联结到当地关于“可以不可以”的通俗观念。①

换句话说，具有地方知识属性的法有其独特的价值判断，法具有地方本土性特征，无论在理念层面还是在制度层面，抑或是在行为层面，法的生成是一种地方知识的习得，包括了它所内涵的文化。格尔茨再次强调，“法律就是地方性知识，地方在此处不只是指空间、时间、阶级和各种问题，而且也指特色，即把对所发生的事件的本地认识与对可能发生的事件的本地想象联系在一起。这种认识与想象的复合体，以及隐含于对原则的形象化描述中的事件叙述，便是我所谓的法律认识。”②“任何一种企望可行的法律制度，都必须力图把具有地方性想象意义的条件的存在结构与具有地方性认识意义的因果的经验过程勾连起来，才可能显示出似乎是对同一事物所作出的深浅程度不同的描述。”③当印度的法律断断续续、参差不齐地传遍整个印度，然后再传到锡兰、缅甸、暹罗、高棉、苏门答腊、爪哇和巴厘岛之时，它本身也吸收了一大群多元的地方习俗、象征、信仰与制度。④这就是说，法是在地方或区域不断地进行文化和制度的传播、以及整合和吸纳中完善自己的体系的，地方的规则和习俗等文化和制度是法律得以完备和体系化的根基。格尔茨认为，法律的比较研究不可以将具体的差异化约为抽象的共通性；不论它最终导出的结论为何，都必须关联到差异的安排，而非差异的抹灭。紧接着格尔茨又认为，“不管是在不同的传统之间还是在同一个传统内部，法律进一步特殊化的趋势似不可免。”⑤格尔茨最后总结道，法律是地方知识，而非不受地方局限的通则；还有其他法律是社会生活的建构性元素，而非其反映；或者无论如何不单只是反映；这两项论点，导致了关于比较法研究应有内容的一种相当不正统的观点——它应该是文化的翻译。⑥

格尔茨认为的“法律是地方知识”的理论观点，表征法律制度的地方知识属性具有的两大功能，一是体现在它具有对地方文化的制度性表达功能，能够在法律与习惯和风俗的互动中将非体系化或局域性的文化形态和样式进行规范性制度建构；二是体现在它具有对法律制度运行的介入性影响功能，在法律制度的适用过程中会不断受到来自地方习俗或习惯的影响，甚至会影响或改变法律制度运行的过程和结果。因此有学者认为，格尔茨的地方知识不但完全有理由与所谓的普遍性知识平起平坐，而且对于人类认识的潜力而言自有其不可替代的优势。因而，地方知识的确认对于传统的一元化知识观和科学观具有潜在的解构和颠覆作用。⑦

地方知识之所以重要，⑧首先是因为任何文化制度，任何语言系统，都不能够穷尽“真理”，都不能够直面上帝。只有从各个地方知识内部去学习和理解，才能找到某种文化之间的差异，找到我文化和他文化的个殊性，并在此基础上发现“重叠共识”，避免把普遍性和特殊性对立起来，明了二者同时“在场”的辩证统一。⑨实际上，地方知识是普遍性、普适性和一般性知识的知识源，相互之间有着内在而紧密的联结和互动，并非毫无关系，一种文化及其产生的制度和规则最初都是从地方“生长”出来的，文化和制度的原初形态一定是个殊化的和地域化的。如果从国家法治视野下来看待地方法治，可以说，地方法治是相对于国家法治而言的一种地方治理法治化的过程和状态，其中，地方治理的软法之治无论就其内容还是形式看，都是法治国家体系形成和完善的一种地方知识。

格尔茨“地方知识”理论之所以具有不可否定的正当性和阐释力，是因为它强调和尊重的是一种个殊的和独立的，并且充满生命力和创造力的文化和制度的原生样态，而这种文化和制度样态往往深深地根植于不同民族和不同地域人们的日常生活之中，生生不息、代代传递，揭示了普遍性知识源于地方知识的客观实在性和演变规律性。地方知识的概念强调人类社会的各种法律文化和制度都是在特定的环境中生长出来的，并受各种历史和现实条件的制约，其价值也只是在特定的条件下才有意义和发挥作用。⑩

