中国非政府组织法制建设的历史回顾与展望

2016-10-10陈若虹暨南大学国际关系学院广东广州510632

决策与信息 2016年23期

陈若虹暨南大学国际关系学院广东广州 510632

中国非政府组织法制建设的历史回顾与展望

陈若虹
暨南大学国际关系学院广东广州 510632

非政府组织作为政府与企业之外的第三大行为体，如今在中国扮演着越来越重要的角色。为了更好地理解当下我国对于非政府组织的法律定位与立法现状，本文梳理了从新中国成立以来围绕非政府组织制定的主要法律法规，并总结出新通过的《慈善法》在非政府组织立法史上的进步及对未来非政府组织法制建设的展望。

中国非政府组织；法制建设；慈善法

研究公民社会的著名学者莱斯特•M•萨拉蒙教授在其著作中指出，“我们正置身于一场全球性的‘社团革命’中，历史将证明这场革命对 20 世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家兴起对于 19 世纪后期的世界的重要性。”非政府组织在中国也正以迅猛的速度增长并增加其在社会的影响力。第三部门的发展有助于政府解决独自无法承担的社会问题，但也增添了社会的不稳定因素。因而，如何通过立法使非政府组织发挥其正面作用，成为了社会学界广泛关注的问题。为了更加清晰地了解中国关于非政府组织的立法现状，本文将首先回顾新中国非政府组织法制建设的发展历程，其次指出2016年3月人民代表大会通过但未实施的《慈善法》在非政府组织法制化建设上的进步及对今后非政府组织法制建设的展望。

一、中国非政府组织法制建设的历史回顾

“非政府组织”（Non-Governmental Organization）一词最早见于1945年签署的联合国宪章。对于中国而言，“非政府组织”这一术语属“舶来物”，在中国拥有同一含义的用语还包括民间组织、非营利组织、公民社会和第三部门等。本文采用广义上的“非政府组织”概念，即独立于政府和企业之外的社会组织，以非营利性、自治性、公益性或互益性为其特点。

新中国成立以来，非政府组织管理体制的发展经历了从无到有，到逐渐完善的过程。具体讲来，可将其发展过程划分为五个阶段，分别为非政府组织法制化建设探索阶段、停滞阶段、起步阶段、完善阶段与突破性完善阶段。

（一）非政府组织法制化探索阶段（1949-1966）

1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条规定：中华人民共和国人民有结社自由权。在此基础上，1950年9月29日我国政务院通过了第一部关于非政府组织的法规《社会团体登记暂行办法》（以下称为办法）。办法指出此法规适用于除人民团体及其他另有规章规定的社团外的一切社团。它将社会团体分为六类：1.人民群众团体；2.社会公益团体；3.文艺工作团体；4.学校研究团体；5.宗教团体；6.其他合于人民政府法律组成的团体。办法为社会团体“分级管理”原则的滥觞，它规定了全国性的社会团体应该向中央人民政府内务部申请登记，而地方性的社会团体则向当地人民政府申请登记。

1951年3月23日，中央人民政府内务部应1950年《办法》第十六条规定颁布了《社会团体登记暂行办法实施细则》（以下称为细则）。细则规定社会团体在进行代表大会与其他重要会议时需向人民政府备案并定期将其工作计划、财政状况等呈报于政府，社会团体对外募捐前需要得到政府的批准。根据这个细则，各级政府对原有的社会团体进行了一次彻底的清理整顿，而另一批如中国“民主同盟”、“三九学社”等组织则被政治化，转化为政党组织。

这一时期政府主要是通过立法将建国前的非政府组织进行整顿，取缔不符合新社会要求的社团，对一部分改造后的社团予以保留，一部分政治性较强的社团则被转化为民主派别。这一时期的非政府组织最为鲜明的特点就是“官办”色彩很浓，绝大多数社会团体是在政府指导或领导下成立的。

（二）非政府组织法制化建设停滞阶段（1966-1978）

“文革”十年期间，全国处于混乱动荡状态，正常的政治、经济与社会生活几乎全部陷入瘫痪。我国的社团工作，基本上处于停顿状态。其中绝大部分团体停止了活动；少量的社团，勉强艰难地开展一些活动；新增社团屈指可数，据目前能查到的资料，仅在1973年，成立了中国中学生体育协会、中国击剑协会、中国垒球协会、中国棒球协会等团体。1969年1月，主管民间组织工作的内务部被撤销，由财政部、公安部、卫生部、国家计委来承担其主管的大部分工作。由此，民间组织工作进入多部门管理状态。各个政府部门（包括从内务部分出来的，原来就有管理权的部门）都可以审批和管理民间组织。这种多头管理造成了一定的混乱，各级政府部门都可以审批民间组织，甚至出现了民间组织审批民间组织的情况。可以说，宪法在这一时期没有起到有效作用，因此也谈不上其他法律的作用。

