论公民监督权的规范建构*

秦小建

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

论公民监督权的规范建构*

秦小建

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

公民监督权的宪法规范含义不甚清晰，以宪法规范及体系化逻辑为依归的规范建构亟需展开。在“人民主权——人大——国家机构——公民”的宪法逻辑下，公民在特定条件下可汇聚为“公众”，从而将针对国家机构违法失职行为的监督与公众监督对接起来，并在此基础上启动具有权威资源的人大监督，促成“公民”向“人民”的适度回归，由此既以合乎秩序的方式激活主权权威，也保持了宪法逻辑的动态循环。我国《宪法》第2条第2款、第3款与第41条，可依托主权者“人民”的“人大代表——公众——公民”的三种实体转换及内在关联，整合为由公民监督、公众监督和人大监督耦合而成的监督体系。信访作为公民监督权的实施机制，应据此进行机构、职权和立法位阶的调整，在回归宪法体制的同时，导入公民维权热情，打通公民监督与人大监督联接的关键节点，促进公民监督权宪制功能的发挥。

公民监督权；政治权利；监督体系；实施机制

一、问题与思路

公民监督是民主政治的应有之义。这一命题看似不证自明，但如若不对其实现逻辑与规范含义加以分析，就可能使之沦为“正确的废话”。当然，所谓的证成逻辑，并非如“人民是国家的主人，理所当然可对政府进行监督”这样的既无规范推理亦无实践意义的宣示性话语。①这是宪法教科书中关于公民监督权的主流观点，也可视为学界的通说，即认为公民监督的理论基础是人民主权，公民监督的宪法功能是监督制约政府。参见吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1983年版，第375-376页；蒋碧昆主编：《宪法学》（第七版），中国政法大学出版社2012年版，第232页。因为，所有宪法权利都源于人民主权，所有宪法权利都有监督制约政府的功能，这显然不能揭示公民监督权作为一项独立宪法权利的专属价值。以宪法文本、规范及体系逻辑为依归的公民监督权之规范建构亟需展开。

相较于同属政治权利的表达自由（尤其是言论自由），对公民监督权的宪法规范分析，无论是在关注热度还是研究深度上，均有较大差距和悬殊。之所以如此，并非因为公民监督权不重要，而是尚存太大的认知模糊。兹举两例说明。其一，人们常将表达自由与公民监督权混为一谈，想当然地将批评、建议视为公民的言论自由，或是将集会游行示威视为公民监督政府的方式。在某种程度上，言论自由的繁荣正是由于它覆盖了本属于公民监督权范畴的研究领域。其二，人们在主体表达上不区分“人民监督权”与“公民监督权”，无视宪法用语的规范性，也不领会这一主体差异背后迥然不同的宪法逻辑及宪制功能。

公民监督权宪法规范含义和实现逻辑的模糊不清，为理论歧异容留了巨大空间。诸多未经省思的现实体验纷纷“对号入座”，以求找到宪法依据，从而可以更加“理直气壮”。其中的典型就是将申诉、控告穿凿附会为公民的信访权。②参见任喜荣：《作为“新兴权利”的信访权》，《法商研究》2011年第4期；杜承铭、朱孔武：《“信访权”之宪法定位》，《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2006年第6期。这一偏重于权利救济的理解，无疑偏离了公民监督权的政治权利属性，从而也就消解了作为政治权利的应有功能。并且，这种观点将权利实施机制和权利本身相等同，忽视了公民监督权除信访之外的其他实施机制。更为不妥的是，着力将信访上升为信访权，则有可能使信访借助于基本权利的优位性，进一步助长“信访不信法”的不良倾向，从而为实践中偏离宪法政治体制的非正常上访提供不恰当的宪法说辞。

公民监督权宪法规范含义和实现逻辑的模糊不清，亦可能导致权利泛化与权利淡漠的两种极端状态。一方面，宽泛无逻辑的权利理解，易成为助长无理、无序权利救济的“幕后推手”。公民监督权的各种方式在权利形式上与公民维权方式颇为相似，如果对其实现逻辑和制度机制缺乏遵循宪法规范内涵的客观化标准和界定，就极易使其附随于维权者与利益挂钩的主观理解，从而为不理性维权张目。另一方面，本应诉诸公民监督权的诉求，同样因为对该权利实现逻辑和机制的陌生，或是以为诉求无门，或是感觉效果不佳，在形成该项权利适用度不高与难以适用的“高冷”形象的同时，也将本应由其保障的那些诉求变相挤出宪法轨道，久而久之便引发人们对该权利淡漠的恶性循环。

有鉴于此，本文立足于我国《宪法》第41条在政治权利体系中的规范和结构，力图发现公民监督权作为与选举权、表达自由相并列的政治权利的独特功能，阐述其所处的政治权利的体系逻辑，据此，对在宪法文本上稍显分散的相应条款进行规范整合，从而明确其规范含义和实现逻辑。