如果我们对不同区域或地方的文化习俗或习惯进行考察的话，会发现地方文化中的生活习俗、行为规则、交往约定等文化形态和制度观念最终会演变成为现代法治建设的建构性元素，这种影响不仅仅只是在法律制度这样一个层面上展开，这种地方知识的影响将体现在地方法治建设的理念层面、制度层面和行为层面。可以认为，地方法治背后具有着很强势的地方知识介入性，在地方法治建设的过程中，无论是行为理念、行为规则还是行为方式，都会或多或少受到来自于这个地方固有的传统制度文化的影响，而且这种影响是无法割断或隔离的，但地方知识对地方法治建设既有正面影响、也有负面影响也是不言而喻的。关键在于我们首先需要了解地方知识是如何影响地方法治的，它的内在影响机理是什么，地方法治的现代发展和创新应该如何与地方知识进行良性的互动和对接，并在这种对接中汲取精华和剔除糟粕。

格尔茨的“地方知识”理论对我们理解地方法治的可能性和正当性会有这么三点重要的启示。一是就地方法治与国家法治而言，地方法治的文化样态、规则体系、治理行为构成了国家法治思维、制度和方式的基础，但是这并不妨碍地方法治与国家法治的统一性和一致性，地方法治与国家法治是特殊与普遍、个别与一般、差异与普适、具体与抽象、多元与统一的辩证性、关联性的互动和互恰的发展过程。二是就地方知识与地方法治而言，从地方知识的视角来看待地方法治，有助于深入研究地方法治文化的形成机理，以及地方法治的传统性、关联性、个殊性、具体性和多元性特征，也会有助于深入研究地方风俗和习惯如何影响地方的制度创新。三是就地方法治的建设与创新而言，地方法治的建设和创新过程中应该充分尊重地方知识，使得普遍主义与特殊主义的法律文化、国家中心主义与地方中心主义的法治文化都能够在辩证中互动和融合。

二、宪法法律的规定

地方法治有若干核心问题已由宪法和法律规定，其中最主要的，一是地方职权的法定，二是中央与地方关系的法定，三是地方自治的法定。应该说我国目前的宪法和法律对地方国家权力机关和行政机关的职权、地方自治以及地方与中央的关系作出了基本的规定。虽然这些宪法和法律的规定并没有对地方法治的方方面面进行系统性的规范，但我国目前宪法和法律已有的规定无疑是对地方法治建设的一些重要问题作出了高位阶的法律规制，这些规定是指导和规范地方法治建设和发展的有效保障。

(一)对地方各级国家权力机关的规定

我国宪法和法律对地方各级国家权力机关的各项权力给予了明确的设定，较为充分地体现了权力机关的实体权力法定和程序权力法定，这些职权主要由《宪法》、《立法法》、《地方组织法》、《法院组织法》和《检察院组织法》等宪法和法律进行规制。一是规定地方各级国家权力机关的决定权和审查权，二是规定地方各级国家权力机关的立法权，三是规定地方各级国家权力机关的选举权或罢免权，四是规定地方各级国家权力机关的变更权、撤销权、撤换权或监督权，五是规定地方各级国家权力机关的任免权。比如《宪法》、《地方组织法》、《法院组织法》和《检察院组织法》等均分别规定，地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。再如《宪法》和《立法法》均分别规定，县级以上的地方各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规；地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。

(二)对地方各级国家行政机关的规定

我国宪法和法律均对地方各级行政机关的职权做出了明确规定，体现出地方行政机关的职权法定和职责法定。主要由《宪法》、《地方组织法》和《立法法》等予以规制，一是规定地方各级国家行政机关的行政立法权，二是规定地方各级国家行政机关的行政管理权，三是规定地方各级国家行政机关的行政变更权或行政撤销权，四是规定地方各级国家行政机关的行政监督权。比如《宪法》和《立法法》均分别规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。再如《立法法》多项条款均分别规定，地方政府规章可以就执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项以及属于本行政区域的具体行政管理事项等作出规定。设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。

(三)对地方经济特区的规定

地方经济特区的区域立法权得到了宪法和法律的认可。《立法法》多项条款均分别规定，经济特区所在地的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

