经济发展推动城镇化制度改革——对苏州城镇化制度改革的经验分析

周庆智（中国社会科学院政治学研究所，北京　100028）

经济发展推动城镇化制度改革
——对苏州城镇化制度改革的经验分析

周庆智
（中国社会科学院政治学研究所，北京100028）

城镇化是一场制度变革，涉及破除城乡二元结构的一系列制度变革，诸如土地制度、户籍制度、社会保障体系等领域的改革。但自20世纪80年代开始的城镇化建设，在制度建设或制度变革上并没有取得多少实质性突破。在经济不发达地区，城镇化建设基本上处于基础设施的资本供给阶段；在经济发达地区，城镇化制度改革也只是经济发展的“非制度化产品”，即人口城镇化和土地城镇化所衍生的“制度副产品”。但经济发达地区的城镇化制度改革实践经验及其存在的问题，对当前中国城镇化建设尤其是不发达地区的城镇化建设具有检讨和借鉴的理论和政策意义。

苏州；城镇化；经济发达地区；制度改革

当前的城乡分配差异巨大、社会高度分化、社会抗议不断、农民工权利保障等问题，都与城镇化制度改革有关，或者说，实现城乡整合、城乡居民分配公平和分配正义、农民工市民化等，都与城镇化的制度建设和社会建设有关。现在的问题是，自20世纪80年代以来的城镇化，在制度建设和社会建设方面，并没有取得多大进展，尤其是21世纪以来，城镇化实际上成为地方政府增加财政收入（土地财政）和GDP（国内生产总值）增长的手段，城镇化建设没有与城乡体制转型关联在一起，在制度改革方面鲜有作为。

但城镇化的推进，不触及与之相关的一系列制度改革，就不能实现城乡统筹发展和城乡一体化。近年来，经济发达地区在推进城镇化的制度建设与社会建设方面，有许多探索和实践，阐释这方面的制度变革意义，对中国城镇化发展尤其是经济不发达地区城镇化建设所面临的制度瓶颈，有可资借鉴的经验和政策意义。

一、当前城镇化的制度瓶颈

21世纪以来，城镇化建设被赋予了重大的国家经济社会发展意义，如城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎、加快产业结构转型升级的重要抓手、解决农业农村农民问题的重要途径、推动区域协调发展的有力支撑，等等。①《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》。但对上述问题的阐释更多的是集中在经济发展意义上。从地方实践上看，城镇化是一个经济学意义上的资本运作问题，是人口的城镇化和土地的城镇化，而不是人的城镇化，与城镇化建设密切相关的制度改革并没有提升到地方经济社会发展战略的核心议程上。

第一，城镇化建设成为地方政府实现GDP（国内生产总值）与财政增长的手段。21世纪以来，在“大拆大建出大变”的口号下，城镇化成为“经济学问题”——城市规划、产业布局、基础设施建设的“拉动内需”和“扩大投资领域”的经济问题，成为地方政府追求GDP和财政快速增长的重要推动力。因此，城镇化没有被置于地方政府统筹城乡经济社会发展的整体战略高度上。城镇化成为土地的城市化——权力和资本主导的城市化，而非人的城市化。简言之，城镇化建设成为基层政府经济发展和财政增长——土地城镇化、土地财政和土地红利——需求的一部分，也就是说，城镇化成为地方政府的“投资需求”和地方官员晋升锦标赛的标的。

第二，城镇化导致农村衰落。随着人口城镇化和土地城镇化的推进，农村的土地、资源、劳动力等要素不断地向城市集聚，城市日渐繁荣和发达，而农村却日渐衰败乃至破产，农民也越来越被边缘化。一是集体土地所有制问题。形式上的土地所有权与实质上的土地获益权分离。如此，土地制度的法律基础使农村的生产和生活方式差不多还维持在自给自足的小农形态。尽管有新技术支持，但由于以农户为单位的小块土地分割的布局，新技术没有被农业劳动者接受和使用时，就不会有任何帮助。二是人口结构的变化。今天的农村青壮年纷纷涌向城市，留在农村的基本是孤寡老幼，后者只能延续之前的生产方式，而无法给农业生产注入最新的观念和技术，不能成为农村发展和进步的推动力量。三是不完善的社会保障体系使农村和农民处于极其不利的生存状态。现有的新农合、低保、低效率的医保、不断向城镇靠近的基础教育，使得农民成为不消费的群体，成为经济社会发展的一个消极部分。

