新疆牧民定居工程的自我评估、适应性和完善路径——基于哈萨克族牧民定居社区的调查*

赵利生，魏 冰

（兰州大学西北少数民族研究中心,甘肃兰州730020）

一、研究背景

（一）问题提出

自新中国成立以来，中央和各经济发达省、市对新疆的发展援助从未间断。2010年中央新疆工作座谈会之后，新一轮对口援疆工作成为新时期援疆工作的里程碑。会议要求建立起技术、人才、教育、医疗、管理、资金等全方位、立体式对口援疆的有效机制，突出“民生优先”的援疆项目建设为重点，着力帮助和解决新疆各民族人民群众的就业、教育、住房等基本民生问题。按照中央的总体部署，河南省对口援建哈密地区和兵团十三师，实施了以民生为重点，涉及富民安居、定居兴牧、人才培训、文化惠民、教育、医疗、基层组织阵地建设等领域的援疆项目。随着援疆工作的不断完善和丰富，新疆经济社会获得巨大发展，逐步缩小了与内地发达地区的差距，对保障和实现新疆社会稳定起到了积极的作用。

在肯定成绩的同时，援疆工作中仍存在一些需要完善的地方。新一轮对口援疆已实施五年，就经济效益而言，许多项目已卓见成效，但社会评价作为综合衡量援疆工作的重要指标却未得到足够重视。人类社会发展理念经历了从最初注重经济效益到强调经济和社会全面发展，再到经济、社会和生态的全面、协调、持续发展的转变[1]，无疑是科学发展的一大进步。目前国内针对援疆项目社会评价的研究相对较少，而这也正是对口援疆工作显性效益之下的“冰山”和新疆可持续性发展的内在活力和源泉。从经济效益和生态效益而言，牧民定居工程已获得较高评价，但从社会评价来看，仍存在一些问题：如何对牧民定居工程进行科学的自我评估和社会适应性分析？项目实施过程中仍存在哪些问题？如何进一步完善？均有待深入思考和解决。

（二）牧民定居工程及田野点概况

牧民定居工程旨在改善游牧民族人民群众的生产生活、教育、医疗等条件，转变牧区传统经营方式，保持天然草地生态环境良性循环和实现牧区经济社会快速、持续发展。该工程不仅能够改善和保障民生，而且有利于维护新疆社会稳定和长治久安，在新一轮援疆项目中具有代表性。同时，河南省也将牧民定居工程确定为此次对口援建哈密地区的重点和特色工程项目。

本文所选田野点——S村位于新疆哈密地区巴里坤哈萨克自治县西部，距县城约50公里，S村总人口454户1 973人，主要由哈萨克族、汉族、维吾尔族、塔塔尔族、回族等5个民族构成，该村94%居民是哈萨克族，是牧民定居工程最直接受益的哈萨克族乡村之一。自2010年起，援助方就开始在该村分阶段、集中连片建设牧民定居房屋。2013年7月，该工程已初见成效，房屋100%出售。截至2015年底，巴里坤县已建成13个牧民搬迁定居点，完成定居牧民7 343户31 172人，全面完成100%牧民定居[2]。

（三）研究方法

笔者分别于项目实施中、项目完成后及牧民搬迁入住一年后三个时间段（分别是2012年6月5日—6月20日，2013年7月13日—7月20日，2014年8月3日—8月15日）对牧民定居工程的自我评估和社会适应性进行了追踪调研。具体研究方法包括问卷调查、深度访谈和参与观察等。问卷调查从不同维度设计相应题项，采用概率抽样方法，以户为单位样本，在S村454户中抽取100户样本进行调查，样本有效率为92%。问卷主体内容由牧民定居工程的自我评估、社会适应性以及村民的参与机制三部分构成。深度访谈则涉及牧民定居工程的自我评估和社会适应性的一些深层次问题；参与观察主要针对牧民定居工程的房屋及其相关配套设施、定居点周围自然和人文环境以及交通、教育和医疗等基础条件。