(四)对民族自治地方的规定

我国的宪法和法律分别对民族自治地方的职权设置进行了规制，体现了给予地方自治权以充分的保障和支持。主要体现在《宪法》、《立法法》、《地方组织法》和《民族区域自治法》等相关宪法和法律规定之中，赋予了民族自治地方五个方面的职权。一是赋予民族自治地方的自治权，二是赋予民族自治地方的立法权，三是赋予民族自治地方的发展权，四是赋予民族自治地方的自由权，五是赋予民族自治地方的参与权。比如《宪法》、《地方组织法》和《民族区域自治法》均分别规定，自治区、自治州、自治县的自治机关依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。再如《民族区域自治法》多项条款分别规定，民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、社会和文教等建设事业的发展。又如《民族区域自治法》多项条款分别规定，民族自治地方的自治机关保障本区域内各民族都享有平等权利。在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。

(五)对基层自治组织的规定

对基层自治组织的职权设定，从目前国家层面的宪法和法律规定看，只有对城市和农村居民和村民委员会职权设置的有关规定。主要由《宪法》、《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》等宪法和法律进行规制，赋予了地方基层自治组织五个方面的职权。一是赋予城乡社区的自治权，二是赋予城乡社区组织的撤销权或变更权，三是赋予城乡社区的规则制定权，四是赋予城乡社区的民主管理和监督权，五是赋予城乡社区居民或村民的民主参与权。比如《宪法》、《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》均分别规定，居民委员会和村民委员会是居民或村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。再如《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》均分别规定，村民会议有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定，有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议撤销或者变更村民委员会不适当的决定。居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。居民公约由居民会议讨论制定，由居民委员会监督执行。

三、法治中国的影响

十八届三中全会、四中全会和五中全会的决定和建议是我国一系列改革举措的纲领性文件，在未来五至十年内将对我国政治、经济、文化和社会发展的诸多方面产生重大影响，其中法治建设的战略部署和重大决策将对地方法治建设产生多方面的深刻影响。

(一)对地方法制建设的影响

地方法制建设的发展将产生三个方面的趋势：一是地方立法的引导性趋势。地方性法规和政府规章建设的立法导向将逐步取代政策导向，政策制度的制定必须“于法有据”，特别是地方政府的行政执法，都要以法律法规、规章和规范性文件为主要依据，地方性法规和规章的立法总量、频率、范围和内容都将有所增加和细化。二是地方立法的扁平化趋势。《立法法》的修订进一步扩大授权立法的城市数量，该法第72条第2款规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。以前，在全国284个设区的城市中，享有地方立法权的城市只有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市以及4个直辖市，也就是说《立法法》的修改赋予235个设区的城市一定范围的地方立法权限。三是地方立法的不平衡趋势。授权设区的市制定地方性法规，需要对各城市立法水平和技术差异可能产生的立法风险早有预警，比如可能产生纵向的国家法与地方性法规和规章之间的不协调和不平衡，纵向的省级层面和市级层面地方性法规和规章之间的不协调和不平衡，横向的不同行政区域地方性法规和规章之间的不协调和不平衡，全国对各设区城市立法要求与自身立法技术之间的不协调和不平衡等。

(二)对地方权力运行的影响

地方治理过程中公权力的行使将会受到更为严格的程序和实体规制，对公权力行使的制约与监督的力度将不断加大，将权力关进制度的笼子里已经从理念和口号转变为看得见的制度约束。主要体现在三个方面：一是权力设定法定，公共行政的权力来源、主体和设定都必须来自于法律法规的实体和程序规定，不得法外行权，比如实施公共行政的权力清单制度、中央和地方政府事权法律制度、推行政府法律顾问制度、行政执法和审批权相对集中行使制度等。二是权力运行法定，比如将要求行政程序法定，包括了行政主体、行政决策、行政执法、行政管理、行政听证、行政公开、行政监督、行政问责等程序法定，并建立健全行政裁量权基准制度等。三是权力监督法定，无论对公权力的体制内监督还是体制外监督都将依法进行，比如建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制、严格执行重大执法决定法制审核制度，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等监督制度建设。四是权力责任法定，有权力必有责任，公权力行使的风险往往在于责任承担的风险，不当行使公权力或滥用公权力将承担行政责任、民事责任，甚至是刑事责任，而且将承担终身受到追诉的风险。