第三，城镇化的重心在人口城镇化和土地城镇化上。当前中国的城镇化建设处在由政府主导的城乡规划、产业布局、基础设施建设阶段。这个阶段的主要内容就是土地城镇化、基础设施建设的投入、提高人口城镇化率、提升公共服务等，这样的城镇化建设还没有触及城乡制度变革领域，旧的制度体系没有发生改变，旧的制度结构也没有发生改变，也就是说，城镇化建设主要处在“物质文明建设”的阶段，制度的变革和社会的转型还不是城镇化的重心。实际上，当前中国的城镇化建设分别在农村、城镇两个领域展开，局限于旧有的城乡二元结构体制，不能将城镇化体制改革纳入城乡统筹发展和城乡一体化视阈当中。

总之，当前的城镇化与制度建设和社会建设脱节。城镇化因相关制度改革的滞后而出现大量的体制性问题，比如，城乡户籍管理制度将身份与资源权利相结合，它强化的是身份价值等级性，是城乡分配差距不断扩大的制度基础，同时，资源的高度集中控制，导致了城市与农村的分割、分治，社会结构呈现出层次化特征［1］。分治、分割的社会结构增加了社会整合的成本，旧的城乡二元结构没有破除，在城市又出现新的二元结构，并表现出阶层化或阶层固化［2］的趋向，制约了城市发展和城乡一体化。因此，如果不能在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，那么，城镇化建设就不可能实现城乡统筹发展与城乡一体化。

由于当前城镇化建设并没有与城乡统筹发展和城乡一体化内在地关联一起，因此，也就不可能在涉及城乡体制的制度改革领域有所建树，这成为推进城镇化建设的制度瓶颈。也就是说，城镇化还是在城乡二元结构当中推进，即城镇化建设并没有实质性地触及基于户籍制度、土地制度与社保体系等的城乡二元体制改革，大量进城务工农民难以有效融入城市社会，由此造成的城乡矛盾加剧等诸多弊端，阻碍了城乡一体化与社会和谐发展的进程，致使城乡治理体系的重建也陷入困境之中［3］。

二、苏州实践：制度建设与社会建设

从人的需要和人的全面自由发展出发，城镇化制度变革的意义，不仅在经济层面，更在社会政治层面。亦即，城镇化面对的制度改革问题就是城乡统筹发展和城乡一体化，包括破解城乡二元分治体系以及消除由二元分治体系所造成的教育、医疗、卫生、社会保障等领域的城乡差异，建构城乡一体的社会保障体系、城乡公共服务均等化、城乡公民权利的制度保障等等。同时，提高城镇化率与实现农村的现代化是城镇化的一体两面，城市要发展，农村也要发展，这样才能真正实现以人为本的城镇化，实现城乡居民共享经济发展成果以及分配公平与分配正义。

苏州城镇化自改革开放后，先后经历了乡镇企业造镇阶段（以就地城镇化、数量城镇化为主要特征）、开发区造城阶段（以区域城镇化、质量城镇化为主要特征）、网络型城市群发展阶段（以城乡一体化、城镇现代化为主要特征），目前正在向以提升城市品质和功能为核心的所谓内涵式城镇化转变，城镇化率已达73.15%。①资料来源：2015年中国社会科学院政治学研究所课题组对苏州调研。

总体上讲，苏州的城镇化是以经济发展为主导的城镇化，它的主要特征就是人口城镇化和土地城镇化。比如基础设施建设的巨大投入、优化城镇布局、改善居住条件等等。但随着城镇化的发展，基于城乡二元结构的体制性问题不断凸显和尖锐起来。第一，外来人口不断涌入城市，在一些地方如昆山、太仓、张家港等地，外来人口甚至超过户籍人口，这给城市发展带来越来越大的挑战。一方面，这些外来人口给城市的教育、医疗、卫生、社保等资源分配带来直接的压力；另一方面，由于户籍制度等原因，外来人口不能真正融入城市，给城市管理和服务带来层出不穷的问题，比如治安问题、环境问题、就业问题、管理问题等等。第二，由于旧的城市制度失去了公平吸纳外部力量的能力，外来人口出现了“非组织化”趋向。比如，原有城市制度的功能设计是针对户籍人口，面对外来人口的进入，它的组织形式、制度体制已经不能容纳这些新的城市元素，导致城市形成新的二元结构和非组织化现象。第三，非制度化社会冲突的增长。不断进入城市的外来人口大都属于权利不平等的身份群体，即基于户籍制度形成的社会身份群体，结果是，一方面，为城市市民开放的制度化的利益表达，主要集聚在制度的中心部分；另一方面，在它的外围部分，广泛存在着分散的不能进入体制的外来人口，而这些在外围部分集聚的社会不满表达并没有组织化渠道进入体制，导致体制外社会力量的分散抗议行动给城市秩序带来越来越大的挑战和压力。

