无理上访以何终结——对一起长达30年信访个案的考察

汪岳

（西南政法大学　行政法学院，重庆 401120）

无理上访以何终结
——对一起长达30年信访个案的考察

汪岳

（西南政法大学行政法学院，重庆 401120）

信访制度是公民利益表达和监督的途径，信访问题的有效解决助益于社会秩序的稳定和公平正义的实现。中国信访治理矛盾的主要方面是无理上访所致，无理上访对法治的不断冲击致使法治化进程陷入困境。通过对一起长达30年的无理上访的个案考察分析，信访制度的政治意义已超然于法律意义，信访部门的无原则救济功能凸显，究其原因是政策的失灵、法律的失效和个人主义的膨胀等多种因素综合的结果，应对之道是信访部门的限权、信访法治化和公民法治信仰的形成。

信访；无理信访；政策失灵；法律失效；个人主义

关于信访的研究一直是法学、政治学和社会学等诸多学科关注的焦点。信访关乎着公平正义的实现，成为公民社会参与和利益表达的主渠道，更为重要的是关乎社会秩序的稳定与和谐社会建设的实现。一般而言，当前的信访研究大致可分为2种取向:其一是行为取向。行为取向通常运用“过程—事件”、深描等社会学与人类学的分析方法，从民众行为与国家的互动视角探寻事件背后的逻辑，进而分析民众与国家、国家与社会的关系问题。其二是制度取向。制度取向通常是针对当前信访制度所存在的问题，站在制度规范设计与改革的高度形成了3种视角，即信访制度的“强化增权”［1-3］“弱化取消”［4-5］（信访制度改革的“强化与弱化”之争［6］曾一度引发热议）以及“整合”［7-10］。行为取向主要关注农村和农民，以大量的经验事实为基础讨论信访制度的实施；制度取向以信访制度的规范化合理设计为主旨，如以对域外经验的借鉴为信访制度的优化提供思路等等。二者均有一定的积极意义，但是对于信访治理和解决的困境讨论略显不足。在探讨信访制度的应然与实然之余，应超然于信访制度本身:一方面要承认和面对当下大量的既有或潜在的信访事实，信访文化已经形成且难以消除；另一方面必须看到信访治理矛盾的主要方面在于无理上访［11］所致的治理困境。在此方面，陈柏峰的信访案件分类治理［12］理论或能提供较为完整的分析思路，他将信访案件分为有理上访、无理上访（包括谋利型上访、带病人员上访和偏执型上访3种）和商谈性上访（包括意识形态诉求、政策诉求、地方性规范诉求和情感诉求4种）3类，进而提出了分类治理的原则与方法。其信访的类型学划分对于信访治理有着重要的意义，但是他也谈到这一划分并非能有效解决所有上访问题。

一、一起长达30年的信访纠纷个案

（一）信访人吴丽芳①本文涉及的人、单位等名称均做技术化处理，同时感谢S市经济技术开发区企业管理中心的帮助。的基本情况

吴丽芳，女，现63岁，离异，长子未婚，次子丢失，现居住于S市。其父亲吴志平（1971年病故）为S市某起重运输机械有限责任公司原职工，母亲刘凤英（2011年病故）。自1986年以来信访人吴丽芳和母亲刘凤英开始长达30年的信访之路，诉求理由为1961年吴志平被错定为日本翻译，被遣送下乡及因公失明问题。

吴丽芳信访案件多次被认定为无理访。吴丽芳多年来一直对信访结案不服而到处上访，辱骂信访工作人员、打砸信访接待室，并盗走历年所建立的该人上访各种档案材料，用准备好的油印件不断地发给省、市及中央各部、委和国家领导人，截止到2002年吴丽芳曾先后4次被公安机关收容，2次被遣送。2004年5月S市影响社会稳定矛盾纠纷专项治理办公室对吴丽芳信访案件复核认定为无理访后，吴丽芳又先后2次在S市内繁华地区制造了爬烂尾楼“以死相逼”事件。2010年至今吴丽芳每年都到省、市两会会场上访，多次到市委、区委拦堵领导座车，要求给吴志平落实政策，按国家赔偿法，给予赔偿150万元等等，仅2013年就进京上访7次。