(三)对地方治理体系的影响

一方面，在地方社会治理过程中，地方治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础和前提，治理是一个系统工程，需要从法治、德治和政治三个层面进行综合治理。但从地方治理的现状来看，最为紧迫和关键的是推进地方治理的法治化，尤其在地方基层治理过程中，潜规则盛行、行政权力滥用、程序规则意识薄弱等问题都较为突出和普遍，今后，将会更加突出和强化国家法、地方法和区域民间自治软法规则在地方治理中的共治合力，按照各自的调整对象和范围发挥规制作用，形成按法治规则办事的生态环境，逐步取代人情办事、送礼办事、关系办事、权力办事的人治生态环境。另一方面，地方治理必须发挥公众参与的作用，公众参与地方治理也将成为新常态，协商民主、政社互动、政民互动、公众关注、征询意见、听证论证、网络议政等都将成为公众参与的重要形式和内容，公众参与社会治理的共治和自治将更加有法可依，政府、社会组织和公民的多元治理也将更为规范化和制度化。

(四)对地方司法需求的影响

四、地方治理的探索

笔者尝试着将全国比较具有代表性和典型性的法治实践和探索归纳为规划型、程序型、自治型、互动型和生态型等五类地方法治建设创新模式，这些案例具有很强的典型性和分析价值，可以成为法治中国建设丰富、多元的地方样本。

(一)规划型地方法治建设实践

规划型地方法治建设特点主要体现在各地根据中央和国务院发布的依法治国、建设法治国家，依法行政、建设法治政府的重大战略规划和部署，出台的具有全局性和全面性的法治建设规划性文件及其相配套的实施方案，这类规范性文件既具有地方法治建设的统领性和指导性特点，又具有贯彻和传递国家法治建设战略部署的功能，同时还具有指导和规范基层法治实践的作用。

这些带有较为鲜明地方特色的法治建设文件，较为详细地规划了未来五年，甚至更长时期本地区依法执政、科学立法、依法决策、依法行政、公正司法、权力监督、法治社会、法治队伍建设、法治为民等的法治建设目标、方向和路径。一是出台法治地方建设的规划性文件，根据《四中全会决定》精神，全国各个省、区、市都发布了本地区全面依法治省、依法治区和依法治市，加快法治地方建设的规划性文件，如《中共浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》、《中共广东省委贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见》等。二是出台法治政府建设的规划性文件，从2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》、2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年《国务院关于法治政府建设的意见》、最后到2015年国务院出台《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，全国各地也相应制定和发布了法治政府建设的规划性文件，如《湖南省法治政府建设“十二五”规划》、《广州市法治政府建设规划(2015—2020年)》等。

(二)程序型地方法治建设实践

程序型地方法治建设特点主要体现在各地进行法治政府建设的实践和探索，凸显了行政法治化的内在要求。在国家层面“行政程序法”迟迟未能出台这一背景下，湖南省于2008年率先制定出台了《湖南省行政程序规定》，成为全国第一个全面进行行政程序规制的省级地方政府规章，截止2016年3月统计，我国地方层面的省、市、县三级先后已经出台了15部地方行政程序规定，如省级的有4个：《湖南省行政程序规定》(2008)、《山东省行政程序规定》(2011)、《江苏省行政程序规定》(2015)、《宁夏回族自治区行政程序规定》(2015)，省会城市有3个：《西安市行政程序规定》(2013)、《海口市行政程序规定》(2013)、《兰州市行政程序规定》(2015)，地级城市有7个：《凉山州行政程序规定》(2009)、《汕头市行政程序规定》(2011)、《酒泉市行政程序规定(试行)》(2012)、《海北藏族自治州行政程序规定》(2012)、《邢台市行政程序规定》(2013)、《嘉峪关市行政程序规定》(2014)、《丽江市行政程序规定》(2015)，县有1个：《永平县行政程序规定》(2010)。另外，还有一些省市正在进行行政程序立法的调研和征求意见，如北京、重庆等。其他省市虽然没有制定行政程序规定，但大都对行政决策、行政执法、行政事项、行政问责等进行了单方面的程序规定。

