京津冀一体化下财政政策与产业结构调整研究

朱凯轩

（中共中央党校，北京　100091）

京津冀一体化下财政政策与产业结构调整研究

朱凯轩

（中共中央党校，北京100091）

在区域一体化成为时代大势的2014年前后，京津冀协同发展迎来了由量变到质变的临界点。对于京津冀三地来说，一体化发展是北京破解大城市病、更好的发挥首都服务功能、建设中国特色世界城市的必由之路，是天津建设中国北方经济中心、国际航运中心的必然选择，是河北加快转变发展方式、推进城市化、工业化与信息化的终南捷径。区域经济一体化的重要内容是产业结构调整，通过当前京津冀地区的财政政策和产业结构现状的分析，提出相应的优化调整建议。

京津冀一体化；财政政策；产业结构

一、引言

京津冀一体化与长三角经济带、珠三角经济带成为中国的三大经济增长极，该三大经济增长极的特点是区域跨度大、发展水平梯度大、区域内互补性强，可以在更大的尺度上发挥市场作用，更好的统筹和配置资源。京津冀一体化已成为国家重大的发展战略，京津冀地区发展梯度如此之大，必然导致市场要素自由流动的“势能”也大。而产业结构不合理成为该区域经济继续发展的最大障碍，因此合理的调整京津冀地区的产业结构是该地区经济发展的必然出路，在产业结构调整过程中，既要靠市场发挥作用也要靠政府的政策进行调节，财政政策是政府的重要调节工具，因此财政政策与产业调整密切相关，如何正确的运用财政政策对促进京津冀地区产业结构调整的意义重大。

二、相关理论综述

（一）财政政策及相关理论

西方经济学家将财政定义为公共部门进行的一种可以影响社会经济活动而进行的一种经济活动。而我国的经济学家则认为财政是国家参与社会产品分配所形成的关系，包括分配和再分配关系。

财政政策，是国家为了实现特定的经济目标，在一定时期内实施的成体系的财政措施。在该概念中，强调了财政政策对国家实现经济目标的服务功能，以及国家干预经济运行的导向、协调、控制和稳定功能［1］。财政措施是指财政政策实施过程中的具体的方法手段，具有变化性、手段性的特点，与之相比，财政政策更具稳定性和策略性。

（二）产业结构及相关理论

产业结构，即国民经济的各产业部门的一种联系方式，国民经济各产业部门之间及各产业部门内部的构成［2］。研究产业结构，主要是研究生产资料和生活资料两大部类之间的关系。产业结构具有多维度、多层次的内涵。

产业结构调整，包含两重内涵，第一是产业转型，即在经济运行过程中消除各类扭曲性的结构矛盾，把不适应经济发展的经济结构进行改变和完善，实现产业转型。第二是产业升级，即依据市场经济规律，实现产业升级，提升整体竞争力［3］。产业结构调整可以有效的促进经济发展，包括改善需求结构和供给结构。在现实生活中，什么样的产业结构是好的，没有一套完美的评价体系，也没有一个具体的比例可以界定，而是应该结合当时具体的时代背景和现实条件具体分析来衡量产业结构是否合理。

（三）财政政策对产业结构调整影响

财政政策可以分为宏观财政政策和微观财政政策。对于财政政策凯恩斯学派认为其是“通过政府课税及支出的行为，以影响社会的有效需求，促进就业水平的提高，并避免通货膨胀或通货紧缩的发生，实现经济稳定目的的政策。”［4］所以说财政政策是政府用来稳定经济发展的一种手段，这与经济体当时所处的经济发展阶段和生产力的水平密不可分。

宏观财政政策是政府通过变动税收和支出以调节经济活动总量的政策，与之相对应的微观财政政策是政府运用不平衡性的税收和支出手段以影响相关企业经济活动的政策。企业是财政政策主要发挥作用的对象主体，企业是否对财政政策采取接纳态度是财政政策能否起作用的关键所在。具体来说，首先政府可以通过财政收支活动对产业结构变动产生影响；其次政府通过财政政策对资源的存量进行调整以影响产业结构的变动；再次财政政策的监督作用既可以为经济活动调整提供依据，也可以有助于完善财政政策。

三、京津冀区域财政政策与产业结构现状

（一）京津冀区域财政政策现状

财政政策是政府对资源进行分配的核心手段，也是推进京津冀经济一体化的重要方法。首先，中央在各个省份内避免财政政策的差异性实施，比如，中央对天津滨海新区的财税优惠政策，也要争取做到对河北沿海地区实施相同的财政政策。其次，京津冀不同的区域主体要实现对产业转移的对等话语权，共同决议，比如，在转移产业前，共同商议以什么样的财税方法以促进产业转移的快速推进，在转移产业后，如何实现政府间的财税共享。截至目前，对于优势项目的转移方面河北增加了2亿资金进行大力支持，可以延伸为“京津冀产业转移共同基金”，三地可根据产业转移的不同情况进行协商分配资金的使用。

