职业教育顶岗实习学生劳动安全风险管理法律制度研究

王远东

摘 要 随着职业教育人才培养模式的转变和顶岗实习的发展，顶岗实习学生开始面临严重的劳动安全风险，风险的基本原因包括管理原因、教育原因、社会或历史原因及法律不健全原因等。当前顶岗实习学生劳动安全风险管理法律制度仍存在着单一地方法规内容不完备、责任主体和实习学生法律地位不明确、保险制度不完善、法律责任条款欠缺等诸多不足。故此，在制定和完善相关法律制度时，要建立完整的顶岗实习风险管理制度，将实习风险在校企之间合理分配，明确实习学生法律地位，把顶岗实习学生规定为相对独立的法律主体，实行强制性保险制度，同时增加相应的法律责任条款。

关键词 顶岗实习；劳动安全；风险管理；法律制度；职业教育

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）16-0041-05

随着职业教育人才培养模式的转变，顶岗实习已成为职业教育提高质量，推进教育教学改革，培养学生职业道德、职业技能和就业创业能力的必要环节。然而，顶岗实习学生在实习过程中面临前所未有的风险，如劳动安全风险、法律责任风险等。这些风险特别是劳动安全风险由于不可完全避免和不可完全预测性，对顶岗实习目标的实现会产生消极影响。《全国职业院校学生实习责任保险工作2013年度报告》显示，我国实习学生中发生一般性伤害的比例为每10万名约78.65人，其中，约4.69人死亡。因此，为保证顶岗实习目标的实现，应及时采取措施避免或减少学生顶岗实习风险损失，或者当损害发生时能够使学生得到及时补偿。

美国著名安全工程师海因里希（Herbert William Heinrich）针对工业事故预防提出了四种对策：工程技术方面改进、说服教育、人事调整、惩戒。这四种安全对策后来被归纳为众所周知的3E原则：Engineering——工程技术； Education——教育；Enforcement——强制。强制原则即借助于规章制度、法规等必要的行政、法律手段约束人们的行为[1]。本文将借鉴这些安全管理相关理论，针对顶岗实习过程中学生所面临的劳动安全风险，从立法的角度，提出相应的风险管理法律对策。

一、顶岗实习学生劳动安全风险分析

顶岗实习学生劳动安全风险是指在顶岗实习过程中，顶岗实习学生因意外等原因造成身体损伤、残疾、死亡的风险。有必要对顶岗实习学生所面临的劳动安全风险的原因进行充分了解和分析。

海因里希的事故因果连锁理论认为，工业伤害事故的发生发展过程是具有一定因果关系事件的连锁，即事故的发生是一连串事件按一定顺序互为因果依次发生的结果。人员伤亡是事故的结果；事故的原因是人的不安全行为或物的不安全状态；人的不安全行为或物的不安全状态是人的缺点造成的；人的缺点是不良社会环境或遗传因素引发的。海因里希又进一步分析人的不安全行为的主要原因是不正确的态度、缺乏知识或操作不熟练、身体状况不佳等[2]。顶岗实习学生相对于实习企业的正式员工而言，显然有着更加突出的不正确的态度、缺乏知识或操作不熟练等缺点，这些缺点则可能导致更多的不安全行为并进一步造成更多的伤害事故，面临的劳动安全风险更大。

日本学者北川彻三在海因里希等人提出的事故因果连锁理论基础上提出了新的事故因果连锁理论，北川彻三的理论不局限于企业内部，而从社会大环境角度分析导致事故的深层次原因，为从社会环境包括法律环境的角度来思考预防事故提供了理论基础。他认为，虽然事故的直接原因是人的不安全行为或物的不安全状态，但直接原因背后存在着更深层次的基本原因：管理原因，企业领导者不够重视安全，作业标准不明确，维修保养制度有缺陷，人员安排不当，职工积极性不高等；学校教育原因，安全教育不充分；社会或历史原因，社会安全观念落后，安全法规或安全管理、监督机构不完备等，基本原因才是导致事故发生的根本原因[3]。顶岗实习学生劳动安全风险产生的直接原因和基本原因也无外乎以上所分析的一些情况。

据此可以推断，如果能够在源头上消除或改善造成顶岗实习事故的基本原因，就可以在很大程度上防止人的不安全行为和物的不安全状态，从而使顶岗实习学生劳动安全风险得到预防和控制。