面对上述结构分化带来的问题与挑战，近些年来，苏州各级政府以户籍制度改革为切入点，不断尝试进行制度建设和社会建设方面的创新和探索，主要表现在如下方面：

以张家港市的户籍制度改革为例。第一，小城镇户籍制度改革。1997年，张家港市在妙桥、塘桥、港区三个镇进行户籍制度试点改革，改革的目标是允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理常住户口。于1999年将试点范围扩大到9个镇，并于2000年在全市全面推开，以居住地划分城镇户口和农村户口的户籍登记制度逐步建立起来。截至2003 年6月，小城镇户改结束，共受理小城镇户改落户申请 61689户 152171人，批准落户 59151户145970人。第二，破除城乡户籍管理二元结构。2003年，张家港市出台了《张家港市户籍准入登记暂行办法》，取消了农业和非农业户口性质，全面建立以居住地登记户口为基本形式、以合法固定住所和稳定职业（生活来源）为户口准入条件的户籍管理制度。该《办法》规定，本市居民在本市范围内办理城镇与农村之间的户口迁移，只需提供合法固定住所证件。第三，城乡一体化改革。2011年，苏州在全市范围内实施《苏州市户籍居民城乡一体化户口迁移管理规定》，对苏州大市范围内户籍居民特别是农村居民户口迁移进一步放宽，明确只要在城镇就业并在城镇拥有合法固定住所的农户、动迁安置在城镇和开发区的农户、实行“三置换”①2010年起，苏州实施的改革试点做法，即鼓励农民将集体经济组织中的资产所有权、土地承包经营权宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇社会保障和城镇住房，换股、换保、换房进城进镇落户。通过三置换进城进镇的农户，原则上安排在所在城镇落户。进城进镇的农户、城中村和失地的农户、符合城乡一体化规范要求的新型新农村建设的农户、其他具有进城进镇愿望的农户等六种情形的农村居民都可迁移户口。②数据来源：2015年中国社会科学院政治学研究所课题组对苏州城镇化调研。

此外，张家港市还推出“外来人口积分管理”户籍制度改革创新做法。其主要内容为：通过设定计分标准，突出加大外来人口个人素质、获得表彰奖励、为地方经济社会发展作出贡献的分值权重，外来人口在按规定量化评分后的积分，达到市当年规定分值并符合条件的，可为其在本市入园、入学的未成年子女，申请参加居民基本医疗保险，可为其符合入学条件的未成年子女，申请入读本市公办幼儿园和义务教育阶段公办学校。政府根据经济社会发展和公共资源配置情况，依据外来人口积分管理相关规定，每年公布入户、入学、医保指标，排名在指标数内的外来人口，可按规定享受入户、入居民基本医疗保险和子女入公办学校（幼儿园）就学等相关待遇。积分管理规定，达到分值即可入户，并给予一年的考虑期，期间不影响享受教育和医疗待遇，无房也可落户（虚拟户口，挂靠在该街道、办事处所在地的社区），这是改革现行户籍制度的一项创新。积分管理的入学、入医、入户，丰富了公共服务的内涵，把流动人口最为关注的内容列入同城待遇，将户籍与市民待遇逐步剥离，缩小了外来人口与本地居民在医疗卫生、社会保障、子女教育、计划生育等基本公共服务方面的差距，逐步脱离户籍利益的唯一定性。

