PPP模式促进军民深度融合的探讨

温　涛

（军事经济学院，湖北　武汉　430035）

PPP模式促进军民深度融合的探讨

温涛

（军事经济学院，湖北武汉430035）

PPP项目融资方式在中国大型项目建设领域越来越受到青睐，通过民间资本的介入不仅可以解决大型项目建设的资金短缺问题，还可以降低成本和提高项目的效率。运用PPP模式有利于广纳各路资金，吸纳民营企业在管理和技术方面的长处，合理分配项目建设的风险，加快国防项目建设和有效运营。随着军民融合的进一步发展，利用PPP模式整合私营企业和民间资本的资源，从而在国防项目的建设上发挥作用，这将是军民融合深化发展的趋势。

军民融合；PPP模式；BOT模式；BOOT模式

PPP模式自从问世以来，受到许多国家和地区政府的密切关注。相对于传统由公共部门完成大型项目建设的模式，PPP模式的优势就是在风险管理的基础上吸引民间资本进入大型项目的建设。吸引各领域资本进入国防项目的运作，是推动军民融合“全要素、多领域、高效益”格局深度发展的重要内容。通过PPP模式，国防项目能有效地从社会上吸收闲散资金，借助资本市场，为内涵式发展积蓄力量，并借力资本运营的推动进一步深化国防项目结合层次和效益，尽最大可能优化整个国家的资源配置，从而实现资源分配的帕累托最优状态，在深度融合中实现经济建设的国防效益最大和国防建设的经济效益最大化。

一、PPP模式的定义与分类

PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。然而各国对于PPP的理解和实践都有出入，我们根据其内涵做了一个简单的归类（见表1）。

表1　PPP模式分类

从表1可以看出，PPP中有许多发展模式，随着私有化程度的提高，项目所需的投资量也逐渐增加。在已有基础的设施和项目上进行发展的PPP模式往往投入资本的量较小，而需要重新建设的设施和项目则需要较多的资本。如果从投入资本量大小的标准来划分PPP模式的发展，我们可以将PPP模式分为投入资本量小的模式：MC、O&M、TOT、ROT；投入资本量大的模式：BOT、BOOT、BOO。不同的PPP模式适合去发展不同类型的国防项目，按照上面的基础标准，我们可以将PPP模式适用的国防项目作以下归类。

投资量较小的模式（MC、O&M、TOT、ROT）适合发展的项目：一是军转民项目，例如北斗系统应用于民用导航、资源勘测、电子信息技术、光机电一体化技术、新材料技术。二是民转军项目，例如节能减排技术、新能源技术。三是向私营企业购买服务和技术。

投资量较大的模式（BOT、BOOT、BOO）适合发展的项目：一是基础设施项目的建设或改造，例如建设港口、机场。二是军民融合创新区的建立。三是重点领域建设的项目，如太空发展、海洋勘测、信息建设。

二、PPP在国外国防项目建设上的应用

PPP模式通过吸引民间资本进入国防项目的建设，可以把军队不擅长、难做好的任务交给更专业的私人部门，以突出核心军事能力建设，把军队的资源更有效率地投向核心战斗力生成上。上世纪90年代中期以来，PPP在英美等国的国防部门广泛应用于装备生产维修、教学训练、设施建设，甚至是航空探索的领域，效益十分明显。当时这些国家的国防需求日益增加，而预算约束不断趋紧，除非是关键项目，否则都会被迫削减资金或者延期保障。为了使许多仍具有价值的基础设施建设和相关技术、服务的开放引进项目能顺利进行，国防部门不得不在传统议会全额拨款保障模式之外，探索其他的资金来源渠道，其中应用最广泛的就是PPP。

作为一种新的资金保障模式，PPP模式能给许多有潜力的大型国防项目融入资本。以美国的太空战略建设为例，在经费严重不足，研发持续低迷的状况下，NASA不得不考虑改革，在1994年推出了“技术转移计划”，并慷慨地拿出了每年预算的20%用来支持商业合作伙伴协助研发新技术。①其中包括可以重复使用的航天器方案，降低进入太空的成本。在“技术转移计划”当中，波音公司和洛马公司都是NASA的长期外包单位，拥有50多年的航天发射经验和实力。两家航天公司主要设计了两种用途类似但是结构不同的进化性一次性运载火箭，这不仅为NASA节省了一大笔研发费用，还大大提高了美国在火箭发射上的水平。美国通过鼓励私营企业自由进驻航天探索，不仅让美国在太空探索领域以较低的成本领先世界，扩大了美国在太空战略上的优势，为未来的空天战斗做好了充分的准备，也让参与到航天计划中的商业企业凭借技术优势成长为行业领袖，形成了国防太空战略发展与商业公司共赢的良性循环。这个例子说明美国政府通过PPP模式中的BOO（建设-拥有-经营）的模式，即私人部门投资，建设并永久拥有和经营该基础设施或技术服务，接受政府监督的模式，在国防领域运用中达到了很好的效果。

图1　BOOT发展模式

作为一种新的资金保障模式，PPP模式还能够提供稳定可靠的物资和服务供应商。以英国直升机机组模拟训练设施项目为例，合同规定在项目运营期内国防部无需承担项目运行与维护费用，但承诺会达到一定的设施使用强度，根据具体使用的时间来确定支付给私人承包商的费用。在项目前20年运营结束后国防部对该设施重新进行价值评估，可继续签订租赁合同或选择退出，不用支付任何费用。这个例子说明英国政府通过PPP模式中的O&M（委托运营）模式，签订合同将运营的成本和风险交给了私人承包商，同时获得了稳定可靠的服务以及资金的灵活性。