（二）京津冀区域产业结构现状

1.京津冀区域三次产业产值

表1　2005—2014年京津冀区域三次产业产值占GDP百分比

由表1可以看出，近几年来京津冀地区第一产业占GDP的百分比呈现逐年降低趋势；而在第二产业占比方面，京津冀三地有所区别，北京地区是逐年降低，天津地区也是逐年降低，但是降低的幅度相对北京来说比较小，而河北地区的第二产业占比比较稳定，十年内占比变化不是很大；在第三产业占比方面，北京和天津地区快速增加，但明显的是北京的增加速度快于天津，河北地区的增长不是很明显，比较缓慢。从表1中我们还可以看出北京地区已经发展到了“三二一产业”阶段，天津、河北地区仍属于“二三一产业”阶段，河北更加符合该阶段的特征，属于典型的工业化中期。

2.京津冀区域三次产业相似性

在经济发展过程中，区域内不同地区之间在产业结构分布、技术水平、生产规模等方面的演进相似，结构差异趋小的变化趋势，我们则认为该区域内的产业具有相似性。可以采用产业结构相似系数来进行同一区域内不同地区间的产业相似性的衡量，具体表达式如下：

上式中，X，Y代表两个进行比较的区域，S的值是产业结构相似系数，BXi和BYi分别是i产业在X区域和Y区域在相应区域整个产业所占的比重，S值的范围是0到1，S值越接近0意味着作比较的两个区域的产业结构存在较大的差异，相反S的值越接近1，意味着作比较的两个区域的产业结构越相似［5］。

根据以上公式，查询国家统计局2015年全国统计年鉴相关数据，我们可以计算出2014年京津冀区域三地的产业结构相似系数。可知京津、津冀、京冀的相似系数分别为0.87、0.97、0.77，由计算结果可知，京津、津冀地区产业结构相似程度偏高，竞争性强，京冀地区的产业结构系数比较低，区域间的协作性比较强。

四、京津冀区域财政政策和产业结构调整存在的问题

（一）京津冀区域财政政策对产业结构调整的支持力度不足

近几年，国家出台了各种专项政策、区域政策，但在多数情况下实施力度仍然不够，不同领域、不同地区的政策衔接缺口比较大，有待改善。财政政策在制定和执行的过程中更多的表现为问题引导而非战略规划，没有充分发挥财政政策对产业结构的引领作用。同时，京津冀地区的财政政策有时候会存在错位现象，财政政策的工具也会存在创新不足问题，这削减了其对产业结构调整的支持力。在新的经济环境下，旧的财政政策与新的形势不匹配，财政政策功能得不到充分发挥，难以有效的对京津冀区域内的产业结构调整进行支撑。

（二）京津冀区域财政体制不完善

政府间的事权和责任权的区分是财政体制关键。在此方面，京津冀地区的政府对此两方面的划分不合理、缺乏规范性。三地的财政体制的兼容性不足，政府的积极性难以调度，势必会影响京津冀经济一体化过程中的产业结构调整。如果政府之间的划分不合理，存在错位安排情况，则容易出现执行成本错位承担情况。在京津冀地区产业结构调整方面，如果财政体制的事权和责任权划分不明确，容易形成北京、天津地区在政治方面和经济方面获益，而河北方面承担主要的调整成本，形成不均等的收益局面，这会损害河北在京津冀一体化过程中的积极性。另一方面，京津冀地区的转移支付制度不完善。用来减少城乡和区域发展差距的一般性的转移支付不足，在京津冀一体化成为大势以后，河北地区与其他两个地区相比处于明显的落后地位，而转移支付是缩小河北与京津差距，提升京津冀地区整体经济实力的关键武器，因而亟需完善。

（三）京津冀区域税收制度未能充分发挥对产业结构调整的调节作用

“营改增”对产业结构调整有重要影响。不仅有利于企业的税负减少，也有利于产业的创新升级，促进产业结构调整。京津冀区域存在的问题是目前的“营改增”覆盖的生活服务业范围不到位，折扣环没有形成。所以为了适应现代服务业的快速发展和京津冀地区经济的快速前进，我们必须加快该区域“营改增”的步伐，早日走出改革的“深水区”，推动京津冀地区的税收制度完善和发挥税收制度对产业结构调整的调节作用。此外，京津冀地区的消费税也存在问题，一方面是征收面偏窄，存在不合理之处。另一方面，征收的税率偏低，这使得消费税的调节作用大打折扣。

