区级政府公共服务效能研究

建设服务型政府是我国行政体制改革的重要目标。如何增强政府公共服务供给能力，提升政府公共服务效能成为各级政府面临的一大重要课题。济南市槐荫区编办以槐荫区政府实践为研究对象，以公众需求为视角，对区级政府公共服务效能建设作初步探讨。

一、精准定位，把握区级政府公共服务方向

（一）区级政府公共服务内涵

一是以公共需求为导向，让公共服务“触手可及”。政府提供公共服务必须以公共需求为导向，以公众满意度为测量标准。区级政府必须利用好与居民空间距离近的地理优势，在优化公共服务质量、提升公共服务效率方面多做文章。

二是以非营利性为准绳，加大政府公共支出力度。公共服务的不可排他性和不可竞争性，决定了其在消费上的免费性。区级政府必须完善本级公共财政体制，加大公共服务支出，保障在教育、科技、劳动保障、基础设施等方面的专项转移支付，完善公共服务体制机制，做到突出重点、专款专用、落实到位。

三是以多元善治为目标，兼容并包提升服务效率。随着社会需求的不断增长，引入市场机制和第三方协同治理成为大势所趋。区级政府面对形形色色的基层需求，亟需建立多中心供给机制，基于公共服务的非营利性，政府必须是公共服务的“掌舵人”，将部分公共服务授权给有资质的社团、企业或其他公共组织，通过影响市场力量而非创设公共项目来解决问题，形成多元合作的善治模式。

（二）区级政府公共服务价值

一是推动政府职能转变，有利于建设服务型政府。在公共服务方面政府应为掌舵而非划桨，授权而非服务。区级政府应当把精力主要集中于制度创新、制度实施和监督管理上，营造一个有利的整体环境，并促进市场健康有序运行，实现从全能型政府向服务型政府的转变，有利于推进政府治理能力和治理体系现代化。

二是完善公共服务体系，有利于提高政府竞争力。在市场经济体制下，地方政府之间的竞争主要体现在发展环境上。只有通过提供良好的公共服务，建立透明有序的市场环境，才能增强自身的竞争力，吸引更多的投资者涌入当地。

三是创新社会治理方式，有利于激发社会组织活力。政府部门将公共服务职能过渡给第三方，成为培育社会组织发展的杠杆，充分发挥社会组织在管理社会事务中的积极作用，促进公益慈善类、社区服务类等各类社会组织发展，探索形成公共性的协同自治新模式。

四是创新机构编制管理，有利于解决编制紧张矛盾。在基层政府，日益增加的职责任务与有限的机构编制资源形成了矛盾对立的两个方面。在多元善治模式下，政府可通过实施购买服务，使逐年扩展的公共服务事项与愈加严格的机构编制之间的矛盾得到根本性改善。

二、认真审视，深入剖析区级政府公共服务存在的问题

（一）槐荫区近三年政府公共服务供给状况

一是公共服务供给总量连年增加。2013年槐荫区实现生产总值309亿元，财政收入33亿元，全年民生领域投入达13.8亿元，超过财政支出的60%。同时，出台了公益性建设项目财政奖补等政策，新设立1000万元民生专项引导资金，完成了基础设施维护等7大类108项民生工程。2014年全区实现生产总值357.7亿元，财政收入39亿元，民生领域投入达17.3亿元，占总支出的65%，8类20件民生实事全部落实。2015年全区实现生产总值387亿元，财政收入45亿元，民生投入占财政支出比重达75%，10类30件民生实事全面落实。在区级公益性建设项目上的投资额连年增长，2014年公益性建设项目投入5572万元（街办配套972万元），2015年公益性建设项目投入6000万元（街办配套600万元），比上年增长了428万元，政府投入明显增加。

二是公共服务供给水平不断提升。近年来，槐荫区共新建、改建中小学和幼儿园21所，省、市级规范化学校达30所，新建44处文体设施，省实验中学图书馆对社会开放，深化医药卫生体制改革，社区卫生服务实现全覆盖。为进一步建立完善多元服务供给模式，促进槐荫区公共服务市场化，区政府于2016年3月颁布实施了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，确定6类57款320项政府向社会力量购买服务指导目录，有效推进了政府向社会提供公共服务的效能建设进程。

三是公共服务在农村惠民领域成效显著。2012年开始，槐荫区以生态文明乡村建设、农村环境综合整治等建设项目为载体，努力推动村级公益事业建设一事一议财政奖补工作开展，通过小院论坛、居民代表议事会、居民网格化管理员等群众性组织，变民生建设项目政府自主实施为“群众点菜、街道联动、部门协作、政府买单”的新型运作模式。同时，槐荫区还进一步加大对一事一议财政奖补工作的投入，2014、2015年村级公益事业建设一事一议财政奖补项目累计投入达到1亿元（其中争取上级奖补资金3028万元），完成62个村的177个一事一议财政奖补项目，极大改善、提升了村民生活环境，使9.9万村民直接受益，并喜获济南市9个省、市级项目验收第一名的好成绩。