（二）有关部门的调查结论

针对吴丽芳上访多年，S市经济技术开发区企业管理中心及企业领导对上访所提出的问题多次进行认真的复查。经查阅、调查走访和取证，查实结论: （1）吴丽芳的父亲吴志平曾在日本租界地卖过菜，会说几句日本话，在1957年整风肃反运动中，组织根本就没给他戴帽定性，故反映其父吴志平1961年被错定为日本翻译是无根据的；（2）吴志平1961年属正常精简还乡，不存在遣送下乡；（3）吴志平因患青光眼导致视力减弱，不存在因公导致失明。

（三）吴丽芳信访诉求和信访部门的处理意见

表1　吴丽芳的信访诉求和信访部门的处理意见

（四）吴丽芳信访案件的各方声音

1.上访人吴丽芳的心路历程。吴丽芳认为，自己和家人很委屈、很无辜，正是由于其父亲被“遣送下乡”，改变了她们全家城里人的身份，否则全家会生活很好。她说“我父亲是被错定为日本翻译才被遣送回山东农村的而不是精简下乡，那时候我才10岁，遣送下乡路上我姐姐还死了，早年我和我妈上访还把我的小儿子在火车站弄丢了，这些再加上我这么多年辛辛苦苦上访所遭的罪，政府和单位必须给我补回来。”“你们买房子是应该还给我的，我要不是因为‘遣送下乡'的牵连也是城里人，我早就退休了，工资比现在多。”“买房子时签的息访协议不算，我这么多年上访遭的罪，儿子丢了不应该给我补偿吗？给我父亲落实政策，按照国家赔偿法赔偿150万元，或给80万元并在市内五区买一套60平米的住房，如果解决不了，我就上北京去解决。”（访谈资料来自S市某起重运输机械有限责任公司接访谈话笔录，访谈时间:2013年10月29日）

2.社区工作干部的看法。“主要难在两个方面:第一点是她无休止的上访，给我们社区工作也增加困难，特别是重要时期她总闹访，社区工作人员为了维护稳定要付出很多辛苦，政府和她父亲的单位对她母女二人已经给了很多的照顾，但她还是无理取闹，去年还拿跳楼来要挟政府和企业呢。第二点邻居们对她的意见特别大，主要是吴大姐住在小区一楼，她平时捡破烂把破烂都堆在屋里和一楼门口，特别是夏天导致苍蝇蚊子增多，异味更大，邻居们就更难以忍受。她本来有退休金，企业每个月给她生活补助还有医保按理说够花，但她基本不花好像都给她在山东的大儿子和孙子了。再有她本来就是后搬来的，她本人不和邻居们交流，我行我素，邻居们也不愿意和她接触。”（访谈对象:刘晓兰，女，系吴丽芳所在社区工作干部。访谈时间:2015年1月10日）

3.相关信访工作人员的意见。“说句不好听的，吴丽芳就是个无赖，你和她沟通交流讲政策她根本不听，完全沉浸在自己的内心世界里。只要一到年节，就跑到我们这里来要补助、要钱、要房子，诉求得不到解决就满地打滚儿、又哭又闹甚至还动粗、打砸办公场所……”“个人认为该信访件周期长、难缠有两个主要原因:一个是吴丽芳四处上访、闹访本身就给我们工作人员带来巨大压力，特别是两会等重要时间节点，维稳在我们这是有考核指标的，这么多年来她也正是抓住我们的‘软肋'有恃无恐，缠访、闹访甚至是越级访是其惯用手段；另一个是她的不合理诉求曾得到了部分支持和鼓励，在尝到甜头之后，反而进一步刺激和催生她提出更多的不合理诉求，得寸进尺，属于无理信访案件中的典型。”（访谈对象:陈小明，男，S市经济技术开发区企业管理中心信访办科长。访谈时间:2015年1月10日）

无理上访，是指当事人的信访诉求既不合理又不合法，即上访人反映的问题已按法律、法规、政策和事实依据处理终结，但上访人拒不接受处理结果，就同一问题重复上访，提出无理要求的行为［13］。按照陈柏峰的类型学划分，吴丽芳的信访案件可归为无理上访中的谋利型上访类，该类型信访产生和存在的原因有二:一是“会哭的孩子有奶吃”，二是政府为了稳定目标的“一票否决制”，应对谋利型无理上访的策略是加强政府的治权。政策的失灵、法律的失效和个人主义的膨胀是形成无理上访治理困境的因素。

