青岛市事业单位法人治理结构试点工作调研评估报告

青岛市事业单位监督管理局

自2012年启动事业单位法人治理结构试点工作以来，青岛市按照“积极稳妥、试点先行、充分放权、社会参与”的思路，积极组织开展试点工作，取得一定成效。但受现行体制机制的约束，试点工作也面临诸如事业单位自主权难以落实、理事会作用发挥不明显、管办分离难以实现等瓶颈性问题，阻碍了试点工作的深入推进。为客观评估试点工作成效，摸清遇到的体制机制问题，近期青岛市事业单位监管局组织开展了全市事业单位法人治理结构试点工作评估调研。

一、评估调研的背景

试点工作启动4年来，全市共有31家单位列入试点，其中市本级8家、各区市23家，涵盖科技、教育、文化、卫生等系统所属的科研院所、学校、文化馆、图书馆、公立医院等单位。从进展情况来看，市、区两级试点单位基本完成了理事会组建、召开理事会、修订章程、健全内部管理制度等基本工作环节。但是随着试点工作的深入，出现了理事会空转运行、试点单位自主权落实困难、理事作用发挥不明显等实际问题。导致这些问题的原因既有现行事业单位管理体制的束缚，也有行业政策法规约束，同时还有试点单位和主管部门认识的不到位等因素。这些问题对试点工作的深入推进产生了很大阻碍，也影响了试点工作的成效。因此，监管局今年将法人治理结构试点工作的重点由简单的扩大试点范围转变为解决现实问题、确保试点工作成效、深化试点工作内涵上。

二、试点工作取得的成效及存在的问题

一是建立完善了试点工作制度框架体系。在认真借鉴现代企业管理制度、充分吸收先进地区经验做法的基础上，市编办会同组织、财政、人社部门出台了《关于事业单位法人治理结构试点工作的实施意见》，明确了试点工作的指导思想和主要原则，规定了理事会的运行方式和运行规则，赋予了试点单位一定自主权，建立完善了监管制度体系。

二是科学确定了试点工作范围。将试点工作与教育、文化、卫生等领域改革相融合，与事业单位分类改革、去行政化改革协同推进，借改革之力，推动试点工作开展。试点单位的选择突出代表性和适用性，如卫生系统的市中心医院、市妇儿医院，文化系统的市图书馆、市博物馆、市文化馆，教育系统的中小学校，这些单位普遍面向社会提供公益服务、社会关注度高、利益关联方较多、规模较大，具备开展试点的良好基础。

三是初步建立了试点单位的法人治理结构。各试点单位基本建立了以理事会为主要组织形式的决策机构，理事会吸纳了政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象等方面的代表人士，服务对象代表的参与，使群众参与到事业单位的决策中来。建立和完善以管理层为主体的执行机构，管理层对理事会负责，按照理事会决议定期向理事会报告工作，接受理事会监督，独立履行单位运行与管理职责。部分规模较大的试点单位还探索建立了以监事会为主要组织形式的监督机构。法人治理结构的建立，提升了决策的科学化水平和透明度，实现了决策、执行、监督的相互分离、相互制约。

四是一定程度赋予了事业单位自主权。从机构编制、人事管理、收入分配、财务管理等多方面赋予试点单位自主权，释放试点单位活力。机构编制方面，推行试点单位内设机构及其领导职数备案制，试点单位可按照标准自主设置。通过机动编制“蓄水池”制度对满编、超编单位引进高层次人才予以保障。人事管理方面，允许试点单位采取多样化的方式公开招聘急需人才，单位主要负责人可自主选任副职及中层干部。收入分配方面，试点单位有权自主制定体现岗位绩效和分级分类管理要求的收入分配制度。在财务管理方面，试点单位经费按预算年初一次性下达，由事业单位按规定自主使用与核算。

五是较好保证了事业单位规范运行。在赋予试点单位自主权的同时，及时完善监管制度，跟进监管措施，确保规范运行。先后建立了决策失误追究、信息公开、审计、绩效考核和信用评价等系列制度，以完备的制度加强对试点单位的制约和监管。将所有试点单位均纳入绩效考核范围，并适当增加公益属性指标、社会评价指标、行业标准指标的权重，有效突出试点单位公益属性。推行事业单位异常名录管理制度，对试点单位出现的违规异常行为，一律按照《青岛市事业单位异常名录管理暂行办法》的规定载入异常名录，并同步通报监管工作联席会议成员单位。