二、牧民定居工程的自我评估与社会适应性分析

目前，学界对社会评价的操作和界定尚未形成统一认识，主要存在四种观点：一是专指纯粹的社会分析；二是环境与社会影响评价；三是将其包含在环境评价之中，称之为社会环境评价；四是类似我国国民经济评价的国家宏观经济分析[3]。就理论基础而言，只有第一种观点是以社会学理论为基础。陈阿江认为，社会评价是社会学理论和方法在项目实践中的应用，综合应用社会学、人类学及其它社会科学的理论与方法，把项目放在特定的社会系统中去分析和评估[4]。根据援疆项目的特点和社会发展目标，援疆项目的社会评价是以对口援疆政策为基础，从利益相关方和社会发展角度出发，对援疆项目进行的社会性分析和评估。牧民定居工程的自我评估和社会适应性分析正是基于社会学理论的视角，属于援疆项目的社会评价系统。

（一）牧民定居工程的自我评估

牧民定居工程的自我评估是因牧民定居工程的实施对直接受益群众和社区发展而作出的分析和评估，主要从个人和社区两个层面进行。个人层面主要从牧民定居工程对村民生产、生活的影响和村民对牧民定居工程的社会满意度两个指标分析和评估；社区层面主要是从牧民定居工程对社区发展的影响来评估。

在“牧民定居工程对您的生产生活是否产生了影响，以及产生多大影响？”这一问题上，问卷数据表明，牧民定居工程对S村的影响在“影响很大”和“影响较大”两项比例之和达87.46%，影响一般的比例为9.07%，影响不大的只有3.47%，没有影响的比例为0。可见，从游牧到定居，牧民定居工程对S村村民产生的影响是巨大的，普通村民实现了生活方式的转变和生活环境的改善。

图1 S村村民对牧民定居工程满意度柱状图

调查结果亦显示，S村村民对牧民定居工程“非常满意”和“比较满意”的达77.75%，一般满意为11.86%，不太满意占7.44%，很不满意只有2.95%（见图1），说明村民总体满意度较高。在访谈中也能明显感觉到村民对政府的感谢和对房屋的满意，牧民定居工程在S村获得较高的居民满意度，赢得了当地村民的支持。

“我很感谢政府给我们修这个房子，不然我们还是住在自己十几年前修的房子里面。我们也不用掏多少钱就可以住进来了，而且政府给我们无息贷款，这也帮助我们解决了经济上的困难。”（S村，DF-003，2013年7月15日）

“现在住在这里，我们的生活习惯也在慢慢地变好。我们有政府修的自来水管道，比以前自己打的井水要干净多了。村子里的马路也修得比较整齐，冬天家里还有太阳能热水可以用，多好呀。”（S村，DF-008，2014年8月10日）

从社区发展层面来看，牧民定居工程不仅改善了村民的居住条件，增强了他们生活的信心，而且为他们生产生活方式的转变打下基础。定居后的S村村民逐渐从传统的牧业生产方式中转移出来，开始从事现代农业和手工业，村里出现了蔬菜种植大棚和现代养殖基地。同时，社区文化和社区意识也在逐渐形成和培养，邻里之间相互帮助、相互学习，共同生产劳动，村民之间增进了交往交流，关系融洽。

总之，牧民定居工程的实施改变了S村村民居住方式和格局，受到农牧民的欢迎。房屋设计基本符合S村村民生产、生活需要，能够满足村民居住需求，牧民定居工程达到了当地发展的目标和要求。新的定居点方便了村民之间彼此的交流与互动，有利于定居点社区的进一步发展。

（二）牧民定居工程的社会适应性分析

牧民定居工程的社会适应性分析是对其能否为当地社区的社会环境、人文条件所接纳和利益相关方支持牧民定居工程存在与发展的程度及其相互适应关系作出评估。发展人类学者认为，发展项目的失败或没有发挥应有的社会效益是由于在实践中没有充分认识到项目实施地民众的文化传统、本土知识和社会制约因素的影响。因此，牧民定居工程的社会适应性分析关注和强调的是制约项目策划和实施的文化和社会因素，以及地方知识对项目的作用和影响。基于此，对牧民定居工程社会适应性的评估，需从牧民定居工程对当地自然环境和社会环境的适应性、利益相关方对牧民定居工程的支持与发展程度和牧民定居工程的可持续性三个层面展开。

