地方法治与地方宏观调控*

2016-10-10史际春

广东社会科学 2016年5期

史际春

地方法治与地方宏观调控*

史际春

[提要]我国采行单一制下的五级政权体系，地方在其权限内，可以并且应当通过规划、产业政策、预算、地方权限内的税费调整、政府债务和投资、劳动和社会保障措施等，对本地方经济进行整体、间接的调控。法治具有地方性，鉴于政府在经济社会发展中的主导作用以及宏观调控的自由裁量、相机抉择特征，地方宏观调控是地方法治的集中体现和关键所在。问责制框架下动态的用权和控权，是地方宏观调控法治化的路径和模式所在。

地方法治宏观调控分权相机抉择问责

宏观调控一直是我国改革发展中一个重要课题。近年，随着市场决定资源配置、简政放权、转变政府职能等理念和政策的推行，宏观调控在“更好发挥政府作用”命题下进一步优化和强化。①然而，宏观调控是否中央专属职权，地方尤其是地方政府有没有宏观调控的职责或权限？这是理论上尚未解决的问题，更与地方法治建设息息相关，倘包括宏观调控在内的政府经济管理不能法治化，则谈何地方法治。这也涉及对宏观调控概念的理解，即宏观调控必须着眼并作用于国民经济整体，抑或也可以是整体、间接地作用于地方国民经济的一种规制或管理？本文从辨析宏观调控着手，立足于地方法治，分析地方宏观调控的依据、方式及其法治路径。

一、地方宏观调控的界定与依据

(一)宏观调控与地方宏观调控

1.宏观调控

宏观调控的概念来源于宏观经济学和宏观经济。宏观经济是指整体的国民经济，即国民经济的总体活动。所以，以宏观经济为对象的宏观经济学也称整体经济学、总体经济学，研究政府如何通过各种必要的手段，作用于价格、投资、就业、通胀、政府收支和国际支出等，进而影响国民经济的总量和增长等。就此而言，宏观调控的特质在于宏观、整体，调控手段不必拘泥于西方宏观经济学的界定，比如我国实行市场化改革30余年，迄未发生系统性整体性的周期过剩，规划功不可没。这是我国的一项重要法律制度，据此可以根据经济和社会发展的实际情况和需求，摆脱市场局限，安排未来若干年的发展，在不扭曲、损害市场机制的基础上，控制、左右市场作用的方向和力度。规划不再是指令性计划，各级人民代表大会通过规划后，从中央到地方各级党政部门和企事业组织等，全力围绕规划的要求，依托市场，相互竞合，去追求并最大程度地接近规划目标，成为一项显著的中国特色。产业政策也是如此，因应人民买房买车、迅速提升生活水平的迫切愿望和需求，煤钢、建材等相关产业在短时间超常规发展，需求基本满足、增长平缓下来后形成产能过剩暨市场僵局，仅靠市场和公司法、破产法等无法化解，需要政府通过积极的产业政策，以社会成本最小化推动结构调整。高速公路、高铁、航天等的成功，则是正面事例。从中国的经验看，强调宏观调控，也包含着对政府扭曲市场机制的直接武断规制的否定，预调、微调、定向调等等不拘一格，调控愈益娴熟、得心应手。因此，逐其本去其末，根据中国实际，应将宏观调控界定为不直接作用于具体微观主体但足以引导、影响微观主体行为的各种政策、制度、措施等。②有些政策虽直接作用于厂商和消费者等微观主体，比如北京市在全国带头实行“国四”、并将率先执行“京六”汽油标准，京津沪粤等地方率先实施“国五”排放标准，对全国的汽车制造、消费都足以发生重大影响；③有的虽是政府的个别行为，如国务院2004年查处“铁本”案，④却对东南沿海地区利用进口铁矿石“大炼钢铁”的市场冲动产生了明显的遏制作用。这些都不妨认为是宏观调控。

2.地方宏观调控及其法治

在市场经济和法治条件下，宏观调控的正当性已毋庸置疑。地方宏观调控的基础，是现代的分权理念及体制。中国地广人多，发展不平衡，社情民意多有差异，虽为单一制国家，仅靠中央一个积极性是不够的。改革开放以来的巨大发展成就，更多地由各地积极改变落后面貌的发展冲动所驱使，中央与地方、地方与地方的竞争成了中国经济发展、社会进步和制度创新的一种最重要的力量。⑤中央层面的宏观调控起着统筹协调，平衡全国经济社会发展，对地方发展起着引领、指导和影响作用，但不可能取代地方层面的经济社会管理及宏观调控，因此我国以宪法法律建立了地方分权型单一制体制。各地规划确定及实现的增长指标各异，与国家规划规定的指标也不一致，就是明证，这是正常的。而且，对地方而言，国家层面的经济社会管理及宏观调控挂一漏万在所难免，中央的宏观调控必须建立在尊重地方自主权、“剩余权力归地方”的基础之上。⑥

