非一般视角下的清代地方政治史

从一个读者的第一感觉出发首先《清代地方政府》给人的感觉是一本写的很简练很朴素的书，这得益于作者依据其深厚的社会学修养以及丰富的材料研究，使得一本描写清代地方政府政治制度的学术专著摆脱了前人从会要、会典、政书等的写作方式出发，将活生生的政治制度史人为地分割成了总论、官职、部门构成、职能关系等几个部分来分别论述的方式。[1]瞿老的著作里从非一般的视角出发，以州县官员、长随、书吏、幕友、衙役、地方绅士六类人在清代地方政治中的活动，向读者展示了一个有别于前人著作的，更接近于历史现实的清代地方政府。

这种独特的写作方法和视角是瞿作有别于前人著作之处，也是巨大的成功之处。但是读过瞿老名著会后就会发现在瞿老非一般化的写作视角下，向读者展示了一个更为贴近历史事实的一般化的清代地方政府运作模式。笔者将这种现象概括为“无法无天下的合情合理状态”。比如大清律严禁官员雇佣超过法定数额的长随、衙役、书吏，还规定了在年终将相关人员清单上交[2]，但是实际上衙门雇员远远超标[3]；法律严禁官员将一些案件交给手下人处理，但是还是会有一些案件交给手下的人处理[4]。类似违法例子举不胜举，但在实际上清代的地方政府却正常运转了那么多年，原本没有薪水的书吏和有少量薪水的衙役实际上在行政行为中获取了大量的陋规收入和贪污受贿收入，而且地方官也加入到了类似的活动中，取得了大量的收入，否则难以负担地方行政运作的经费，到清代后期一个幕友的年薪甚至多于一个州县长官的名义年薪（官俸和养廉银）。人们不顾在身份上的歧视花大价钱加入衙役书吏的行列，以及退休官员拥有的大量的田产都说明了这一点。令人奇怪的是这么多无法无天的行为并没有或很少的得到了法律的制裁，甚至一些非法收入成为惯例，受到压榨的平民也乐于接受，只要不超过惯例就不会引起骚动、社会不安。原因在于，清代的地方政府只需要对上级负责，而不需要对下级百姓负责，在清代的统治哲学里州县长官是“父母官”为天子“牧民”，所以州县长官照顾好上级的利益，完成天子下达的税收征管，地方稳定的任务就可以了。地方官的考绩全在上级，而与被统治者无关。地方预算的不足和官僚养成机制的脱节是清代地方政治乱象的两大原因。作为清代财政支出的大项，知州每年的年薪是80两银子，知县在首府60两，在外地45两，而发给州县官的养廉银从400两到2259两。[5]作为州县的雇员幕友在1750年可以收到200两白银以上的年薪，[6]而到了1780年已经提升到每年800两，到1825年以后一名刑名幕友的收入达到了2000两白银。可以说在国家法定收入没有变化的情况下，州县官已经难以负担。在发给雇员工资的同时，州县官还要负担历年亏空，上司礼金、过路官员的费用、办公经费等。在没有足够的经费还要维持地方政府照常运转继续充当中央的“税收代办人”的矛盾情形下，陋规、贪贿的泛滥是必然的。如同一张多米诺骨牌的倒塌，由此引发了清代地方政府行政的一系列违法行为。

在清代地方政府以州县官员“一人中心主义”的统治方式下，书吏、长随、衙役没有规定的固有的职责，他们只是州县官员行政的工具，彼此之间事权交错叠床架屋行政效率低下，难以形成有效的监督，清代地方行政由此而坏。清代地方行政的另一大弊端是，地方官员的培养机制与实际行政所需严重脱节，却并没有有效的弥补措施。学习八股文出身的州县官员难以应付浩如烟海的清代律例，纷繁复杂的地方政务足以使初来乍到，不识当地风土人情的州县官员如坠烟海。如瞿老在书中所言，清政府并没有给州县官员学习法律、行政技能的机会，也并没有将行政专家——幕友吸收进入官僚阶层的强烈愿望和行动，从而失去了一次自我救赎的机会。与解决地方行政经费不足的问题如出一辙，中央政府将这个个棘手的问题再次甩给了苦逼的地方州县长官，州县官员只好花大价钱请来幕友辅佐行政事务。

瞿老在《清代地方政府》一书中以其深厚的社会学修养扎实的史料为基础，从社会学、历史学、法学、政治学的四个角度，以州县官员、长随、书吏、衙役、幕友、地方士绅六类人，通过司法、税收两个行政方面向读者展示了一个最为贴近历史事实的清代地方政府。书中许多描写令人拍案叫绝，如在论证地方士绅与地主的关系时写到“地产是身份的结果而不是身份的原因”，[7]告诉读者广大地主也是被“有身份者”压迫剥削的对象，这一点与绝大多数将地主一概归入封建压迫阶级而无情鞭挞之的著作来说显示出了作者运用史料考证的严谨学术态度和不为政治因素影响的清新头脑。瞿老将陋规横行的现象总结为“易于获得利益，又易于逃脱追究，是对越轨行为的最大诱惑。而且，某个职业群体的多数人从事越轨活动，那么他们就可能对剩余成员施加压力强求一致。某些成员的不一致，也许引起不同程度的集体制裁。因此，政府和公众看作越轨或腐败的行径，也许被看作遵循行业性约定俗成的行为规范（行规）而已。”[8]这种从社会学研究的角度出发将违法犯罪行为的泛滥给出了一个精彩的诠释。在书的最后一段瞿老写道“所有这些集团都在现行体制下会的来最大的回报，唯一例外的就是老百姓。因此，尽管会有紧张，他们（官僚）却没有兴趣改变现状；于是我们就看到了社会和政治秩序中的稳定性和持续性。这种稳定性，只有当民众不满激烈到足以升格为公开暴动的时候才会受到威胁。但只要他们的不满没有转化为（反抗）行动，现状就仍将会维持下去。”面对纷繁复杂的清代地方统治现象，瞿老在梳理史料之后可谓洞若观火。其兴也勃焉，其亡也忽焉。[9]中国历代王朝在建立统治后大多都能维持较长时间的兴盛，但到了灭亡之时如大厦将倾势不可挡。

在书评的最后，将一些细节上的错误纠正一下：1、书评《从社会互动的角度解读<清代地方政府>》[10]中将《清代地方政府》出版社写作“华盛顿大学出版社”应当更正为“哈佛大学出版社”；2、第135页脚注55“康熙年间（公元1788年）”错误，康熙在1661-1722年在位。3、第194页正文“受权重审”应该是“授权重审”；4、第300页，“拉邦结伙”应该是“拉帮结伙”。5、第404页，“庚戎”应该是“庚戌”。

注释：

[1]自瞿以后政治学研究的著作、课本以这样的的模式写作的比比皆是，可能以会要、会典等形式撰写政治制度史适合于史学，却并以一定适合于法学.

[2]同上，在68页和102页有规定.

[3]同上，由于按照规定裁减书吏、衙役、仅在直隶一省23900名以上衙役、书吏被解雇，还不包括非正常雇员，第70页.

[4]同上，在103页王凤生的例子.

[5]同上，第45到46页.

[6]同上，第186页.

[7]同上，第288页.

[8]同上，第336页.

[9]《左传·庄公十一年》.

[10]段建宏：《从社会互动的角度解读<清代地方政府>》，《山西高等学校社会科学报》，第19卷第2期，2007年2月.

作者简介：刘吉庆 （1993-1） ，男，学院年级：法学院2015级硕士研究生，研究方向：法制史 。