S村牧民定居点围聚在乡政府周围，具有便利的交通、相对完善的市场和教育资源。房屋设计结合哈萨克族社会生活习惯，具有超前性和现代生活气息，每户80平米，卧室、客厅和厨房都有浓郁的民族特色。此外，每户都有独立的小庭院和牲畜的棚圈。此外，根据牧民户内人口数的不同，设计了不同户型的房屋。屋内水电暖、有线电视和网络一应俱全，村中柏油马路平坦通畅，马路两边栽有各种树木。村里还配套建设了蔬菜大棚基地和现代畜牧养殖基地等。

表1 S村村民对牧民定居工程适应率情况统计表

在三个阶段的追踪调研中，S村村民对牧民定居工程的适应率逐渐增强，从2012年的42%上升到2013年的65%再到2014年的93%（见表1），充分说明S村村民逐渐适应了牧民定居工程。

“中央要求在新一轮对口援疆工作中把保障和改善民生放在优先位置，重点用于改善各族群众的生产生活条件，集中力量解决各族群众看得见、摸得着、得实惠的民生大事、实事。当前民生领域需要着力解决的突出问题，一是农村安居工程，二是公共服务设施建设，三是改善生产生活条件、增强造血功能。”[5]

“我们实施牧民定居工程充分体现了对口援疆的民生优先原则，这不仅仅改善了广大农牧民的生产生活条件，而且有效提升了农牧区公共服务设施的配套水平以及农业产业化的发展。我们觉得这是值得的。”（援疆干部，YN-001,2012年6月17日）

在河南省的大力援助和支持下，哈密地区积极配合，落实了援疆项目具体实施工作，2010年哈密地委行署出台文件《关于加快推进地区农村富民安居、富民兴牧工程建设的实施意见》，同时制定牧民定居工程房屋的建设和补助标准以及其他一些优惠政策。这些制度和政策进一步保障了牧民定居工程的顺利实施。

“房子大小基本满足我们生活的需要。门前还有一个小院子，旁边是牲口的棚圈。牲口都在山上（牧区）。就建筑风格而言，这个房子符合我们哈萨克族人的生活习惯。”（D乡政府，SM-008，2012年6月15日）

“现在每家每户都可以用这个炉子烧奶茶，作包儿萨克、抓饭，烤烤肉，方便得很，没有什么不习惯的。只是有些配套的东西没跟上。”（S村，DF-012，2014年8月10日）

通过调研发现，从总体上讲，牧民定居工程产生了较好的社会影响，农牧民对牧民定居工程的社会满意度较高。S村的生态环境、自然资源和社会人文等方面都能够保证项目顺利进行。同时，支援方政府和受援方政府对此项工程都非常重视，从自治区到哈密地区以及巴里坤县都出台了相应的政策措施，保障牧民定居工程的有效有序推进和实施。而具体来看，该项目实施过程中仍存在一些问题，有待于进一步思考分析并提出完善路径。

三、牧民定居工程完善的路径

（一）牧民定居工程存在的问题

1.项目直接受益人的参与机制需进一步完善

牧民定居工程参与机制的问卷调查结果显示，在被访的100个样本中约有28%的样本参与过牧民定居工程的设计与实施。参与方式主要以“开会”的形式进行，参与内容主要涉及定居点的选择、房屋格局及牲畜棚圈规格等，较少涉及村民的心理和文化等领域。

通过访谈发现，在牧民定居工程实施过程中，施工方虽然设计了村民的参与机制，但是由于居住分散、劳动繁忙等原因，村民没有完全参与其中。大部分村民认为牧民定居工程基本满足实际需求，个别村民认为牲畜棚圈的大小不符合自己扩大牲畜规模的需求。同时，由于村民参与比例较低，少数村民认为实施该项目并未能充分考虑其宗教信仰、娱乐活动和心理适应等内在需求。

“我是一个普通的村民，从牧区搬来。你问项目实施过程中我是否参与，一来我也忙，没工夫干这些；二来我觉得这都是政府定好的，没必要的。刚住到这里，在生活上和心理上都有一些不适应，还需要其他人帮助（缓解）。”（S村，DF-034，2012年6月10日）

这些现象反映了牧民定居工程的参与机制需进一步完善和健全。在调研中，笔者发现牧民定居工程实施过程中考虑到了利益相关方的参与，只是针对普通农牧民的参与机制需要完善，参与方式有待进一步丰富，参与内容和领域需不断拓展，在项目实施的各个环节需尽可能邀请各利益相关方的充分参与。这样就可以进一步提高牧民定居工程的满意度，有利于实现民生工程进入民心的目标。