在取得积极成效的同时，试点工作还面临很多挑战和困难，主要表现在以下几个方面：

一是管办分离缺乏现实基础。国务院《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》中一条主要的原则就是“坚持政事分开和管办分离，落实事业单位法人自主权。”然而在当前事业单位管理体制下，事业单位人、财、物仍很大程度受制于主管部门，主管部门对事业单位管得过多过细。从另外一个角度看，作为事业单位的主管部门和举办单位，有对事业单位实施管理的权利和义务，这样的制度设计很难让主管部门主动切断与事业单位管办脐带关系。

二是事业单位自主权难以落实。主要表现是与事业单位自主权落实密切相关的编制、人事、财政等方面的改革政策出台缓慢，事业单位的人、财、物等仍受制于政府各行政主管部门，如编制管理由机构编制部门负责，事业单位无权自主设定机构编制事项；人事招聘由人社部门按照“凡进必考”原则组织实施，事业单位不允许自行组织；收入分配由人社、财政部门核定总量，事业单位不允许超出总量进行收入分配。这些问题导致事业单位自主权难以得到保障和落实。

三是理事会决策作用发挥不明显。大部分试点单位理事会成立以来，决策权限有限，基本处于“空转”运行的状态。如理事会职责有拟定本单位发展规划、拟定本单位重大业务活动计划、审议本单位财务预算和决算、审议职工的收入分配方案等，但是在实际执行过程中，这些事项的的最终决策权仍需由主管部门把控，理事会陷入了“决而不策、策而不决”的尴尬。同时，从各试点单位理事构成来看，理事多为兼职，且很多理事对试点单位专业知识了解程度有限，外行管内行，理事作用发挥不明显。

四是试点单位和主管部门主观认识不到位。部分试点单位对法人治理结构缺乏深入了解，习惯于主管部门的直接和微观管理，对于下放的人、财、物自主权不敢接，不会用。部分试点单位将理事会片面定位为“问题解决协调机构”，对引入社会公众监督、维护职工及服务对象合法权益、促进公共服务质量提升等方面的作用未足够重视。部分主管部门将试点工作作为政治任务对待，虽然形式上全力配合，但实质上对事业单位运行仍干预过深，造成试点工作形式大于内容。

三、进一步深化试点工作的对策和思路

（一）建立工作推进协调机制，形成工作合力。法人治理结构试点改革是一项系统工程，涉及事业单位编制管理、干部人事管理、财政经费管理、收入分配管理等多领域改革，需要相关职能部门的大力配合和积极参与，仅凭编制部门一己之力难以有效推动。目前，青岛市该项工作还缺乏一套高效顺畅的决策协调机制，试点过程中出现的诸多矛盾问题难以及时解决。建议将试点工作纳入编委会决策范畴，通过编委会平台，研究解决相关问题，提高决策效力，充分调动相关部门积极性，形成工作合力。建立法人治理结构改革联席会议，由市编办领导同志任召集人，组织、编制、财政、人社及试点单位主管部门相关处室负责同志任成员，以加强日常工作协调，确保编委会决策事项的落实和推进。市编办作为该项改革的牵头单位，应加强政策研究，深入分析试点工作存在的共性问题，研究提出合理、可行、科学的改革举措，提交编委会研究确定，推动试点工作向深水区迈进。

（二）推动政府职能转变，形成管办分离的现实土壤。大力推进政府职能转变，按照“政事分开、管办分离”的原则，构建事业单位和主管部门新型关系。强化主管部门制定政策法规、行业规划、标准规范、绩效目标和监督指导的职责，彻底改变主管部门以往对事业单位“统、包、管”的管理模式，推动政府部门出资人角色与行业监管者角色相分离，为实现管办分离奠定基础。按照分类改革的要求，对事业单位职能进行重新理顺，将不应由事业单位承担的职能交回机关或放给社会，让事业单位专心从事社会公共服务。开展清单管理方式试点，将行政主管部门对事业单位的管理事项通过清单形式进行明确，最大限度缩减清单事项的范围，清单以外的事项可由试点单位自主实施。