（二）存在的问题

一是政府公共服务水平仍有较大提升空间。主要表现在三方面：一是公共服务投入还不够。绝大部分局限在基础设施建设、上学、就业、就医和社会保障等切实关系到百姓“生存”的领域，在科技、文化、旅游等高层次的“生活”领域投入不够，这也说明槐荫区的公共服务尚处在初级发展阶段。二是区域发展不均衡。槐荫区西部建设起点较低，起步较晚，相关公共配套设施滞后，在市级公共资源分享方面仍有较大落差，这严重制约槐荫区的整体发展和协同发展。三是城乡基本公共服务差异扩大，城乡发展不平衡，公共服务均等化任重道远。

二是社会力量参与公共服务程度不够。截至2015年12月，在槐荫区民政局登记的民办非企业共157家，社会团体共23家。虽然社会组织数量不少，但是各单位普遍规模小，参与回应程度较低。究其原因：一是我区社会组织起步晚，参与公共服务的时间短，社会化水平低；同时，对公共服务多元供给模式宣传还不够到位，忽视了社会回应；二是符合承接条件的社会组织、机构和企业不多，社会组织从事的领域不广泛，专业化水平不高，社会组织在自身建设方面也明显不足。

三是法律和制度建设还不够完善。经过初期的探索和实践，我国政府购买公共服务在法律制度建设方面取得了一些成效。出台了国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《中华人民共和国政府采购法实施条例》等。但是，大部分指导意见原则性强，在具体实践中缺乏可操作性，造成老百姓在办事、办证的过程中，不时遭遇“事不办”“事难办”和“奇葩证明”；一件原本并不复杂的事情，却因为制度的壁垒和人为的藩篱，降低了行政效能。

三、多点着力，全方位提升区级政府公共服务效能

（一）强化公共服务职能，准确界定政府角色。区级政府为群众提供优质高效便捷的公共服务，不仅是加快转变政府职能的必然要求，也是推进简政放权、放管结合、优化服务改革的重要内容，推进公共服务“零距离”，必须坚定不移地把改善民生作为公共财政为民聚财理财的最终目的。下一步，将结合山东省政务服务平台建设，大力推广网上服务。凡具备网上办理条件的事项，都要推广实行网上受理、网上办理、网上反馈，实现办理进度和办理结果网上实时查询，树立为民服务零距离理念，通过网上咨询、微信公众号、自助终端等公共服务平台，为群众提供方便快捷的多样化服务。

（二）以改善民生为重点，建立联动服务体系。坚持民生优先，推进公共服务均等化，健全党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，建立健全区、街道、村三级联动行政服务体系。一是增强社区服务功能，搭建社区信息化服务平台，健全以社区服务中心为重点的社区服务设施体系，构筑“一站式、全覆盖”的公共服务圈。二是完善政府购买服务制度，扩大多元主体参与社会治理的深度和广度。三是广泛拓展公共服务领域，不仅要在基本公共服务上下功夫，还要在高层次服务上求提升。四是大力培育社区事务类、慈善公益类、志愿服务类社会组织。五是打破城乡二元机制，把推进城乡基本公共服务均等化作为发展公共服务的一项基本准则，逐步缩小城乡基本公共服务差距。

（三）创新公共服务供给，构建多元合作机制。重塑政府与社会的合作互动关系，在政策方面予以适当扶持，尽快建立起科学规范的管理机制。对那些不具备规模经济特征、进入门槛较低的公共服务，逐步向民营企业和民间组织开放；对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务，主要引入市场机制，加强公共服务内部的竞争；对仍要依靠公共部门来提供的公共服务，如基础教育、卫生防疫等重大项目，可采取授权、特许、合同外包、购买服务、公私协作、凭单制度、志愿者服务等多种模式提供公共服务。

（四）完善绩效评估体系，不断提高群众满意度。一是严管开头，建立“公众导向”的政府绩效评估体系。督促政府各部门与政府工作人员真正建立并在工作中实施“公众导向”理念。把经济性评估、效率评估和针对居民满意的效益评估很好地结合起来。二是严管过程，组成多元化的绩效评估主体。在政府绩效评估中引入多元评价主体，拓宽民意表达渠道，减少评估误差。三是严管结果，运用科学化的绩效评估方法。三分制度，七分执行，如果不抓落实，再好的目标、再好的蓝图也只是镜中花、水中月。从公共服务自身的特质入手展开探索，在绩效指标的设定方面与目标管理相结合，切实抓好绩效评估工作，不断提升服务效能，为区级经济发展和社会进步提供强有力的体制机制保障。

关键词：区级政府 公共服务 效能 研究