2.援助发展模式需要更新与升级

当前援疆项目主要投入在诸如牧民定居工程一类的基础设施建设项目上，虽然有利于发挥其社会效益，但是从长远来看，我们需要更新和升级援助发展模式，着眼于受援地自我发展能力的提升。马戎在分析对口支援项目实施情况时指出，援疆民生项目的立项，应该注重对当地少数民族群众就业的直接贡献[6]。因此，牧民定居工程只是援疆项目的第一步，完成了从“输血”到“造血”的第一步，起到了民心工程的作用。但要继续发挥援疆项目的综合效益，就需要在此基础上更新和升级援疆项目的援助发展模式，从根本上不断解决农牧民就业和增收，实现“造血”模式的升级。

“现在房子修好了，我们也需要生活，没工作不行。我们也想在村里、乡政府附近找到工作，希望政府能给我们更多的技能培训，让我们能够找到一个养家糊口的工作，这样我们才能住得更安心、安稳。”（S村，DF-017，2012年6月10日）

从S村居民定居后从事的职业来看，到2013年7月，仍有62%的居民从事传统畜牧业，25%的居民从事现代农业耕作，包括食用菌大棚的种植等，13%的居民分别从事手工业包括刺绣、木工、瓦工和电工以及其他修理工等。

“这几年我们在农牧民就业方面做了许多工作，就像食用菌大棚技术的培训、劳动力外出务工的培训。我们也举办了几期农民实用技术学习班，帮助许多农民实现就业，挣更多的钱。”（D乡政府，SM-012,2014年8月12日）

由此可见，牧民从牧区搬迁到定居点不仅需要良好的居住条件，更需要生产方式的改变和生活方式的适应，才能实现“下得来、留得住、能致富、不返弹”的目标。

3.利益相关方认识存在差异

牧民定居工程的利益相关方主要包括支援方政府、受援方政府和受益农牧民。从政策实施角度来看，涉及利益相关方的援助周期、援助方式、项目管理等因素需要作出进一步思考，在现有援疆模式下提高和统一各方对援疆项目的认识，是推动援疆项目可持续发展的重要保障。

“以前我们有些事想做但做不了，现在有了援疆项目、援疆资金，我们可以为农牧民干一些事情，这是很好的。但是，我们也不能确保事事都有人（援助省市）提供资金来做，我们想找到一个长久发展的方式来帮助我们发展。”（D乡政府，SM-007，2013年6月17日）

“牧民定居工程是我们援建的特色项目，我们投入的资金比较多。牧民定居工程的实施一方面是贯彻中央新疆工作座谈会的精神，另一方面也是在我们援助期间能够看到巨大社会效益的项目。”（援疆干部，YN-007，2012年6月10日）

“其实我们的想法也简单，我就想能趁着这个机会，把我们的房子问题解决了，能少交钱就少交，现在老百姓没有多少钱的。”（S村，DF-045，2013年6月15日）

在调研中发现，利益相关方对牧民定居工程的认识存在细微差异，需要进一步统一。受援方政府希望通过援助项目拿到更多的援疆资金，解决以前由于资金限制而不能实现的项目；同时，在市场化运作时，支援方政府或企业可能会选择投资短期项目或在短期能看得见效益（包括社会效益和经济效益等）的项目，而长期项目投资较少。作为普通受益群众，有些人的想法相对简单，想依靠定居兴牧工程，在少交钱的情况下，改善自己的居住条件。这样出现了三方利益者对牧民定居工程存在不同认识的现象。如何将利益相关方的认识和观念实现有效统一，形成合力，共同为新疆跨越式发展的目标而努力，是对口援疆工作需继续探索的问题。

（二）进一步完善牧民定居工程的路径思考

1.尊重本土文化，将利益相关方纳入援疆项目实施的全过程

在埃斯科瓦尔构想的后发展主义时代，“多元发展模型”需要为丰富多彩的本土文化、本土发展模型提供生存空间，使人类发展从“遭遇发展”后的空间中解放出来，深入研究当地“民众采用的策略”[7]。在这一点上，援疆项目的策划和实施应在坚持尊重本土文化的基础之上，充分考虑项目实施地的民族文化和民众心理。从S村的牧民定居工程来看，最重要的是培养和增强社区凝聚力。牧民搬入新的定居点，需要形成新的社会网络，改变过去的生产生活方式，调适新的社区文化，包括人际交往、宗教信仰、生活娱乐等，这无疑需要正确引导，使他们能尽快“安居”下来。