（三）非政府组织法制化的起步阶段（1978-1998）

十一届三中全会之后，随着经济的发展，我国社会环境越来越宽松，非政府组织的数量也大为增长，关于非政府组织的立法逐步得到恢复。1982年《宪法》第35条重申了人民拥有结社的自由权。1986年颁布的《民法通则》规定了四类性质的法人，即企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人，这样就为社团的内部治理结构、社团的财产性质、社团的设立和登记、变更、解散等提供了法律依据。

1988年9月与1989年10月，国务院分别颁布了《基金会管理办法》与《社会团体登记管理条例》，初步确立了我国非政府组织法制化建设的基本框架。其中，《基金会管理办法》规定了基金会成立的条件、登记方式、运行准则等。它规定基金会的领导成员不得由现任职政府的工作人员担任；基金会在登记前须由其归口管理的部门报经人民银行审查批准，民政部门登记注册发给许可证，并且每年向人民银行和民政部门报告财务收支和活动情况，接受人民银行、民政部门的监督。此办法将基金会纳入了社会团体法人的范畴，基金会在接受业务和登记管理外，还增加了中国人民银行的财务管理，即由中国人民银行、民政部以及相应部委的“三重管理”。《社会团体登记管理条例》（1989年）第一次确立了非政府组织的“双重管理”体制：申请成立的社会团体必须找到其相关业务主管单位并在其审核同意后，方可向登记机关（各级民政部门）申请登记，业务主管部门与登记管理机关负责对经其核准的社会团体进行日常管理与监督。该条例规定社会团体应在每年的第一季度向民政部门提交年检报告和有关材料。民政部有权对违反条例的社团进行警告或责令停止等处分。1989年4月国务院还通过的《外国商会管理暂行规定》，确定了外国商会成立的条件、申请程序与营运准则等。

这一时期的非政府组织制度建设以归口管理为特点。归口管理指将社会组织的管理权限统一归口到特定的管理机关，通过赋予其相应的法定权力及行政职能，形成在法律上和行政上统一管理的体制，与改革开放前的分散管理不同，在限制发展和归口管理的基础上，一个被称为“双重管理”的管理体制逐渐成形并成为我国社会组织管理的基本制度。

（四）非政府组织法制化建设完善阶段（1998-2013年）

1998年10月25日，国务院重新修订了《社会团体登记管理条例》，修订后的《条例》第一次对“社会团体”进行定义，界定其为“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。条例重申了社会团体的“双重管理”原则，对社会团体的登记、变更手续与违反条例的处分等都有更详细的规定。同一天，国务院颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》首次提出“民办非企业单位”的概念。1999年12月，民政部发布的《民办非企业单位登记暂行办法》，进一步细化了国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》的具体内容。1999年6月28日九届全国人大常委会通过了以规范捐赠与受赠行为为目地的《中华人民共和国公益事业捐赠法》。2004年3月国务院颁布了新修订的《基金会管理条例》，首次将基金会区分于社会团体，将其界定为为“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。”从此形成了非政府组织以社会团体、基金会与民办非企业单位为代表的法律主体。

这一时期的非政府组织法制建设以分类规范为主，形成了以社会团体、基金会与民办非企业单位为代表的三大法律主体，使立法或法律法规在实施过程中更加具体与更具可操作性，虽然如此划分非政府组织有其不足之处，但较之前法规，非政府组织立法正逐步完善中。

（五）非政府组织法制化突破性完善阶段（2013年至今）

以2013年党的十八大召开为开端，政府为改善社会公共服务与加强基层社会管理，大力推动社会组织管理制度化，非政府组织的法制化开始有了突破性的进展。地方法规取得的进步有：2013年9月，上海市民政局、社会团体管理局、经济和信息化委员会，为解决非营利组织信用问题制定了《上海市社会组织信用信息记录、共享和使用管理暂行办法》、《上海社会组织失信行为记录标准（实行）》。2014年6月广州市政府通过的《广州市社会组织管理办法》规定除了特殊要求外，大部分社会团体可直接向登记管理机关申请成立登记，而无需找到其业务主管单位负责其筹备前的审批，并规定“同一行政区域内，可以成立两个以上业务范围相同或者相似的社会组织，但社会组织的名称及标识应当有明显区别。”这一重大突破不仅解决了“双重管理”造成非政府组织一直以来登记难的问题，而且避免了“非竞争原则”造成区域内社团垄断的情形。

更重要的是，2016年3月16日第十二届全国人大四次会议审议通过的《中华人民共和国慈善法》。该法是针对非政府组织与慈善事业位阶最高的法律，有助于改善非政府组织相关法律法规间的有机联系外，在内容上也有许多创新的突破。我们将在下一节探讨此法较之前法律的创新之处。