（三）深入推进相关领域改革，赋予试点单位全方位自主权。一是推进试点单位机构编制管理体制改革。深入推进试点单位去行政化改革，取消事业单位行政级别，遏制事业单位机关化、行政化倾向。推进公立医院人员控制总量备案管理改革，为试点单位人才引进、人才流动、财政资金使用相关领域改革提供基础。试点单位进人用编计划由机构编制部门予以重点保障，满编试点单位新进人员由机构编制部门通过编制“蓄水池”制度予以解决，放宽对试点单位领导职数的限制。二是推进试点单位人事管理制度改革。在人才招聘方面，进一步给试点单位放权，试点单位可自主制定人才招聘计划和方案，经编制、人社部门审核备案后，由用人单位自主组织实施，探索采取考察方式直接招聘急需紧缺人才。改进试点单位岗位管理模式，增强单位岗位设置自主权，实行岗位总量动态调整，结构比例分类指导，探索在一定范围统筹使用中初级专业技术岗位。下放中、初级职称评审管理权限，探索试点单位职称自主评聘。完善人才流动机制，减少人才流动的行政性、体制性制约，发挥市场在人才配置中的决定性作用。三是推进收入分配制度改革。探索建立符合试点单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的收入分配制度，减少政府职能部门对事业单位收入分配的管制和约束。取消工资总量管控机制，试点单位可自主制定体现岗位绩效和个人贡献的收入分配方案，把绩效考核与收入分配紧密结合起来，更好地发挥收入分配的激励导向作用。四是推进试点单位财政管理制度改革。推进试点单位预算管理制度改革，财政资金年初一次性下达，资金使用和支配权交由试点单位，财政和试点单位主管部门不再对资金使用进行审核，试点单位只需将预算执行情况报财政和主管部门备案。改革财政补助资金核算方式，探索建立基于编制总量和单位目标绩效的核算方式，推动财政资金由“花钱养人”向“花钱办事”方向转变。

（四）完善监管措施，提升事业单位公共服务质量和效率。坚持权责一致的原则，在给事业单位充分赋权的同时，加强监管，确保事业单位规范用权，不断提升公共服务质量和效率。一是推进事业单位信用体系建设。将事业单位法人纳入社会信用体系建设范畴，完善信用信息收集公示披露机制，将年度报告公示、日常监管运行、绩效等相关情况列为信用信息，加强对事业单位的信用约束。二是健全事业单位信息披露制度。按照信息公开工作的有关规定，推行事业单位信息公开，除保密和内部运行信息之外，事业单位机构编制、人员、绩效、监管等相关信息应向社会进行公开，维护社会公众知情权和参与权，为构建事业单位社会化监管模式奠定基础。三是加强对事业单位的绩效监管。完善事业单位绩效考核工作机制，通过完善的考核指标和充分的考核结果使用机制，强化事业单位公益属性，引导其不断提升自身公共服务质量和效率。四是深化事业单位异常名录管理制度。及时将事业单位违规行为载入异常名录，结合信用体系建设，将事业单位异常信息纳入信用信息，增强异常名录的约束作用。

（五）创新理事会组成模式，激发社会资源参与公共服务热情。在条件具备的试点单位，开展理事会组成模式改革，减少理事会中政府工作人员比例，大幅提高行业专家、学者、社会爱心人士、服务对象代表的占比，探索公开招募理事模式，将懂专业、懂管理、懂发展的人员吸纳进理事会，将理事会真正打造成为试点单位发展战略、发展方向、重大问题、管理层选聘的重要决策机构。通过将社会爱心人士吸纳进理事会，为社会资源参与公共服务提供有效渠道，通过引入社会资源，改进试点单位公共服务能力和水平。

（六）加强宣传培训，提升对试点工作的认识水平。对于试点单位和主管部门，加大宣传培训力度，通过培训会、座谈会等形式，对法人治理结构政策和改革举措进行深入解读，消除顾虑，增强信心，提升他们对试点工作的认识水平和重视程度。加大公众宣传力度，提升社会公众参与事业单位监管和决策的积极性，为试点工作营造良好的社会舆论氛围。

关键词：事业单位 法人治理 试点 调研 评估