发展策略的成功取决于项目的实施是否符合当地文化条件和满足当地人的需求。而要满足当地人的需求最好的策略就是让当地人以及利益相关方尽可能参与到项目实施的全过程，不断形成完善的项目参与机制。在援疆项目的论证和实施前，除了专家之外，还尽可能多地邀请当地民众的参与，征求他们对项目实施的意见；在项目实施过程中邀请利益相关方的监督和测评；项目完成后各利益相关方共同参与项目的综合效益评估，以弥补项目存在的不足。因此，牧民定居工程社会效益的有效发挥是在充分尊重本土文化的基础上，不断完善利益相关方在项目实施各个环节的参与机制，形成合力，共同建设新的定居社区。

2.注重受援地自我发展能力的培养，有效规避援助依赖

“二源动力聚合转换理论”为正确处理援助发展和受援地自我发展的关系提供了解决思路。该理论提出推动区域社会发展的外内源动力聚合与转换的三个阶段：第一是外源动力要素输入阶段；第二是外、内源动力要素聚合阶段；第三是内源动力扩张阶段，并认为只有加快动力要素向第三阶段的转换，促使内源动力生长和扩张，才能加速社会的全面发展[8]。从现有情况来看，新疆在援助项目的支持下可基本实现外源性动力输入，并逐步导向二源动力聚合。这就需要不断增强自我发展的内源动力的培养，向第三阶段转换，在内源动力足够强大时，外援动力要素可以逐渐退出发展，实现新疆自我发展。

援疆项目应不断地、更多地倾向于培养和激发当地群众自我发展的能力和可持续发展能力。牧民定居工程已经解决了居住条件，接下来需要考虑的是在此基础上从根本上解决向更好生活水平迈进的问题，激发当地群众自我发展的活力。牧民定居点自我发展能力培养的路径可以从以下三个方面考虑：一是加快传统畜牧业的现代转型，通过畜牧产品和牧草生产的现代化以及科学饲养等手段来实现；二是不断提高劳动人口的就业素质，加大农牧业实用技术的培训；三是不断扩大定居人口的就业领域，实现更多渠道和领域的就业。不仅让牧民定居下来，还要更好地解决他们的生产生活问题，这样才能更有效地实现定居兴牧，实现从传统畜牧业到现代畜牧业的转变。让定居下来的牧民有生活来源，帮助他们实现产业结构的转型和升级，完成“造血”功能，从而有效避免“援助依赖”。

3.实现援疆项目受益者的联合，形成互利合作共赢的援助发展模式

援疆工作从最初的单边、纵向支援到横纵结合的对口支援，再到新阶段的全方位、立体式对口支援，不仅在机制体制上需要不断创新，援助模式也应有所发展，以适应新阶段的发展要求。在完善对口支援机制上，应建立相应的援疆项目实施监督机制和项目综合效益评估机制。通过有效的评估机制，不仅在援疆项目实施前，评估该项目是否符合当地经济社会发展和人们的生产生活需要，而且在项目实施后，同样需要及时跟进社会评估。在具体项目实施过程中，也要建立实时监督机制，监督工程质量、资金投入和使用情况等。在完善对口援疆制度上，应考虑援助周期、援助内容和援助方式的不断完善，以长期的援助计划或规划作保障，从注重民生类基础设施的援疆项目建设到促进产业链形成与发展的援疆项目实施，再到区域内经济协同发展的项目立项，逐步扩大和升级援助范围和领域。在完善对口援疆模式上，进一步推进“平等协商、互惠互利、合作共赢”的援助发展模式，逐步实现援受双方各领域的对接，达到合作共赢，带动和实现新疆的全方位发展。

因此，新阶段的援疆模式是在对口支援基础上，新疆凭借丰富的自然、文化、矿产资源等优势，实现与支援方在经济、产业、技术、人才、资源等领域全面的对口合作发展，建立健全双方合作机制，达到优势互补、互利共赢的目标，创建出更多、更好的援疆项目。