二、《中华人民共和国慈善法》的新突破

目前我国实行的非政府组织法律制度的主要问题包括准入条件过高、双重管理体制限制了非政府组织的发展、监管体制缺位与缺少权利保障条款。而新通过的《慈善法》在这几个方面都有了很大的进步。

（一）放宽准入条件

现行的法规对申请成立的非政府组织大多有会员人数、财产数额等多方面的限制，这些限制导致大部分草根组织无法获得合法身份，转以企业法人的身份存在或游离在政府的监管体制之外，成为“非法组织”。而《慈善法》在附则中规定“城乡社区组织、单位可以在本社区、单位内部开展群众性互助互济活动”“慈善组织以外的其他组织可以开展力所能及的慈善活动”，扩大了慈善行为体的范畴，为未登记的非政府组织以正名，改变其“非法行善”的尴尬处境。

（二）取消“双重管理”制度

双重管理”体制于1988年《社会团体登记管理条例》确立以来，大量的非政府组织由于找不到相关的业务主管单位，或业务主管单位为了“少一事不如多一事”采取了“拖延政策”或直接拒绝他们的申请而未能成功登记，使得没有在双重登记体制下登记注册而开展活动的的各类民间组织的数量，大约十倍于合法登记的民间组织。这令现行法规的有效性大打折扣之余，降低了法律应有的尊严并激励了公民不守法的群体行为。而新《慈善法》第十条“设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记，民政部门应当自受理申请之日起三十日内作出决定。符合本法规定条件的，准予登记并向社会公告；不符合本法规定条件的，不予登记并书面说明理由。”明确规定了非政府组织只要向民政部申请即可，无需再找业务主管单位，并给出民政部须在三十日内回复申请的规定，无疑是《慈善法》巨大的进步。

（三）完善监管条例

《慈善法》不仅明确了慈善组织应当每年向社会公开信息有哪些，同时也明确了“县级以上人民政府民政部门和其他有关部门应当及时向社会公开”的信息，如慈善组织登记事项；慈善信托备案事项；具有公开募捐资格的慈善组织名单；具有公益性捐赠税前扣除资格的慈善组织名单；对慈善活动的税收优惠、资助补贴等促进措施等等。这些都是监管部门必须公开的内容，相对于以前总是单方面要求组织信息公开而言，这是一大突破。并且该法第九十八条规定“任何单位和个人发现慈善组织、慈善信托有违法行为的，可以向民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织投诉、举报。民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织接到投诉、举报后，应当及时调查处理。”大大激励了民众参与进非政府组织监督中来。

（四）增加权益保障条款

较之前法律多以非政府组织的义务为本位，少提到非政府组织的权利保障，《慈善法》用一章的篇幅描述慈善组织应获得的权益。该法在第九章“促进措施”中提到“县级以上人民政府有关部门应当在各自职责范围内，向慈善组织、慈善信托受托人等提供慈善需求信息，为慈善活动提供指导和帮助”“慈善组织、捐赠人、受益人依法享受税收优惠的，有关部门应当及时办理相关手续。”“国家建立慈善表彰制度，对在慈善事业发展中做出突出贡献的自然人、法人和其他组织，由县级以上人民政府或者有关部门予以表彰。”等都从保护非政府组织权益出发，鼓励慈善行为。

三、结语

我国非政府组织法制化建设从1950年以来，经历了六十多年的风风雨雨，期间有曲折，有间断，却没有停止前进的步伐。作为非政府组织法制化建设的“开山大法”，《慈善法》在审议前就一直受到了各界的广泛关注。通过的《慈善法》为非政府组织法制建设注入了一股全新的力量，虽然里面很多条款还只是框架性的，落到实处前还需要相关部委制定出具体的法规，但我们有足够的理由相信非政府组织法制化建设会不断朝前迈进。

[1][美]莱斯特•M•萨拉蒙：《非营利部门的兴起》，北京：社会科学文献出版社 2000 年版，第58-59页。

[2]王名、贾西津：《中国NGO的发展分析》，《管理世界》，2002年第8期，第31 页。

[3]1950年《社会团体登记暂行办法》第3条。

[4]1951年《社会团体登记暂行办法实施细则》第10、11条。

[5]吴忠泽主编：《社会管理工作》，中国社会出版社1996年版，第5页。

[6]柴振国等著：《社会治理视角下的社会组织法制建设研究》，北京：人民出版社2014年版，第250页。

[7]王世刚主编：《中国社团史》，安徽人民出版社1994年版，第462页。

[8]康宗基：《我国民间组织的发展及其与政府的互动关系研究》，华侨大学2011年博士学位论文，第48页。

[9]蔡磊：《非营利组织基本法律制度研究》，厦门：厦门大学出版社2005年版，第25-27页。

[10]1988年《基金会管理办法》第5、11、12条。

[11]张冉：《非营利组织管理》，北京：北京大学出版社2014年版，第76页。

[12]1989年《社会团体登记管理条例》第9、24、25条。