宏观调控着眼于整体、总体，而省市县甚至乡镇，都是一个个相对于其他地方，由行政区划框定范围、在宪法法律和市场及社会作用下运行的实体，地方政权和政府对经济社会的管理也有整体、总体和局部、个别之分。除货币政策外，中央宏观调控的手段或工具，地方都可以用，比如规划、产业政策、预算、地方权限内的税费调整、政府债务和投资、劳动和社会保障措施、土地和自然资源政策、消费刺激或抑制等等。原则上，事关整体，需要国家层面安排、全国统筹或垂直管理的事务，全国性重大项目和投融资，省市自治区之间重大经济关系的协调等，其调控权应集中在中央。但也并非绝对，比如金融调控监管，一般认为是中央事权，但近年地方性银行越办越多，为地方服务的非银行金融机构和互联网金融蓬勃发展，甚至出现了村镇银行，相应的金融调控监管也必然具有地方性，客观上要求地方政府担负起必要的职责。如前所述，地方的调控在一些情况下也可能对全国产生整体、总体性影响。因此，宏观调控不仅具有整体性、间接性，也存在相对性、层次性，在这个意义上，把地方宏观调控称为“中观”调控，亦无不当。

除了国家和地方分权、分层，法治也具有地方性。法治取决于社会成员遵纪守法的程度和方式，包括规则意识和尊法意识、是否存在普遍的正义感、参与的意识和能力、行政和司法等法律执行力，等等，而这些在每个地方都不尽相同。宏观调控是政府行为，往往牵一发动全身，必须以法治尽可能避免宏观调控的粗陋、武断、失误，将其负面作用和效果降至最低。鉴于政府在我国经济社会发展中一贯起着主导作用，可以说，地方宏观调控是地方法治的集中体现，也是地方法治建设的关键所在。

(二)地方宏观调控的依据

1.理论及客观依据

职业核心能力视域下大学生创新创业教育实施路径优化…………………………………………陈文亮，杜丽娟（103）

在高度社会化、经济全球化条件下，劳动协作上升到民族国家的社会层面，市场是社会的组成部分，政府也嵌入市场成为其一项要素，比如政府采购、PPP等公开市场操作，政府作为社会和市场的代表，不可避免地承担起经济社会“CEO”的职能，人民要求它面对复杂多变、瞬息万变的国内国际政经形势，及时有效地作出反应，采取措施应对。⑦因此，法治模式也相应地发生了变化，必须由法律以概括方式授权或赋权，政府自由裁量，伴以问责制(Accountability)，并由司法最后保障，来实现普遍的公平正义和良序善治。⑧其典型就是宏观调控，还有金融监管等等。社会层面既包括全国层面，也包括省市县乃至乡镇层面。指望以法律具体授权或设立具体规则、具体管辖事项的方式对政府授权，则无异于束缚其手脚，使其面对复杂状况动弹不得，放任经济社会混乱失序。2008年各国应对金融危机，当下我国去产能调结构、推动供给侧结构性改革，都证明了政府代表社会和市场积极主动、相机抉择的重要性。

2.法律依据

就此而言，我国宪法法律对国家和地方的宏观调控都作了必要的概括授权。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第62、67和第89条，赋予了全国人大及其常委会和国务院的宏观调控职权。《宪法》第99条和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(简称以下《地方组织法》)第8、44条规定，地方各级人民代表大会审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划；县级以上地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内包括经济在内的重大事项。《地方组织法》第9条则规定，乡、民族乡、镇人民代表大会根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划。《宪法》第107条和《地方组织法》第59条，则授权县级以上地方各级人民政府依法管理本行政区域内的经济等各项工作。经济管理当然不限于针对具体主体具体行为的具体管理监督，中央和地方对经济、市场的公共管理，都包括整体性、间接性的宏观调控，以及对个案的参与和处理。

中国的地方分权一直基本上处于自发模式，中央或地方赋予特定地方以特殊权力，带动其他地方为了自身发展开展竞争，以至常常发生脱序现象，比如地方债、地方野蛮发展P2P或小贷公司打造“金融中心”等。为此亟待从道理上、法律上确认地方竞争和地方宏观调控的必要性、正当性，以确保中央与地方分权的合法、公平和效率。