从实地调研看，上述改革措施只是城镇化的副产品。事实上，这些改革措施是在推动人口城镇化和土地城镇化的过程当中，服务于地方经济发展和财政增长的举措。因此，这样的改革就不可能彻底，只是面对城乡结构变化，比如城乡人口结构的变化、社会矛盾和冲突的增加、分配公平与分配正义问题的突出，不得不采取的局部性改革措施而已。但局部的而不是系统的改革必然会带来新的问题：第一，城市有限的公共资源难以承载所谓“宽松”的户改政策。以张家港市为例，目前该市户籍人口数为91万余人，流动人口登记在册数为71万余人，两者之和为162万余人。以入学为例，流动人口中每年进入公办学校的子女近8000人，积分管理政策实施以来，有近3万人入读公办学校，按照2000在校生的规模，就要兴建15所学校，按照1.5亿/所的政府基建投资，就要近22.5亿元（不包括教师工资福利等）。越来越多的流动人口涌入，导致该市教育、住房、医疗、劳动就业保障等社会基本公共服务负担越来越重。第二，人户分离现象出现并趋向严重。近年来，该市实现了农民集中居住，实际上已经实现了农业人口向城镇转移。但是受经济利益等因素的影响，绝大部分动迁居民不愿将户口迁至实际居住的安置小区。此外，一部分原来已经在城镇落户居住的人口，为了能够享受农村的相关待遇，近年来纷纷将户口“回迁”农村。这部分“人户分离”人员数量庞大，虽然实际都居住在城镇社区，但从户籍上来看，这些人员仍属于农村人口。导致人户分离的根本原因，在于农村二次分配、征地补偿等待遇仍然与户口捆绑在一起。也就是说，人户分离的原因仍然是一个体制性制度性问题。第三，依附在户口上的政策剥离不能彻底。实际上，江苏省在2003年7月1日起，就率先取消了户口性质。但是，由于其他政府部门的配套制度没有跟上，以及国内其他省份仍存在农业和非农业户口性质区分，导致十多年来，这一“率先的改革举措”没有落实到位。以张家港市为例，如申请经济适用房，市区户口才能申请；发生在本省的交通事故，户籍不在本省的，农业户口和非农业户口的赔偿标准还不一样，如此等等。③数据来源同上。

实质上，上述问题产生的根源在于它没有把与城镇化密切相关的制度改革和社会改革一起推动。如此的改革措施只是城镇化的“制度副产品”。城镇化是一个整体的制度建设和社会建设问题，是一个系统改革。反过来说，如果二者不能协调推进，那么一个领域或某项制度的改革就不能有什么成效；如果相关政策体系不变，那么任何单项制度改革都难有建树。以户籍改革为例，就需要各部门适当调整政策：一是剥离附加在居民户口上的医疗社保、教育、就业等内容，恢复户籍应当承担的居民户口登记和身份识别功能。二是要进一步加快同城化待遇步伐。进一步完善积分管理制度，加大公共服务供给，为外来人口提供政策和物质保障。三是要建立部门衔接制度。也就是说，户籍制度改革是一项综合性工作，不是简单地变更户口登记，而是涉及就业、住房、养老、医疗、教育等诸多职能部门的协同改革。因此，只有各个职能部门积极联动，才能使“户改”政策更具针对性和实质意义。但现实的问题是，一方面，从地方政府看，城镇化制度改革没有置于统筹城乡发展与城乡一体化的发展战略上；另一方面，政府部门利益阻碍了相关制度改革的推动，致使城镇化制度改革在遇到部门利益时不能突破旧体制的框架而陷于部门之间进退失据的利益博弈之中。

检讨苏州实践，其理论意义和现实意义在于：第一，拆除阻碍城乡一体化的体制机制障碍，使城乡社会得到均衡协调发展，是实现城乡一体的前提条件。苏州的城镇化制度改革之所以不系统不彻底，其原因是需要转变人口城镇化的发展思路，在实现城乡公共服务均等化等方面再做出进一步的努力。第二，破解城乡二元结构。城乡一体化是以人为本的城镇化的应有之义。在这方面，城镇化制度改革包括加快行政服务、教育、医疗等公共服务产品向农村覆盖，加快城乡交通、供水、垃圾等基础设施向农村延伸，让农民享受到就地城镇化的成果。第三，实现城镇化与农村现代化的均衡发展。城镇化不是片面追求人口城镇化率，而是追求城乡相互支持、共同繁荣的城镇化发展方向。一方面，城镇化水平得到实质性的推进，城市的品质得到提升，城市的治理得到改善；另一方面，农村的附加值在不断增长，让农村外出务工人员能够回乡殖产兴业，而不是因为改革不彻底而停留在“两头都不能放下”（既要城市的公共服务，又要农村的土地收益等好处）的人户分离结构当中。第四，注重小城镇建设。现代城镇体系建构是城镇化的本义之一。中国的现实发展是，相当大的一部分人还是会居住在小城镇，而且从城市化率达到70%左右的发达国家经验来看，随着城镇化发展到一定阶段，会有越来越多的人向往居住在小城镇，小城镇建设是城镇化发展的必然结果。在这方面，苏州以就地城镇化、数量城镇化为主要特征的小城镇建设经验具有典型意义，它所构建的现代城镇体系的启示意义在于：小城镇建设具有建构现代城镇体系的意义，是中国特色城镇化发展的战略方向。第五，保护农村与重建城乡社区生活共同体。追求城镇化率，不是要消灭农村，但我们看到的趋势是，在经济发达地区，工业化率与城镇化率的目标表现为要居民都成为城里人的趋向。这是对城镇化本质的扭曲，是政府追求GDP和财政增长的惯性使然。城镇化不只是一个经济问题，更重要的是一个制度建设和社会建设问题，后者包括城乡分配不平等制度的破除、公民权利的平等保障、财富分配的公平和正义。一方面，它保护农村的传统价值和生活方式，建立在这样基础上的农村社区有牢固的共同体意识，农村社区的归属感和认同感就确立在传统价值、集体记忆和淳朴民风的深厚基础上。另一方面，让进城农民实质性地融入城市社会生活共同体当中，使城市社区不至于出现新的“二元结构”。国内外城镇化的实践证明，保护农村与城镇化建设是一个相辅相成的融合过程，它避免了城镇化过程中城市社区解体和农村社区破产的后果。