三、PPP模式运用到我国国防项目的构想

1、PPP模式下国防项目建设的运作机制

军民融合背景下的PPP项目模式运作中，利益主体包括军方、私营企业、军地融合平台、金融机构、个人资本、运营机构等。BOOT通常涉及到最多的利益主体，因此以PPP模式中最为复杂的BOOT为例（见图1），构想BOOT模式下国防项目建设的运作机制。

在PPP模式下的军民融合项目建设下，军方在法律上既不拥有项目，也不经营项目，而是通过给予项目某些特许经营权和给予项目一定数额的补贴作为项目建设、开发和融资安排的支持。军方需要对项目的可行性进行分析，并组织项目招标，对投标的私营企业进行综合权衡，确定最终的项目开发主体。因为PPP项目的资金规模非常巨大，花费的时间长，私营企业必须具备雄厚的资金实力和良好的信誉。私营企业和军方合作成立军地融合平台，该平台是为PPP项目的建设以及运营而专门设立的平台，类似于PPP项目发展的项目公司，其作为PPP模式在国防项目运用上最关键的一个机构，最主要的作用是实现军方和私营企业的风险公担，更好地吸收民间资本。军地融合平台是PPP项目的实施者，从军方获得建设和经营项目的特许权，负责项目从融资、设计、建设和运营直至项目最后的移交等全过程的运作。军地融合平台正式成立后，负责整个项目的运作，私营企业为军队融合平台提供资金和技术服务，银行等金融机构作为PPP项目另一个融资渠道，为其提供资金的借贷以及项目的证券化，个人资本通过购买金融机构将项目证券化的产品为国防项目提供资金。

2、PPP在国防项目的具体应用

（1）BOT模式运用于投资量大的国防基础设施项目。军方与私营企业成立军地融合平台，平台从军方获得建设和经营项目的特许权，负责项目从融资、设计、建设和运营直至项目最后的移交等全过程的运作。通常这类型项目需要的资金很大，银行等金融机构可以提供更多的资金，保障项目的顺利完成。私营企业拥有按照军事需求建设好的基础设施使用权、收益权以及军队给予的特殊补贴。在特许经营期到期后，平台将其所有权交还给军方。

（2）BOOT模式运用于投资量大的太空运载项目。军方与私营企业成立军民融合平台，平台从军队获得建设和经营项目的特许权，负责项目从融资、设计、建设和运营直至项目最后的移交等全过程的运作。平台的融资渠道可以多样化，比如向银行和保险公司借款、将国防项目设计成金融产品交给金融机构发行从而吸收个人资本。私营企业拥有建设完成后的太空运载项目的使用权、收益权以及军方给予的特殊补贴。私营企业可以将这项技术运用于商业太空旅游获得收益。一系列的收益最终由私营企业和个人资本按照合同以及相关规定分配。军方可以以低成本借助私营企业建设好的发射平台和运载火箭进行太空战略的建设。在特许经营期到期后，平台将其所有权交还给军方。

四、PPP模式促进国防项目建设的配套措施

1、促进国防项目的法律法规完善

当前财政部和发改委都制订和完善了相应的法律法规，鼓励支持政府私人合作模式在基础设施方面的建设。十八届五中全会的报告以及军队改革委员会议的精神都强调了国防建设和经济建设要深度发展融合。这些都为PPP模式在军民融合背景下的发展提供了政策指向和保障。但是，有关于民间资本在国防领域基础设施建设的具体法规仍然是空白。PPP模式的发展需要在有明确法律规定下才能健康正常发展，这既符合我国依法治国的社会建设主题，也有利于保障PPP参与各方的利益，充分吸引民间资本通过市场流向国防领域的建设。

2、成立相应的PPP军民融合管理部门

在英国，政府商务办公负责制定整体PPP项目实施政策和策略，研究制定PPP项目实施及合同管理作业程序，提供地方政府PPP模式的实施策略等。我国并没有设置推动PPP项目实施政策的部门，建议在国家发改委设立专门负责PPP项目的部门，并在该部门下设专门负责军方PPP项目建设的部门，接受军方和发改委共同管理。

3、对军民融合项目进行风险管理

PPP项目能否顺利实施，需要双方对项目中的风险进行合理的分担。采取合理的风险分担方式，从项目整体风险管理的角度，遵循合理分担的原则，共同应对风险。在国防项目建设当中，通常会伴随着许多风险，例如军事资产的贬值，项目管理的风险，通货膨胀带来预算增加等风险。因此，项目参与方应根据项目实施过程中诸多的风险问题，采取合理的风险分担方式，积极应对措施，最大限度地化解项目风险，并按照风险分配的原则，对比分析军队及私营企业的风险分担偏好和实际风险分担。

注释

①于方：“不造飞船的NASA怎么制造大新闻”［EB/OL］.http：//news.163.com/15/1203/04/B9SRABCS00014JHT.html.

［1］冯辉锋、王哲：借鉴PPP模式应用经验促进军民融合深入发展［J］.军事经济研究，2013（12）.

［2］柯永建、王守清、陈炳泉：激励私营部门参与基础设施PPP项目的措施［J］.清华大学学报，2009（9）.

［3］熊波：PPP模式：民营经济参与公共事业的新模式［J］.城市金融，2005（1）.

（责任编辑：胡冬梅）