进一步提升东北农村法治化治理水平的对策建议

刘星显

摘 要：东北三省农村治理已步入法治化发展轨道，农村治理的规范化与现代化程度大幅提升，地方性法规体系粗具规模，农村基层组织结构不断完善，农村基层换届选举工作有序开展。农村治理法治化的水平需一步提升，应逐步健全村民自治机制，完善村民自治各项制度；改进村党组织领导方式，以党内民主带动基层民主；变守法教育为公民教育，构建新型宣传教育机制；培育农村基层法律服务团队，最大程度扫除农民诉讼障碍；健全多元农村社会矛盾纠纷化解机制，切实保障农村社会和谐稳定。

关键词：农村治理；法治；村民自治

一、东北三省农村治理法治化发展现状

1.农村治理地方性法规体系已具规模

《中华人民共和国宪法》《地方各级人大和地方人民政府组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》以及东北三省各有权立法主体根据上位法结合当地具体情况制定的地方性法规等规范性法律文件构成了东北三省农村群众性自治制度的法律基础。经过多年努力，东北三省农村治理地方性立法从无到有，从探索起步到规范成熟，基本形成了农村治理的地方性法规体系，在加强及完善东北三省社会主义民主法治建设中，发挥着重要的基础性作用，提供了良好的法治保障。如，吉林、辽宁、黑龙江在农村治理方面的代表性地方性法规及规范性文件有《吉林省村务监督委员会工作规则（试行）》（2014年）、《吉林省村民代表会议制度》（2014年）、《吉林省村民委员会换届选举操作规程》（2014年）、《吉林省村民委员会选举办法》（2012年修订）、《吉林省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（2004年）、《吉林省村民委员会选举办法》（2000年）等； 《辽宁省村民委员会选举办法》（2012年修订）、《辽宁省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（2012年修订）、《辽宁省村民委员会选举条例》（1994年）等；《黑龙江省村民委员会选举办法》（2002年修订）、《黑龙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（2001年）、《黑龙江省委办公厅、黑龙江省人民政府办公厅关于在全省农村进一步加强村务公开和民主管理制度建设的意见》（1998年）等。

2.农村基层组织制度不断完善

东北三省各级乡镇党委、人大和政府构成了乡镇的“三大领导班子”，设置站、所、办等办事机构，村党支部委员会和村民委员会构成了村“两委”，部分村设有村务监事委员会、妇女会、治保委员会等组织，承担主要的乡村治理工作，组织领导进一步健全村民自治机制以及进一步完善规章制度。东北三省各地不断健全领导体制，明确责任分工，在原有制度基础上进一步规范并健全了集体讨论决策制、定期审计制、政务公开制、群众评议制等多项工作制度。随着农民综合素质和思想觉悟的提高，参政议政能力不断增强，民主参与度大幅提高。从总体上看，农村治理的法治环境、政策环境和人文环境不断优化，农村治理法治化工作取得了积极成效，法治治理实践不断丰富与完善。

3.农村民主选举工作有序开展

近年来，东北三省农村基层换届选举工作有序开展，在严格选举程序、维护公平选举、严厉查处贿选、加强舆论监督等方面进行了诸多制度建设的探索与创新，使得农村民主选举的法治化、规范化、制度化与程序化水平不断提升，达到了比较高的水平。在换届选举之前，严格检查各项筹备工作；在换届选举过程中要严格程序，严格操作，严格把关；在换届选举之后，及时开展换届后续工作，确保村级各项工作顺利开展。以黑龙江省第十届村“两委”换届选举为例，相关统计数据显示，全省8966个行政村中，8912个村一次选举成功，成功率达到97.7%，较上届提高14.2%。在制度保障方面，东北三省进行了积极探索，如黑龙江省对村“两委”换届选举工作人员进行集中分级培训；全面推行“竞职、履职、辞职”承诺制度；整顿在先，审计在前，把新老班子交接的关口前移；注重结合农村实际优化班子性别比例、年龄结构与知识结构等。东北三省各地在换届选举工作的开展过程中，严把任职条件关、公开推荐关、资格审查关、选举程序关，基本确保了换届选举工作的顺利开展，增强了换届选举的公信力。

二、进一步提升农村治理法治化水平的建议

1.逐步健全村民自治机制，完善村民自治各项制度

东北三省农村治理法治化是实现乡村良治、善治，促进农村社会和谐发展的必由之路，应逐步规范完善农村治理的运行机制，使村民参与有序，办事有据，有章理事，按照党的十八大提出的“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”的要求，依法推进村民自治。要逐步健全以村委会、村民会议、村民代表会议、村民小组为主体的村民自治组织体系，在宪法以及相关法律的框架下围绕民主自治，主动、全面、创造性地开展工作，协调农村基层组织的管理职责，理顺乡镇政府与村委会的职能分配，以形成村民自治的强大合力。应不断完善村党组织和村委会联席会议制度、村民会议和村民代表会议制度、村务财务公开制度、民主管理制度、民主评议制度、干部离任审计制度，通过不断地推进制度创新，扩大农民群体有序的政治参与，将涉及村民利益的事项纳入进来，创造农民当家做主的新形式，确保将民主选举、民主决策、民主管理、民主监督落到实处。