三、基层探索的政策含义

中国城镇化的体制推动力，一方面来自国家汲取资源的经济发展战略需要，亦即城镇化能够带来GDP的增长，另一方面，来自地方政府的财政增长动力。这就决定了城镇化建设重心不在制度改革方面，而在（土地财政）资本需求的土地城镇化和（建立在城乡分配差异之上的）廉价劳动力市场需求的人口城镇化，不发达地区如此，发达地区更不例外。

从苏州的实践上看，户籍制度改革、城乡一体化改革、分配公平方面的改革等等，最终的目标是服务于城镇化建设，或者说，服务于地方经济发展和财政增长的需要。因此，城镇化制度改革就不会彻底，更不可能系统推动，是走一步看一步的权宜之策，比如，张家港实施外来人口积分管理办法3年多时间，只有不到1000人外来人口取得城市户籍，与张家港市70多万的外来人口数量比较，这个所谓的户籍制度改革，几乎没有什么实质性的意义。其他的所谓改革创新也大多是“半拉子工程”，比如外来人口与本地居民在医疗卫生、社会保障、子女教育、计划生育等基本公共服务均等化改革方面，单兵突进或小步慢走，最后的结果只是在政策表述上“缩小了差距”，实际情况没有获得多少改善。原因是，要么一些配套政策并没有跟上，要么涉及城市固有资源结构而难以推动，结果是，诸如此类的所谓改革没有多少实质性的意义。总之，尽管发达地区的城镇化制度改革具备优于不发达地区的经济社会发展条件，但它的城镇化制度改革也只是其经济发展和财政增长的“副产品”，或者说，制度改革并没有上升到破除城乡二元结构、实现城乡统筹发展和城乡一体化的发展战略改革层面上。

城镇化制度改革，需要从顶层设计和基层探索两方面来策动。顶层设计基于基层实践经验的总结，离开基层实践，顶层设计就会脱离实际而不能成为地方城镇化建设的政策动力，而基层探索如果没有顶层设计的支持，就会失去行政合法性和一系列配套政策的支撑。因此，总结城镇化基层探索的实践经验，比如苏州的一些改革举措和存在的问题，对中国特色的城镇化发展具有实质性的制度建设和社会建设意义。

苏州城镇化制度实践对当前中国城镇化建设的政策含义在于：第一，中国城镇化建设本质上是一个城乡统筹发展及城乡一体化的制度改革问题，要实现的目标是人的城镇化，而不是“人口城镇化”或“土地城镇化”。也就是说，以人为本的城镇化是要求打破城乡分治结构、建构城乡一体的社会保障体系、城乡公共服务均等化、公民权利平等的制度保障等一系列制度改革，最终实现城乡居民分配公平与分配正义。第二，经济发展与城镇化制度改革没有内在关联性。一方面，经济发展不是城镇化制度改革的前提条件。工业化率是城市本身的经济发展结果，也就是说，工业化率与城镇化率不是一回事。在发达地区，工业化率高但城镇化率低，也是一个普遍现象［4］。进一步讲，经济发展与城镇化制度改革没有逻辑因果关系。另一方面，经济发展不是城镇化制度改革的必要条件。比如，户籍制度改革与经济发展水平没有什么关联，前者涉及的是公民权利平等和公民权利保障问题；再比如，城乡居民的教育、医疗、社保、就业等权利平等，是实现公民分配平等和分配正义问题，这些改革都不需要经济发展作为基础条件或作为必要条件，它只关乎公民权利的制度保障问题。第三，城镇化制度改革是“解放生产力”，即推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，如此，城镇化制度改革会为城镇化发展注入制度驱动力和社会公平竞争活力。