二、无理上访治理困境的因素分析

（一）政策失灵是无理上访治理困境的直接原因

政策的失灵，是指“一项公共政策的过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标，并给政策对象造成了始料不及的负面影响。”［14］就吴丽芳信访案件而言，精简政策和信访制度的失灵是信访治理困境的直接原因。

总的来说，选择关键词作文相对学生平时练的其他任务驱动型作文是更为容易，出现偏题离题的现象也更少，学生也较难拉开作文的差距。但如果在大部分学生没关注的地方花更多心思，在同样的语言水平、用例丰富程度上，把大家都忽略的关联部分做得更好，同样也可以得到一篇高分的作文。

首先，政策的失灵体现在精简政策由有效到无效的转变。1961年6月28日，党中央因调整国民经济政策，恢复国民经济，刊发了《中共中央关于精简职工若干问题的通知》（中发460号），部署精简职工还乡、减少城镇人口的工作，并对精简对象、待遇安置等作出具体规定［15］。1962年国务院刊发《国务院关于精减职工安置办法的若干规定》（议字第16号）和1985年辽宁省政府刊发 《关于解决六十年代精简退职的老职工遗留问题的意见的报告》（辽政发〔1985〕24号）对精简职工补助费作出规定（如表2所示）。

吴丽芳的信访案件属政策类信访案件，其父吴志平属正常精简还乡，且非因公失明属于健全人员，即使按照伤残人员的安置规定，吴丽芳的信访诉求也是无理的。第1阶段（1986—2002年），1986年吴丽芳提出的接班和困难补助政策不符合精简政策的有关规定，信访部门依据有关精简政策严格执行，不支持吴丽芳的信访诉求，精简政策有效；第2阶段（2002—2009年），2002年6月27日起，吴丽芳提出的（户口、低保、医保、住房等）诉求超越了精简政策的相关规定，从2003年7月到2009年12月，信访部门不依政策处理案件，吴丽芳提出的新的信访诉求都得到了满足，国家政策由有效转为无效。第3阶段（2010—），吴丽芳提出新的诉求，信访部门不予支持。可见，信访部门是否依循政策执行是有效治理无理上访的前提。

其次，政策的失灵体现在信访制度的下挤上压。2003年中国遭遇了信访洪峰［16］。两年后出台的《信访条例》①《信访条例》第7条规定:“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。”开始对各级政府的信访工作排名，这一条例所设计的考核目标机制极易引发个别访民和基层政府的“双重越位”:一方面，部分访民抓住基层信访部门的考核“软肋”，只要不触犯法律的高压线，越级访、进京访是其利益表达和诉求解决的“便利捷径”，特别是“会哭的孩子有奶吃”的无理上访者以此为契机进行缠访、闹访并运用各种抗争策略以图谋更多利益，基层信访部门身受两面夹击的逻辑怪圈；另一方面，在2008年之前，辽宁省两会期间的进京访多年居全国首位，而S市无理访、进京访量则占全省的40%以上［17］。在当时的信访考核体制“一票否决”压力下，基层政府部门因案件复杂难以处理通常会避重就轻，往往采取“拦截访”“黑打”“被精神病”“花钱买平安”等手段解决问题，政府公信力缺失，越发凸显政策失灵。2003年7月到2009年12月适用于吴丽芳信访案件的精简政策失效是由于当下的信访体制所致，吴丽芳到各级政府上访所谋取的住房、低保、医保等利益也是得益于当下的信访体制。信访部门在此期间给予吴丽芳及其母亲刘凤英的“资助”既缺政策支持，又无法律依据，“照顾”性的信访制度所体现的政治意义已然超越法律意义。

表2　关于精简职工安置的补助规定

（二）法律的失效①本文所指的法律失效并非是指因法律的终止、修改、替代等而效力终结，而是就法律效力而言的，即法律对其调整对象的保护力和拘束力。是无理上访治理困境的主要原因