上述15个省、市、县出台的行政程序规定，其主要内容大致可归纳为，对行政主体、行政决策、规范性文件制定、行政执法、特别行为、行政听证、行政公开、公众参与、行政监督、行政问责等程序进行的规制，这些行政程序规范实践为地方法治政府建设作出了有益的探索和尝试，走出了一条行政程序立法先地方后中央的法制建设模式，一改以往从中央到地方自上而下的立法推动和实施做法，率先从地方进行试验，最后再制定出台国家的行政程序法，这种自下而上的法制建设实践模式的好处在于，经过充分的地方试验和探索，能够为国家层面制定“行政程序法”提供丰富的立法实践、经验和基础，这样制定出来的法律会具有更强的统一性、实施性和可操作性。

(三)自治型地方法治建设实践

自治型地方法治建设的特点主要体现在各地基层乡村、社区和社会组织法治化治理的实践和探索，体现了基层治理的“软法”规则之治。村民自治，是我国法律确立的村级事务管理的基本形式，它的核心就是“让村民最大限度地参与村内事务管理”，我国最基层的法治建设实践是乡村治理，较为有代表性和典型性的有浙江的“枫桥经验”、“夏履程序”、“乡村典章”和“八郑规程”，这些基层治理法治化的试验、探索和创新，为我国基层治理提供了鲜活的样本，其个殊化和典型化特征极具分析的价值和意义。

通过对浙江省基层自治的研究发现，在这些乡村自治的过程中凸显出的是“软法”规则之治，各种乡规民约、社区公约、社会组织章程等都成为地方基层维护秩序和稳定的有效手段，这种软法规则的治理效果很好，其治理的过程中突出体现了实体规则和程序规则的运用，这些乡规民约虽然在原则、条款以及内容上远不如法律法规那么的周延和富于逻辑，但是其规定却非常适用，契合了乡村治理的需要和诉求，特别是程序规则有着鲜明的地方特色，如“夏履程序”规定村民参与村内事务管理的程序和路径为：对于村内公共事务→征求村民意见建议→村两委会提出初步方案→民主听证、听取意见→党员讨论完善方案→村民代表表决确定→信息反馈、村务公开→办理村内公共事务接受村民监督。在夏履镇，村级一切事务都按照这一程序办事，从而收紧“村官”手中权力，真正还权于民，这是程序法治在浙江乡村自治中的最突出的体现。

(四)互动型地方法治建设实践

互动型地方法治建设的特点主要体现在各地基层政府与社区或社会组织等之间，以及政府与民众之间构建协商互动、共同治理的法治化实践和探索，突出体现了政府、自治组织和公众之间利益诉求的法治化解决模式。根据笔者的调研，全国比较有代表性的案例以江苏苏州的“政社互动”和广东广州的“政民互动”最为典型，可以视其为地方法治建设的另一种具有现实意义的实践样本。

江苏苏州的“政社互动”是基层政府与基层社区和社会组织等有效衔接和良性互动的简称。即“政府及其部门”和“城乡社区组织、社会组织以及群众自治组织”这几类社会主体之间，通过契约治理方式“衔接互动”，规范行政权力、提升自治能力、激发社会活力，加快构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的地方治理新格局。通过基层政府与社区自治组织及其基层社会组织契约化的行政合同和行政协议方式，将双方的权利和义务、权力和责任通过平等主体间的契约固定下来，使之成为深化行政改革与发展基层群众自治、加强社会协同治理有机结合的一次重要的创新实践。该模式规定了基层政府权力与责任、社区自治组织权利与义务的“两份清单”，实现了基层政府与社区自治组织在实现“政社”互动中的权利、义务与责任规则化。认真梳理基层政府社会管理权责，明确凡属于政府职责范围的行政任务，不得随意下达到社区自治组织，凡属于公益性、辅助性的基层事务，均通过授权、委托或外包等购买服务的方式交由社区自治组织和社会组织承担。“两份清单”，划清了政府“行政权力”和自治组织“自治权利”的责任边界，实现了地方基层治理从官本向民本的法治转型，走出了一条政社分开、契约治理的新路子，为全省或全国提供了地方基层治理法治化的创新样本。