反过来讲，城镇化制度改革是实现城乡居民资源公平分享和城镇化成功推进的基本制度条件。当前城乡一体化制度改革，涉及社会保障体系改革、户籍制度改革、新型城乡社区建设、社会组织体制改革等。因此，根据城镇化发展要求，不仅要在统筹城乡关系上取得重大突破，促进城乡社会经济一体化发展，而且要积极探索建构一套系统的城乡一体的制度体系，使之与城乡社会经济发展相适应。

第一，实现城乡一体化是城镇化的前提条件。“我国要实现现代化，最大的一个瓶颈就是城乡二元结构和城市化水平问题”［5］，比如，三农问题的解决不只是农村、农业、农民的问题，而是城乡协调发展的问题，涉及的制度领域是城乡二元结构、户籍制度、社会保障、居民身份、公共服务等方面的问题。也就是说，城镇化是一个关涉诸多政策法律系统的制度建设与社会建设问题，而这些都是城乡二元结构的制度基础。由于历史和现实的原因，发达地区与不发达地区的城镇化制度改革的途径和做法可以不同，但目标是通过实质性的制度改革和城镇化建设，使阻碍城乡一体化的制度障碍自行破除，并使城乡二元结构逐渐失去城乡差异的本质意义，实现城乡社会实质性的一体化。

第二，把城镇化与实现城乡居民的分配公平和分配正义的目标结合起来。城乡二元体系使农村建设和城镇化走在各行其道的发展道路上，不利于城乡协调发展和城乡之间的社会流动，并且使城乡差距进一步扩大，农民不能与城市居民共享改革发展成果。因此，根据城镇化发展的本质要求，不仅要努力破解城乡二元结构，促进城乡社会经济一体化发展，而且要积极探索一套系统的城乡一体化的治理体系，使之与城乡社会经济统筹发展相适应，只有把基层治理体系现代化与城镇化建设统筹规划、协调推进，推动城乡基层社会融合，城乡基层治理的现代转型与城镇化建设才能确立一种相互推动的促进关系，而城乡居民分配公平与分配正义的实现，必然给城乡社会发展注入新的动力。

第三，把城镇化与治理体制转型结合起来。当前中国城镇化建设面对的挑战是要从体制和制度改革上取得突破，适应城镇化发展。这既意味着农民的生产方式、生活方式、居住方式从农业和农村向工商业及城镇的转变，又意味着经济产业结构、社会组织体系、人居空间状态、公共管理服务、文化习俗传统方面的深刻变化。因此，城镇化建设需要制度建设、社会建设、文化建设协同推进，比如，农民身份的改变，是一个关乎分配公平和分配正义的问题，需要从社保、教育、医疗、养老等政策体系进行实质性改革；再如，基础设施建设非常重要，但城镇发展需要的是人，需要的是市民化的人，而不是一群居住、生活在城镇里的具有农民身份的人。由传统的乡村社会向现代的城市社会、农业文明向工业和城市文明转型，归根结底是人的现代化转型。

第四，实现农村现代化是城乡一体化的基本目标。城镇化不是要消灭农村，而是要城乡统筹发展，与推进城市化同样重要的是，实现农村现代化。但实现农村现代化，并不是只需要加大对农村的资金或资本投入就能够实现。改造传统农业取决于对农业的投资，但改造传统农业却并不只是资本供给问题，而是决定这种投资应该采取什么形式的问题，这些形式要使农业投资有利可图，使农业成为经济增长的一个源泉［6］。从过去的以损害农业来实现工业化，到现在的工业反哺农业，这并不是一个简单的加大对农村的资金或资本投入问题。因此，实现农村现代化，一方面通过加大公共财政向农村倾斜的力度，使农村的基础设施配套水平和社会服务水平达到城市标准，但另一方面要注重资本投入形式，比如通过扶持村民殖产兴业来推动一种特色经济或产业形式的发展和壮大，创造更多的创业和就业空间，吸纳当地农民“不离乡不离土”就地就业致富，等等。也就是说，必须把对农业的资金投入从量的累积转变为资本运作形式的战略选择上，如此才能最终把农业变成经济增长的一个源泉，使农民可以就地城镇化。