3.地方宏观调控的工具

其次是财政税收。一级政权一级财政，财政不仅是国家机器自身消费，不仅是政府收支，在现代条件下更具有经济社会调控的职能和功用。近年预算法修订、加强预算法治，法学界和实务界强调预算对政府的约束作用，对其宏观调控功能有所忽视，甚至出现否定预算宏观调控的声音。预算约束固然应该硬起来，不能随心所欲，任意的长官意志，但这只是法治的起码要求。预算不过是收支概算，不能把它当作指令性计划，重要的是要把事办好，租、税、费等的征收都要公平并依循公共利益发挥对经济社会的调节作用。现代国家财政及财政主导的公共开支都占到了社会总支出的“半壁江山”，我国也不例外，经济财政、民生财政的比重越来越大，支出也要有助于实现经济社会发展政策目标。地方依托财政和预算承担经济职能，决定着政府债务规模和投资方向，对经济、市场起着强有力的主导和调控作用，是规划实现的最重要、最直接的保障。

我国的税权主要集中在中央，但对一些地方税的开征、征收范围和税率，地方也有一定的调整空间，如契税、房产税、城镇土地使用税、车船税等，地方应着眼于经济社会调控加以善用。

最后是其他宏观调控手段或措施。比如适当的最低工资规定；地方统筹范围内社会保险费率的调整；推广清洁生产、较高的环保和节能标准；提高产权、契约信用和知识产权保护水平，鼓励优质优价，使市场涌现更多的优质产品和服务，促进供给侧结构性改革，等等。

二、地方宏观调控的方式：合理分权基础上的相机抉择

因此，就政府的宏观调控职能而言，客观上要求其相机抉择，同时必须将其限制在法律概括授权的某种调控目标所追求的公共利益、包括公众参与在内的体制内外评判和过失责任的范围之内，也即以目标和责任来限制宏观调控的相机抉择。

问题在于，当下中央与地方和部门间的分权尚不能给社会和市场提供较为可靠的预期，使得地方和市场主体常常出现短视、短期的行为。权责既然都无法事先截然划定，既然都必须在实践中通过相机抉择寻求最佳定位，这就需要在中央和地方之间构成一种常规化、合理化的沟通与博弈机制，确保中央与地方双方的意志都能够顺利地表达，利益诉求都能够得到合理的尊重。比如在重大项目的审批上能够让地方政府和企业充分表达、辩解，而不是由国家发改委“乾纲独断”；在税制改革、税收分成比例的调整上多听地方政府和民众的意见，而不是财政部和国家税务总局直接说了算，或者不切实际地“税收法定”；在产业政策、优惠政策试点的区域选择上，中央能够与地方反复沟通、商谈而不是由国务院或某个部委关门决策；当地方基于本地方利益和需要“只干不说”、“摸黑走路”而可能损害全局时，能够区分情况合理解决，而不是一棒子打死再加严肃处理，等等。为此需要通过各级人民代表大会和宪法既定体制的运作，公众广泛参与，形成政治惯例，进一步确立规划的权威，使中央与地方之间的纵向分权和部门之间的横向分权更明确，宏观调控目标制订和政策手段的运用更加公开透明，问责更落实。一旦形成广泛认可的决策和问责程序，则分权可更顺畅，相机抉择的宏观调控更有效。

三、地方宏观调控法治化：问责制下动态的用权和控权

(一)问责制及其对地方宏观调控法治的意义

问责制是一种法治的理念、概念，一个动态的体系或系统，是由角色担当、说明回应或民主问责以及违法责任组成的“三段式”。角色担当是指角色的合理、明确的设置，其权义或职责的科学配置，设置和配置不应混乱不明、阙漏和严重交叉混同，包括必要的统筹协调和裁断机制。对政府及其工作人员而言，要求扮演或担当角色时能够忠实、适当地履行特定角色所蕴含的义务和要求，恪守其专业、本份。说明回应或民主问责(Answerability)，是指角色或职责担当者接受人民代表大会及其常委会、上级或专门监督机关以及利害关系人、民众和社会的日常、动态、制度或非制度化的质问、督促和监管，以保障角色权义或职责的实现。这是角色的动态内涵和维度，而不止于纸面、静态的角色设置，所以是问责制的关键环节。在当代社会化条件下，对政府及其工作人员的角色要求既宏观、复杂，又具体、多变，若不对其担当施以日常的督促、权衡、调整，非到酿成不良后果才启动责任追究机制，则一方面为时已晚，另一方面可能事出匆忙，缺乏对特定角色担当情形之信息积累，势必会增加责任追究的成本、难度和准确度，同时影响责任追究乃至法律实施的效果。违法责任及其追究是传统法治观最为看重的部分，是对事先确定的角色及其行为的约束和惩戒，在问责制下，责任追究仍是不可或缺的，它是问责制的最后一环。