2.改进村党组织领导方式，以党内民主带动基层民主

村民自治需要统一、稳定的组织领 导，在村民自治中坚持党的领导具有特殊重要的意义，应以协调理顺村党支部委员会与村委员会（以下简称“两委”）为抓手，改进农村基层党组织的领导方式，在体制创新中构建新型的两委关系，以适应新形势下村民自治发展的需要。首先，实现乡镇政府职能向社会服务型政府职能的转变，应摒弃党政不分、以党代政的领导方式，引导村级党组织充分尊重村民意愿和村民会议所作出的决议，改变长久以来党组织包揽一切具体事务的一元化领导机制，充分发挥党在把握方向、总揽全局中的核心作用，保障村民自治组织的职能和作用，将坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事有机地结合在一起。其次，不断完善两委联席会议制度，增强对基层农村工作的协调沟通，形成党组织和村民自治组织合理分工、共同决策、相互配合的良好工作局面。在具体的运作中，要进一步从制度和程序上对两委联席会议制度予以完善，按照“四议”（党组织提议、村两委商议、党员议事会或党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议）、“两公开”（决议过程公开、实施结果公开）的形式进行民主决策、科学管理，“一监督”（村里重大事项的决议和决议实施全过程自觉接受村务监督委员会监督）的总体要求，明确决策事项，规范决策程序，健全配套制度，落实保障措施，保证农村基层各项工作正常运行。最后，加强党内民主带动农村基层民主，使农村基层民主沿着正确的方向与道路前进。党的十八大报告强调，“党内民主是党的生命”，必须“以党内民主带动人民民主”，只有不断推进党内民主，才能有效带动农村基层政治生活实现民主化，应通过扩大党内民主，示范、引导并促使农村基层民主水平的提升。

3.变守法教育为公民教育，造就新型宣传教育机制

从我国普法工作的主题与重心来看，它经历了从法律常识教育到法治知识教育、到法治理念教育再到法治与德治相结合的公民意识教育的发展过程。新时期农村法治宣传教育工作应逐步实现从单一守法教育到综合性的公民意识教育的转变。新时期东北三省法治宣传教育应逐步建立完善家庭、学校、社会“三位一体”的公民意识培植制度，拓展法治宣传教育的范围与领域，扩大受众的覆盖面，与时俱进更新内容，将单一维度的法治宣传教育与传统美德教育、人文精神教育相结合，健全从家庭、学校至社会的公民教育体系，保证每一位农民都能接受良好的政治教育、法律教育和社会文化教育，引导广大农民群体运用法律武器解决现实生活中的实际问题，依法按程序表达利益诉求，解决矛盾纠纷，用法律武器维护自身的合法权益。同时，要根据农村社会不同群体的不同情况，设计有针对性、实效性的法治宣教内容。针对农村执法司法情况，要加大公安、城管等最接近农村居民的执法人员的培训力度，这样会提高其政治和法律素养；集中对乡镇政府治安人员和农村基层村治安管理人员加强法律法规和执法管理培训，可提高其法律素养和依法办事能力；要积极组织农村村支部书记、村民委员会主任和文书等三职干部参加党校或者干校法律培训班学习，以充实农村基层干部的法律专业知识，提高依法行政的能力。

4.培育农村基层法律服务团队，最大限度扫除农民诉讼障碍

目前东北三省农村地区法律资源分配不均现象仍然存在，在继续加强专门法律机构法律服务的范围与质量的同时，还应通过法律引导、政策支持等多种手段培育扎根于农村基层的法律服务团队，加大农村法律援助的力度，拓宽农村法律服务的渠道，以满足农民群体的法律需求。东北三省农村地区长期存在诉讼障碍的根本原因还在于相对高昂的诉讼费用，唯有提高农民对诉讼的信心，才能确保法律法规在农村的贯彻实施，引导农民通过正当的司法途径解决矛盾。要加大对涉农案件诉讼费用的减免力度，减轻农民负担，充分发挥基层法院的作用，及时裁定并做好诉讼减、缓、免工作，同时要不断完善农村法律援助机制，加强对农村法律援助机构的扶持，改变由城乡二元结构导致的城乡法律服务资源的不平衡局面。

5.健全多元农村社会矛盾纠纷化解机制，切实保障农村社会和谐稳定

在东北三省农村传统经济社会结构发生变化的大背景下，各利益主体间的矛盾纠纷往往具有复合性特点，农村社会矛盾纠纷呈现出多元化、复杂化、群体化、激烈化与季节性特征，以往单一的矛盾纠纷解决手段难以有效地应对日趋复杂化、多样化的农村社会情况，应进一步健全多元化的矛盾纠纷解决机制，健全以调解为中心的包括司法调解、民间调解、行业调解在内的新型调解模式，综合运用法律、民间、行政的手段，充分发挥社会治理的能动性，将矛盾纠纷解决在初始状态。在继续贯彻并加强调解优先原则、完善司法调解格局的同时，要健全以政府为主导、各职能部门为主体的大调解机制，拓宽诉求表达机制渠道，畅通信访协调机制，完善矛盾排查预警机制，落实重大突发事件应急体制，实现在法治轨道上的案结、事了、人和，保障东北三省农村社会的和谐稳定与持续发展。

参考文献：

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