广东广州的“政民互动”是指源于广州市同德围地区老城改造过程中创新的政府与民众协商互动的城市治理法治化新模式。在广州市同德围地区老城改造过程中，从老城改造到交通和民生工程的提出到付诸实施，均由同德围地区民选的37位草根居民组成的公众咨询委员会(简称公咨委)自始至终参与，并经当地群众充分讨论、完善并投票表决通过改造方案，这种公众与政府间的协商互动开创了“同德围模式”而受到全国关注。广州市政府将这一经验向全市推广，成立了广州市公众咨询委员会，出台了《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度》。而由此带来的示范效应，让广州迅速在垃圾焚烧、东濠涌整治等领域也成立了各自的公咨委，公咨委制度已经成为广州城市治理法治化的创新模式。这是城市居民长期维权、表达诉求，并与政府进行协商对话和利益博弈的典型案例，凸显出公众权益诉求的制度化解决路径，也表现出地方治理法治化过程中，政府与公众的民主协商与互动，这种城市治理的法治化创新探索首创了从利益诉求→民主协商→政民互动→公众参与→目标达成→制度推广这样一种地方治理的新路径。

(五)生态型地方法治建设实践

生态型地方法治建设的特点主要体现在用法治思维和法治方法进行生态文明建设的实践和探索，突出地体现在运用地方性法规和政府规章以及行政执法资源和司法保障力量来促进生态环境的发展和保护。从笔者对全国的调研来看，贵州的生态环境保护和发展的法治化建设经验和路径较为典型。

二是在生态环境的行政执法方面。2014年贵州省检察院、公安厅又联合制定出台了“生态环境保护工作衔接机制”，省公安厅还成立了生态环境安全保卫总队，以强化生态环境保护领域执法工作的协调配合，提高办案质量。贵州省全面实施了赤水河、乌江、清水江、南盘江、北盘江、红水河、都柳江、牛栏江八大流域生态环境的管理执法体制机制改革，旨在通过改革强化流域污染防治和生态建设，牢牢守住“山青、天蓝、水清、地洁”生态底线，按照“可复制”原则，通过探索和实施流域环境保护河长制、生态补偿机制、生态保护红线制度、农业农村污染整治改革、生态环境保护监管和行政执法体制改革、环境污染第三方治理制度等工作，全面启动改革，对环境污染、破坏生态“零容忍”，坚持最严格的环境执法，增强环境执法合力。

五、结语

地方法治相对于国家法治而言是一种地方治理法治化的过程和状态，地方法治建设既是法治中国建设的题中应有之义，又是法治中国建设的逻辑延伸，也是法治中国建设的基础和重要组成部分。地方法治的可能性与正当性来源于两个层面的构建维度：国家法治建设的统一性要求，以及地方知识的区域性影响。因此，法治中国的实现既需要国家层面的顶层设计，也需要地方层面在法治国家建设的统一原则和宪法法律框架下发挥能动作用和首创精神。

①④⑤⑥[美]克利福德·格尔茨：《地方知识——阐释人类学论文集》，杨德睿译，北京：商务印书馆，2014年，第250、227、250、253页。

②③[美]克利福德·吉尔兹：《地方性知识》，邓正来译，梁治平编：《法律的文化解释》，北京：三联书店，1994年，第126、83页。

⑦ 叶舒宪：《地方性知识》，北京：《读书》，2001年第5期，第71页。

⑧在同一个作者(克利福德·格尔茨或克利福德·吉尔兹)的不同译本中有“地方知识”与“地方性知识”两种译法，其实概念和语义相同，为了上下文表达的一致，本文除引用原著译文外，统一使用“地方知识”的概念。

⑨纳日碧力戈：《格尔茨文化解释的解释(代译序)》，[美]克利福德·格尔茨：《地方知识——阐释人类学论文集》，杨德睿译，北京：商务印书馆，2014年，第16页。

⑩苗连营：《作为“地方性知识”的宪政及其当下中国的历史境遇》，北京：《政法论坛》，2012年第6期，第60页。