(二)民主监督、参与和责任追究中的专业判断

法治的地方宏观调控，需要特别强调民主监督、参与和在责任追究中适用专业判断规则。

1.关于民主监督、参与

2.关于责任追究中的专业判断

问责制暨法治的地方宏观调控必须以责任追究为最后保障，在实践中，责任追究容易流为“唯结果论”或“无法追究”，忽视其激励作用，从而损害调控主体的主观能动性和积极性，这对宏观调控恰恰是最需要、最宝贵的一种品质。

此外还应完善相应的问责技术规则，特别是调控溯源制度。在一项调控决策出台的过程中，哪个部门哪个人主张做什么，都应有记录并予公布。当然公布的方式和时间应结合具体情形而定，以免立刻公布可能造成不必要的压力、干扰和混乱，使调控主体及具体行为人敢于决策、作为，同时将调控决策过程最终公开，使调控决策是否得当、政策效果如何等能够为利害关系人、专家和公众所评判。另一方面，记录、溯源制度对每个参与调控决策的人形成压力，促使其谨言慎行，并使追责成为可能。这是宏观调控法治化的一项基础建设。

①在本文中，“政府”可能在政权、国家的意义上使用，也可能仅指行政部门，依上下文而定。

③又如各地对新能源汽车的补贴，尽管行为和对象都是具体的，但也是一种以利益为媒介、旨在促进特定产业发展、培养消费习惯、降低环境污染的宏观调控行为。美国也有类似的调控，比如其《2005年能源政策法》，设定了提高能效、节约能源、发展清洁能源和再生能源等目标，并以税收、担保、补贴、行政许可等措施保障其实现，宏观和微观并举，目标和操作性并重。

④江苏铁本钢铁有限公司自2002年初筹划在江苏常州、扬中等地建设大型钢铁联合项目。为实施该项目，铁本公司通过成立7家合资(独资)公司，将项目化整为零，拆分为22个项目向有关部门报批。江苏省、常州市、扬中市及相关部门先后审批了铁本公司的建设项目和用地手续，导致违法占用的6000多亩土地无法复垦和部分非法土地合法化。国务院于2004年4月派出“九部委专项检查组”严查此案，明确以此落实宏观调控政策，各界也认为铁本公司和相关地方政府“撞上了国家宏观调控的枪口”。参见张邦松：《铁本重生？》，北京：《中国财富》，2004年第8期，第23页；《宏观调控问责必严》，大河网：http://www.dahe.cn/xwzx/txsy/wyfy/t20060928_677422.htm，2016年5月10日访问。

⑤参见史际春：《论地方政府在经济和社会发展中的权与责》，广州：《广东社会科学》，2011年第4期，第227页。

⑥参见史际春、张扬、冯辉：《论和谐社会语境下的地方经济法治》，北京：《法学家》，2007年第5期，第92页。

⑦参见史际春：《政府与市场关系的法治思考》，北京：《中共中央党校学报》，第18卷(2014年)第6期，第6～12页。

⑧法治模式的变化还表现为：其一，包括市场自发运行在内的社会充分自治，加上政府指导监管，以及司法审查。典型的如阿里巴巴，其自治规则将庞大数量的交易调整得妥妥贴贴，只有极少数问题或纠纷外溢，需要政府出面或司法解决，造就了一种低成本的市场法治模式，为复杂经济社会条件下实行法治所必须。其二，是法的政策化、政策法治化，法必须有足够的灵活性以适应形势和个案需要，政策则在问责制也即法治的框架内运行，典型的如产业政策、竞争政策，要求合理性与合法性高度统一，将公平正义体现到每一个个案中去，不允许合理不合法、合法不合理的情形存在。

⑨奥巴马2009年访华前夕，《时代周刊》建言美国应向中国学五件事，第一件就是确定目标、规划并整合全部力量推动发展。参见《时代周刊：奥巴马应向中国学五件事》，中国评论新闻网：http://www.chinareviewnews.com/doc/1011/3/7/0/101137070.html?coluid=7&kindid=0&docid=101137070，2015年12月31日访问。

⑩《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，中国人大网：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/28/content_5002538.htm，2016年1月5日访问。