法律的失效主要体现在法律对信访者的保护力和信访部门的拘束力缺失两个层面。首先，对于信访者而言，缺少明确的法律支持是形成无理上访的关键。在精简政策不能支持信访人吴丽芳诉求或者说如果精简政策不合理条件下，信访人是否能找到适用的法律支持？《中华人民共和国行政诉讼法》（1990）②《中华人民共和国行政诉讼法》（1990）第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”，但是依照受理范围排除的第12条第2款规定:“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”人民法院不予受理。一方面缺少对具体行政行为的界定，另一方面由于1961年的《中共中央关于精简职工若干问题的通知》（中发〔61〕460号）和1962的《国务院关于精减职工安置办法的若干规定》（议字第16号）分别由中央和国务院刊发，依据行政诉讼法第12条第2款的规定人民法院不予受理，故吴丽芳的利益诉求无法通过当时行政诉讼法获得支持；2015年5月1日起执行的新《中华人民共和国行政诉讼法》对行政行为作出规定:“行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第20条和第21条解释人民法院可以审查规范性文件，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，这是一个进步。但是新行政诉讼法第13条对受案范围的排除规定时，对行政法规、规章、国务院所作出的具有普遍约束力的决定命令并未修改，个人对抽象行政行为的诉讼不在受案范围，新行政诉讼法也不支持吴丽芳的诉讼请求。“抽象行政行为未纳入行政诉讼的受案范围，公民无法对政府的红头文件提起行政诉讼，即无法请求法院撤销违法或侵权的政府红头文件。”［18］凸显了法律机制对于无理上访纠纷解决的不足，“法律不管为啥不闹”成为公民无理上访的一个托词和诱因。

其次，对于信访及相关部门而言，缺少权威的法律适用是形成无理上访治理困境的主因。这主要体现在两方面:第一，信访部门对于无理上访者没有执行权。依据《信访条例》规定，信访部门只是为公民提供意见、建议、诉求和监督的平台，面对无理上访的复杂情况和难以解决的诉求，缺少执行权的信访部门无力也无法处理和落实信访纠纷。现实中信访已由法理意义上单纯的利益表达和监督功能增加了权利救济功能，缺乏普适的规则和程序规范。信访部门“花钱买平安”给予信访者吴丽芳及其母亲落实住房、户口、低保和医保等等实惠的纠纷处理方式既缺少法理依据又有失社会公正，单个信访案件的无原则处理所产生的不良扩散效应，会进一步促使无理上访案件在数量和解决难度上的激增，并由此陷入恶性循环。第二，信访部门对于无理上访者的惩罚没有威慑力。“构筑相关强制处罚措施，对于坚持无理上访而破坏了公共秩序者，可以处以警告、罚款、行政拘留和劳动教养等。”［14］现在劳动教养制度已经废除，无理信访人只要抓住不构成犯罪的“警戒线”，行政处罚对他们而言无关痛痒。如2009年5月22日，吴丽芳进京到天安门广场进行非正常访，S市公安局沈河分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第1款第2项的规定，给予吴丽芳警告的行政处罚，类似的处罚对于吴丽芳而言不具备威慑力。法律权威缺失，吴丽芳毫无顾忌地运用爬楼、拦截领导、辱骂打砸信访部门、进京访等各种技术策略进行缠访、闹访。

（三）个人主义的膨胀是无理上访治理困境的根本原因

“权利观念以尊重个体或个体主义为基础，加之法律权利与道德权利存在冲突的可能，权利可能引发道德风险的事实是不可否认的，而‘权利泛化'会加剧这种风险。”［19］这种“权利泛化”的个体主义是一种自由主义的个人主义［20］，强调个人权利至上，缺少社会责任、无视社会公共利益。透过吴丽芳信访案件可以看出:一方面，吴丽芳的个人利益信访诉求从2 000元的生活补助到住房、户口、低保、医保再到150万的赔偿金不断扩大、没有边界；另一方面，吴丽芳的个人利益信访诉求与道德风险冲突明显，丧失诚信原则。

1.吴丽芳刘凤英在有关部门允诺为其母女解决住房、低保和医保的前提下，2006年7月16日与S市某起重运输机械有限责任公司签订息访协议，并保证不再上访，且此前上访的其他问题及要求均由其自行解决。