二、顶岗实习学生劳动安全风险管理的立法经验

2009年，《教育部、财政部、中国保险监督管理委员会关于在中等职业学校推行学生实习责任保险的通知》（教职成[2009]13号）提出，在中等职业学校推行学生实习责任保险，保险责任范围应覆盖学生实习活动的全过程，包括学生实习期间遭受人身意外事故和法律法规行政规章认定为工伤情形下校方依法应承担的责任，以及相关法律费用和学生实习第三者责任。2012年，《教育部办公厅关于实施全国职业院校学生实习责任保险统保示范项目的通知》（教职成厅函[2012]13号）提出，各职业院校要积极为实习学生购买保险，确保三部委文件中提出的“人人参保，应保尽保”目标落到实处。2016年，教育部、财政部、人力资源和社会保障部等制定的《职业学校学生实习管理规定》中的第五章专门规定了实习管理安全职责，要求“职业学校和实习单位要确立安全第一的原则，严格执行国家及地方安全生产和职业卫生有关规定”。并具体规定了实习单位应当加强对实习学生的安全生产教育、培训和管理工作，推动建立学生实习强制保险制度等内容。

2007年，《天津市职业教育条例》等规定，企业、事业单位应当为上岗实习的学生安排必要的带教人员，提供相应的劳动保护条件。2008年通过的《宁波市职业教育校企合作促进条例》等规定，职业院校应当加强对实习学生和实践教师的职业道德教育和安全教育，为实习学生统一办理意外伤害保险。2011年通过的《宁波市职业教育校企合作促进条例实施办法》等规定，职业院校应当根据有关规定为所有实习学生办理学生实习责任保险。2013年通过的《广州市人民政府办公厅关于促进我市职业教育校企合作工作的意见》等规定，应安排带教师傅，做好岗前培训、安全教育，禁止安排实习学生在风险较大、非本专业对口行业或其他不适宜学生实习的岗位顶岗实习；学生每天顶岗实习时间不得超过8小时。2012年通过的《沈阳市职业教育校企合作促进办法》等规定，职业学校学生、教师在实习实践期间发生安全事故的，依照国家有关规定处理。

综合以上政策和法规，对于顶岗实习学生劳动安全风险管理的规定主要有：职业学校应当加强对实习学生和实践教师的安全教育；企事业单位安排指导人员，做好实习、实践前的安全培训，提供实习、实践期间的劳动保护条件；禁止安排实习学生在风险较大、非本专业对口行业或其他不适宜学生实习的岗位顶岗实习；学生每天顶岗实习时间不得超过8小时；为职业院校学生办理实习责任保险、意外伤害保险；实习实践期间发生安全事故的，依照国家有关规定处理等[4]。

以上规定大多着眼于预防，试图消除事故伤害产生的基本原因和其他原因。规定职业学校和实习单位应当确立安全第一的原则，有利于消除事故的观念落后原因；规定职业学校的安全教育义务，有利于消除事故的教育原因；规定企事业单位做好安全培训工作，提供劳动保护条件等义务，有利于消除事故的管理原因；规定安排指导人员，有利于消除学生缺乏知识或操作不熟等原因。这些规定皆契合于海因里希、北川彻三等人的事故因果连锁理论，体现了“预防为主”的现代安全管理理念。

三、顶岗实习学生劳动安全风险管理制度的立法不足

对于顶岗实习学生劳动安全风险问题，无论是从处于弱势的实习学生权益保护的正当性与紧迫性出发，还是从促进校企合作、顶岗实习发展角度考虑，法律都应做出积极的回应。目前虽然已经有了前述的相关规定，但是顶岗实习学生劳动安全风险管理相关法律制度仍然在内容上存在着诸多欠缺或不周密。

第一，现存立法效力层次低，相互冲突，单一地方法规内容不完备。当前，对于顶岗实习学生劳动安全风险管理有所规定的立法基本上都属于部门规章或地方性法规，效力层次低，相互冲突之处颇多，导致司法实践中难以适用。此外，虽然将各地立法中有关顶岗实习学生劳动安全风险管理的条款综合在一起看，似乎已经比较完备，条款数量也不少，但是如果将某一地方法规单独进行审视，则很多地方立法的规定仍然比较粗糙简略，存在疏漏之处。如《天津市职业教育条例》除了规定“企业、事业单位应当为上岗实习的学生安排必要的带教人员，提供相应的劳动保护条件”，对于其他方面都没有做出规定。而且地方立法的效力范围仅限于本行政区域以内。所以不能因为其他地方法规中有了某一方面内容，就可以不在本地区法规中进行规定了。目前单一地方立法不完备这种问题仍然比较突出。