（四）资源税、环境税不健全，制约京津冀区域产业结构调整

京津冀区域在当前的经济形势下，资源税、环境税仍不完善，主要有以下几个方面的表现：一是税基偏窄，征税覆盖范围不够全面。二是税率偏低，资源税在地方税收的占比很少。三是京津冀三地的税费标准不统一，难以合理的降低企业成本。此外，京津冀地区的环境保护税制度方面的体质不是很健全，京津冀地区环境污染严重，尤其是河北地区，由于是重要的钢铁和制造业加工基地，环境污染尤其严重，在空气质量的最差排行的地级市里，河北地区的几个市往往占据着前10名的大部分位置。京津冀地区的不健全环保税有以下几个表现：一是缺少环保税的独立税种。二是政策对环境保护的力度缺乏，环境保护政策不到位，影响了京津冀区域的产业结构调整和发展。

五、京津冀区域优化产业结构调整的财政政策建议

（一）发挥财政支出对产业结构调整的引导性作用，优化产业结构方向

将京津冀区域的财政资金投向产业调整的高新技术产业方向，提升高新技术产业的开发和创新，提高科研经费的比重，同时，创新政府补贴制度，激励企业提高产业和产品的科技含量。对中小企业来说加大财政政策支出的支持力度，为中小企业的生存发展提供良好的“生态环境”，加快产业的升级换代。对于造福子孙的环境方面，要提高专项资金数额，确保在经济快速发展的同时，减少对环境的损害。在产业结构调整优化过程中，要确保优惠税收政策对产业调整方向的正确性，引导和推动京津冀区域的产业朝着节能、绿色、高效、高科技的方向发展，引导京津冀区域，尤其是河北区域积极淘汰落后产业产能。

（二）完善财政政策体系，促进产业可持续发展

在京津冀区域合理界定政府之间、企业之间以及政府和企业之间的事权与责任权，形成权责明晰、监管到位的财政政策体系。财政转移支付制度是促进产业可持续发展的重要保证，京津冀区域中河北区域的许多地方财力不足，促进产业可持续发展的能力欠缺，这需要京津冀三地联合建立完善的财政转移支付制度，为改善京津冀区域发展环境，促进产业可持续发展创造有利条件。建立引导产业可持续发展的“绿色财政”采购制度，这对京津冀区域的可持续消费和生产具有重要的引导作用，有利于产业形成可持续发展的消费和生产体系。

（三）充分利用税收制度，调整和优化京津冀区域产业结构

近几年来国家相继出台了多种税收优惠政策来鼓励高新技术产业发展和企业创新，京津冀区域要充分贯彻落实国家的这些政策方针，这些税收优惠政策会对企业行为产生引导作用，使企业按照产业结构优化的方向调整，合理引导要素在京津冀区域内流动，同时，引导严重污染环境的产业积极向环保、节能方向发展，对于区域内的落后产业，要通过税收制度引导，进行合理的转移和产业升级改造。

（四）拓宽财政资金筹措渠道，优化财政支出结构

在资源环境保护方面中国的投入不足，京津冀区域尤为明显，急需政府建立稳定的资源环保投入增长保障机制，将更多的财政支出花在资源环境保护上，避免走“先污染后治理”的损害子孙后代的道路，同时，应当借鉴发达国家经济转型时期的发展经验，合理提高排污费等环境保护专项资金，吸引社会资金投入资源环境保护方面。京津冀区域是全国污染严重的区域，产业转型升级、治理环境污染迫在眉睫，要灵活运用财政补贴手段，引导金融资本和民间资本合理流入环境保护领域，促进产业健康发展。优化财政支出结构，提高财政支出效率，把财政支出的力量使在关键环节，推动京津冀区域的产业结构不断升级。

［1］王海涛.区域经济一体化视域下京津冀产业结构分析［J］.东北大学学报，2013，（04）.

［2］林巍.京津冀区域经济一体化下的产业结构优化与对接以河北省为例［J］.商业时代，2012，（12）.

［3］项怀诚.中国财政体制改革［M］.中国财政经济出版社，1994. 53.

［4］戴鹏.我国产业调整和发展的财税政策研究［D］.成都：西南财经大学，2012.34-44.

［5］李俊英，苏建.经济结构调整视角下的结构性减税政策［J］.税务研究，2013，（02）.

F427

A

1672-4658（2016）03-0089-04

2016-04-28

朱凯轩（1988-），男，河北沧州人，中央党校研究生院区域经济学硕士生.