2.在为吴丽芳解决退休和医保的前提下，吴丽芳于2009年12月8日与S市某起重运输机械有限责任公司签订不再上访的保证书。

3.2013年10月29日，S市某起重运输机械有限责任公司在与吴丽芳接访中，谈及之前签订的息访协议，吴丽芳说“那不算，那是买房协议，我这么多年上访遭的罪？”谈及之前信访有关部门和企业为其解决的困难，吴丽芳说“你们说你们没有错，为什么给我买房，办退休、医保？你们为什么不给马路上的人买房？……给我父亲落实政策，按照国家赔偿法，赔偿150万元，或给80万元在市内五区买一套60米住房，如果解决不了，给我一个结论，我上北京去解决……”。此外，吴丽芳为了达成其个人的信访利益，采用进京访、越级访、打砸信访机构、“以死施压”等各种技术策略干扰公共秩序，给有关部门施加压力而无视国家法律。如2004年5月26日中午，吴丽芳爬上一栋24层的工程楼制造“跳楼事件”，造成交通严重阻塞；2005年9月18日，吴丽芳又爬上一栋烂尾楼，高空滞留6小时；2010年至今每年都到省市两会闹访、拦截领导坐车，仅2013年就进京访7次，严重干扰正常社会秩序……

三、走出无理上访的治理困境

首先，信访部门的限权是有效治理无理上访的前提。依据国家《信访条例》，信访是保持各级人民政府同人民群众密切联系的制度，信访制度设计的原初是给群众提供一个利益表达和监督的渠道。面对难以处理的无理上访，在维稳思维和现有考核机制的禁锢下，信访部门的权力不断扩增，凸显了无原则的救济功能。虽然国家暂时取消信访排名，但是其影响仍未消除，基层部门尚未从维稳的思维中走出来。如在2013年全国两会前期，S市对吴丽芳按照包保协议、四位一体进行有效监控，企业主动与吴丽芳属地派出所、社区联系，召开三方会议组成临时监控小组对吴丽芳实行24小时监控居住；两会期间租招待所对其实行24小时贴身监控直至两会结束。吴丽芳等无理信访者往往抓住信访体制和维稳思维的弱点进行越级访和进京访以寻求更多的救济。应该“让信访机构作为体制外社会群体与国家沟通的主管道”［21］，限制信访部门的政治权限，使信访回归本来的利益表达和监督功能，超越信访权限范围的争议交由法律处理是有效治理无理上访的前提。

其次，信访的法治化是有效治理无理上访的核心。信访的法治化需要注意3个问题:

1.要形成科学、健全、有力的法律规范体系。就吴丽芳信访案件而言，健全对无理信访人规制的法律规范是前提，同时法律规范对无理信访人要具有拘束力，拥有法律权威是治理无理信访的保障。

2.真正做到依法行政、严格执法、公正司法、违法必究。吴丽芳无理信访案件处理难是由于信访部门没有严格执行政策。

3.要做到重大改革于法有据。不依法进行改革不仅会使所制定的法律、法规、政策丧失权威性也会使党和政府的政治信任流失。制定法律、法规、政策既要考虑到适用性，也要考虑到周期性，否则势必会引发大量的矛盾冲突。

最后，公民法治信仰的形成是有效治理无理上访的根本。吴丽芳在30年的信访过程中欠缺诚信原则、利益诉求不断提高，信访策略不断升级，缺少社会责任。传统的伦理道德对于吴丽芳这类信访者的约束收效甚微，破除个人主义膨胀有效治理无理上访最终要依赖公民法治信仰的形成。公民法治信仰的形成首先要强调的是“社会主体对于法律的普遍遵守和尊重的态度”［22］。需要科学的法治教育、有力的法治保障体系的形成［23］、党员和领导干部的身垂示范、法治环境与法治舆论氛围的营造等多方面形成构建公民法治信仰的合力。

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［责任编辑：箫姚］

How to End the Complaint Reporting without Reason —Exploring a Case of the Complaint Reporting which Lasts 30 Years

WANG Yue
（School of Administrative Law of Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China）

The complaint reporting system is the way to express and supervise citizens'interests，the effective solution to the problem of complaint reporting is helpful to the stability of social order and the realization of fair and justice.At present，the main aspects of the contradiction of complaint reporting governance in our country is the the complaint reporting without reason，The constant impact on the rule of law in China is in a dilemma.By exploring a case of the complaint reporting which lasts 30 years，The political significance of the complaint reporting system has been detached from the legal sense，the non-principle relief fuction of the complaint reporting system department highlights，policy failure，laws failure，expansion of individualism are three main reasons which result in this outcome.The way of solving those problems is restraining the power of authorities which in charge of the complaint reporting，legalizing the complaint reporting and forming citizens'belief of rule of law.

the com plaint reporting；the complaint reporting without reason；policy failure；laws failure；individualism

D90-052

A

1009-3370（2016）02-0127-06

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0219