第二，顶岗实习学生劳动安全风险的责任主体并未明确。《教育部办公厅关于实施全国职业院校学生实习责任保险统保示范项目的通知》中提出，“职业院校校长是学生实习安全和风险管理的第一责任人”，但这不是法律意义上对顶岗实习学生劳动安全风险责任主体的确定。近年来的学生实习伤害赔偿司法实践中，有的以实习企业为单独责任承担人，更多的以职业院校和实习单位为共同责任承担人，而实际上这种个案判决往往是法官行使自由裁量权的结果，而并没有明确的法律依据。英美法系的法官可以造法，“司法过程的最高境界，并不是发现法律，而是创造法律”[5]，但我国属于成文法传统的国家，法律只授予立法机关立法权，司法机关不享有立法权，其审判活动并不创造法律，个案性的法律漏洞填补充其量也只是一种立法尝试。学生在实习过程中一旦发生伤害事故，究竟应以职业院校还是实习单位为责任主体或共同责任主体目前仍无定论。

顶岗实习学生劳动安全风险的责任主体问题涉及多方利益，确实是一个难以明确的复杂问题，但是却并非一个可以回避的问题。学生实习责任保险为解决实习事故带来的赔偿纠纷提供了一种解决途径，但是却不能解决全部问题，一旦未投保保险或者超出保险赔付额度和保险赔付范围的情况出现，责任主体问题必将凸显。2016年，教育部、财政部、人力资源和社会保障部等制定的《职业学校学生实习管理规定》中规定“不属于保险赔付范围或者超出保险赔付额度的部分，由实习单位、职业学校及学生按照实习协议约定承担责任”。这一规定试图对责任主体问题予以解决，但其合理性值得质疑。因为实习学生劳动安全风险的责任主体问题具有公法性质，并非是一个可以通过私法自治解决的问题。同时实习协议往往是具有强势地位的实习单位和职业院校强加给实习学生的，有违公平正义，取得的效果很难保证社会公正性。

第三，顶岗实习学生的法律地位未予明确。目前，对顶岗实习学生的法律地位是劳动者还是学生有着不同观点。有学者认为，顶岗实习学生的档案关系仍在学校，实习的目的是更好地掌握在校所学知识、技能，提高职业能力，因此顶岗实习学生的法律地位仍是学生。也有学者认为，由于顶岗实习的特殊性，顶岗实习学生与实习单位之间存在着事实上的劳动关系，顶岗实习时其学生身份已转化为劳动者身份。更多学者则认为，顶岗实习学生与实习单位的关系具有双重性，既有教育管理关系又有事实劳动关系，顶岗实习学生既是学生又是劳动者[6]。以上观点的不同反映了顶岗实习学生法律地位的尴尬。顶岗实习学生法律地位不确定，身兼双重角色。这种角色冲突带来法律适用上的困境，《工伤保险条例》难以适用于工作中受到伤害的顶岗实习学生即为这种法律适用困境的明证，而这种法律困境使得实习学生面临更多的风险。实习安全管理中，职业院校与实习单位互相指望，争相减轻己方而加重对方的安全管理义务，一旦发生事故，又相互推诿。顶岗实习学生又遭遇法律适用困境，权益难以获得救济。

第四，作为顶岗实习学生劳动安全风险管理法律制度中最为重要的学生实习保险制度尚不完善。学生实习保险主要涉及实习责任保险和学生意外伤害保险两个险种。2009年，教育部、财政部、保监会联合印发的《关于在中等职业学校推行学生实习责任保险的通知》（教职成[2009]13号）中曾提出“在中等职业学校推行学生实习责任保险”，“真正做到中等职业学校参加实习的学生人人参保、应保尽保”。2012年《教育部办公厅关于实施全国职业院校学生实习责任保险统保示范项目的通知》进一步提出，各职业院校要积极为实习学生购买保险，确保三部委文件中提出的“人人参保，应保尽保”目标落到实处。2016年，教育部、财政部、人力资源和社会保障部等研究制定的《职业学校学生实习管理规定》提出要“推动建立学生实习强制保险制度”。但是，以上规范性文件对学生实习责任保险仅采用“推行”或“推动”模式，并未真正建立强制性保险制度。司法实践中也屡屡确定实习责任保险并非国家强制性保险。此外，以上规范性文件效力层次较低，与很多地方性立法存在冲突，其关于建立学生实习强制保险制度的规定往往不能得到适用。