第五，将城镇化建设纳入全面、系统的制度改革的政策设计中。地方政府需要推动户籍、社保和土地制度联动改革，把各行其道又自成体系的诸多相关政策体系纳入城乡统筹发展和城乡一体化建设当中，努力构建和完善城乡一体的户籍、土地、医疗、养老、教育、就业等制度体系，建立城乡一体的基本公共服务体制。同时，在基层政权建设上打破城乡分治，以新型社区建设，使其成为城乡社会治理的基本单元，适应城镇化和城乡经济社会一体化发展的现实需要，以扩大基层自治为重点扩大基层民主，让基层群众自治组织、农村经济合作组织等参与到基层多元治理体制当中来，使城镇化建设与基层治理体制确立一种结构性的相互推进关系。

结 语

讨论经济发展与城镇化制度改革的关系（而不是经济发展与城镇化的关系——这一直是城镇化所讨论的主题），基于三层含义：一是经济发展与城镇化制度改革没有实质性的关系；二是经济发展是城镇化制度改革的物质基础条件；三是经济发展对城镇化制度改革具有促进和推动作用。

对中国城镇化制度改革来说，首先要在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，因为这是中国城镇化的制度背景。从这个意义上讲，城镇化就是一场制度变革，包括社会保障体系改革、户籍制度改革、土地制度改革、新型城乡社区建设、社会组织体制改革，等等。反过来说，之所以要进行城乡体制体系方面的改革，一个主要原因就是原有的城乡二元治理体制已经严重束缚了城镇化进程和城乡一体化发展。

经济发展与制度改革具有相关关系但不具有实质性关系。如上文所言，经济发展既不是城镇化制度改革的前提条件，也不是城镇化制度改革的必要条件。比如，把发达的苏州与处于不发达地区的汉中比较（见表1、表2），两地对城镇化建设的关注点并没有实质性的变化，两地在人口城镇化和优化城镇化布局和形态两项的显著差别，可以从经济社会发展水平方面获得部分解释，即不发达地区更关注人口城镇化，是与其工业化率比较低有关，而发达地区则对优化城镇化布局和形态更为关注，则与其人口城镇化率和工业化率的平衡发展有关。除此之外，两地的关注点无不在制度改革层面上。

但至今进行的与城镇化相关的制度改革无不是以经济发展和财政增长为中心的城镇化过程中的副产品。因此，发达地区与不发达地区的制度改革存在着相同的局限性。第一，人口城镇化与土地城镇化主导着城镇化建设的发展方向。第二，城镇化制度改革只是城镇化建设的副产品，没有纳入城乡一体化的系统政策设计当中。第三，城镇化制度改革的滞后，阻碍了城乡统筹发展和城乡一体化。第四，因城镇化建设与制度建设和社会建设脱节，城乡差距不断拉大，城乡分配不公、社会冲突和矛盾增多。第五，城镇化过程中积累起来的体制性问题直指社会公平和社会正义，比如农民工的权利不平等问题已经成为一个社会政治问题。

表1　汉中市城镇化发展的调查统计表

城镇化与经济发展密切相关，比如，经济发展水平越高，城镇化水平也越高。但是经济发展只是为城镇化制度改革准备了物质基础条件，比如，有雄厚的财力支持，发达地区的城镇化制度改革能够在某些方面走在其他地区的前头，在加大基础设施建设以及教育、医疗、社会保障等方面的投入都会有所作为。虽然这些做法也只可能起到缓解城镇化过程当中积累起来的体制性矛盾，但是这些做法并不是要把城镇化制度改革放到国家政策和法律体系的层面来考量，这才是问题的要害之处。

问题的另一方面是，阻碍城乡一体化的城镇化制度改革滞后，会拖住城镇化建设的扩张脚步。因为，城市体制排斥外来人口即社会身份群体与之共享平等权利，同时，乡村成为被抛弃的“荒地”——农村主体力量向城市盲目流动和集中，产权不明的土地制度使农村失去规模经营和技术进步的动力，等等。结果，城市因体制制度的不开放而得不到进一步发展，农村因现代化的制度瓶颈也得不到进一步发展，这一切与城镇化制度改革滞后直接相关。

对中国的城镇化来说，不能指望经济发展会自动带来城镇化的大发展，因为中国的城乡结构受到一系列体制机制的制约，成为城镇化的制度瓶颈，而且这些体制机制是建立在城乡居民的权利和身份不平等之上。因此，必须把城镇化建设重心放在以人为本的城镇化即实现城乡居民的分配公平与分配正义上。如果迁移、就业、教育、医疗保险等方面存在城乡之间的巨大不平等，那么讨论城镇化与经济发展的关系就不是一个有意义的问题。真正的问题是先解决城乡居民权利平等问题，解决城乡要素平等交换和公共资源均衡配置问题，然后在资源平等分配的前提下再来讨论城镇化与经济发展的关系才有意义。

在今天，快速工业化和人口城镇化及土地城镇化所积淀下来的政治经济社会问题已经日益严峻并指向体制，比如，城乡分配差异越来越大、社会高度分化、社会抗议不断、农民工问题，等等。因此，紧迫的问题是，从制度改革上来解决城乡居民的分配公平与分配正义问题。第一，彻底破除城乡二元结构。具体讲，因经济社会基础不同，在发达地区，主要问题是，在高工业化水平和高城镇化率的基础上，如何实现城乡居民的权利平等和公共服务均等化；在不发达地区，则首先必须把推动城乡统筹发展和城乡一体化与城镇化放在战略高度来考虑，避免不断深入的城镇化带来更多的体制性问题和社会矛盾。第二，要把城镇化建设重心从人口城镇化和土地城镇化上转变到以人为本的城镇化建设上来，涉及教育、医疗、社保、就业等方面的制度改革。这方面的权利不平等是城镇化发展必须面对和解决的问题。第三，制度改革是一个系统工程，必须改变把城镇化只当作一个单纯的经济发展问题，要把城镇化制度改革放到政治经济社会发展的战略高度上。第四，避免城镇化在城市造成新的二元结构，即外来人口与本地户籍人口的社会结构固化现象。在苏州，这样的二元结构已经事实上存在，比如在张家港、相城、昆山等地，外来人口与本地户籍人口之间在制度上、文化和生活方式上的社会身份不断地固化下来。第五，实现社会整合和社会正义。城市政府的公共投入主要惠及的是城市户籍人口，而为城市发展作出巨大贡献的外来人口（主体是农民工群体）被制度性地排斥在外，这是当今中国最大的制度性歧视和社会不公平。换言之，如果城镇化不能使城市体制成为农民工群体市民化的开放体制，那么中国城镇化建设就不可能实现社会整合和社会正义。

［1］周庆智.城镇化建设中的户籍制度及其改革——对汉中市户籍制度改革的制度分析［J］.江汉论坛，2015，（11）：60-63.

［2］孙立平.结构固化背景下的散射型愤怒［J］.信睿，2011，（11）.

［3］周庆智.城镇化建设与基层治理体制转型——基于中西部城镇化建设的实证分析［J］.政治学研究，2015，（5）：62.

［4］吴理财，杨桓.城镇化时代城乡基层治理体系重建——温州模式及其意义［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版，2012，（6）：10-16.

［5］李培林.社会改革与社会治理［M］.北京：社会科学文献出版社，2014：182.

［6］［美］舒尔茨.改造传统农业［M］.梁小民，译.北京：商务印书馆，1999：4-5.

Economic Development Promotes Urbanization Institutional Reform —Analysis on the Experiences of Urbanization Institutional Reform in Suzhou

ZHOU Qing⁃zhi
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100028，China）

Urbanization is an institutional reform which includes breaking down urban-rural dual struc⁃ture，such as reform of land system，household registration system and social security system.In China，ur⁃banization started in the 1980s.However，urbanization institutional construction or reform did not have sub⁃stantial breakthroughs so far.In underdeveloped regions，urbanization basically situated at the stage of capital supply to infrastructure.In developed regions，urbanization institutional reform was regarded as non-institu⁃tional product brought by economic development.Urbanization institutional reform was also regarded as the＂institutional by-product＂derived from urbanization of population and land.In conclusion，the practical experi⁃ences and solutions to existing problems of urbanization in developed regions provide self-criticism and refer⁃ences for underdeveloped regions both theoretically and practically.

Suzhou；urbanization；developed regions；institutional reform

D630

A

1009-1971（2016）04-0001-09

［责任编辑：张莲英］

2016-04-18

2011年度国家社会科学基金重点项目“我国县级政府公共产品供给体制机制研究”（11AZZ006）

周庆智（1960—），男，内蒙古赤峰人，研究员，博士生导师，从事中国地方政治、政治社会学、政府治理与社会治理、社会转型与社会变迁、文化人类学研究。