二、政治权利的体系逻辑

公民监督权规范含义的模糊，一定程度上源于对政治权利的功能及体系逻辑的认知模糊。传统宪法理论立足于“市民社会——政治国家”的二元结构，将政治权利与公民权利一道视为公民防御国家的“第一代人权”，二者共同构筑起对抗国家干预的堡垒。③参见[法]卡尼尔·瓦萨克：《人权的不同类型》，张丽萍、程春明译，载郑永流主编：《法哲学与法社会学论丛（四）》，中国政法大学出版社2001年版，第468页。随着国家功能的扩展，宪法设计的政治体制在社会资源分配中权重越来越大，作为政治体制基础的政治权利愈来愈呈现积极的面向，承载起将公民利益诉求导入政治体制的重任。对政治权利的理解，由此也产生一定的偏差，其或是被视为实现其他权利的“手段性”权利，或是被泛化为“人民管理国家”的途径，更大的误解是被“公民的政治参与”所吸纳。无论何种理解，本质性的错误均在于使政治权利脱离了宪法政治体制的运作逻辑，致使宪法政治体制下政治权利的完整内涵被消解，其内部的体系构造逻辑亦被碎片化地切割。

体系化是探究和描述规范之间的内在关联性，以整合和抽象的思维加以递进，提炼出规范的基本概念、原则和思考框架，发现规范所包含的原理和逻辑，从而为现实中争议问题的解决提供整体解释方案。④参见张翔：《宪法释义学》，法律出版社2013年版，第124-125页。政治权利的体系逻辑，立足于宪法政治权利的规范表达，是由各政治权利在政治体制运行中所分别担当的功能整合构造而成。

现代国家在“人民主权——代议民主”的总体框架下，展示了“人民——代议机关——国家机构——公民”的运作逻辑。我国《宪法》亦遵循此总体框架。我国《宪法》通过第2条、第3条、第二章及第三章的规定，构建了“人民主权——人大——国家机构——公民”的宪法结构逻辑。人民通过选举人民代表组成人民代表大会（以下简称：人大，指人民代表大会及其常委会），人大通过民主立法程序制定法律反映人民的意志，并产生国家机构，由国家机构依据法律行使职权，管理社会事务，调整社会关系，保护公民权利。

在这一逻辑中，政治权利贯穿始终，体现为三个方面的功能：一是构成性功能，即基于公民的选举权，选举人民代表组成代议机关，以此为核心构建民主运作的基础框架，奠定国家治理的正当性基础；二是参与性功能，即基于公民的表达自由，汇聚公共领域，为公共决策提供民意基础、信息聚集和意见参考，为相对独立的科层制决策补充民主资源；三是监督性功能，即基于公民的监督权，监督国家行为，保持对国家机构职权行为的持续压力，为有不受约束冲动的国家机构加上“紧箍咒”。

在政治权利的体系逻辑下，政治权利的完整内涵得以清晰展示。

第一，选举权是人民主权的延伸，属于主权性权利，实质是人民向作为权力机关的人大进行正当性授权（表示同意），人大据此塑造具有合法性的科层国家机构体系与公共决策体制。在此之后，作为主权者的人民隐退，人大代表在人大平台上依从人民的意志通过立法程序制定公共决策。这是人民参与国家治理的基础方式。人民的意志经由人大立法权转化为法律和公共政策，再由人大产生的各国家机构以分工协作的关系在各自职权范围内负责落实，国家机构对此要向产生它的人大负责，受其监督。与此同时，人民也可通过定期选举或罢免等监督手段督促人民代表履行职责。此为选举权的内在构成。

第二，在人大制度下，作为主权者的人民虽隐退，但其实体却转为“公众”。通过“公众参与”向公共决策平台输送民意，是除人大代表之外的另一重要的公共政策影响机制。“公众”由不特定数量的公民组成，并无特别的资格限制（作为政治共同体成员表征的国籍是基本条件）。“公众”与公共领域是相互建构的关系。哈贝马斯指出，只有在公共领域中，作为公共意见载体的公众才具有实质意义；公民个体作为公共领域的参与者，对公共决策的影响是通过作为公共领域的构成力量展示的。⑤参见汪晖、陈燕谷主编：《文化与公共性》，生活·读书·新知三联书店1998年版，第126页。这一力量源于具有政治思考理性和公共精神的“积极公民”。⑥参见[美]布鲁斯·阿克曼：《我们人民·奠基》，汪庆华译，中国政法大学出版社2013年版，第299-304页。在现代个体主义语境下，公共精神不复古典共和的政治参与热情，而极易被个体私益遮蔽，因而只能依托公共决策的个体利益关联驱动，经表达自由扩展所形成公共讨论，以此凝聚民意，形成对公共决策和国家机构的压力。“公众参与”所形成的公共领域是微型民主的本质，为作为上层结构的代议制公共决策提供关键的基础结构。⑦参见[美]乔万尼·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，世纪出版集团、上海人民出版社2009年版，第128页。这就意味着，人大及其构建的科层制国家机构是公共决策的主导者和最终决定者，加之公共决策的高度专业化要求，公众参与的功能只能限于作为基础结构约束公共决策，为决策提供信息基础和舆论压力。在此种意义上，表达自由的首要含义是“政治表达”，但其实质含义却在于代议制决策体制对“表达”的倾听和回应，以此提升公共决策的可接受性。

对人大作为权力机关这一人民管理国家的基础方式而言，人民通过“公众”的参与有着重要的补充作用。由于多层级的选举及其所产生的金字塔式的代表结构很难全面适应超大规模且高度复杂的社会现实，人大作为人民意志主要输送和转运平台的作用在客观上受到限制，加之为适应转型社会高速变化的社会形势，国家机构（尤其是行政机关）拥有的决策主导权亦成为客观必要（即行政过程从执法到政治考量的变迁），以“公众”为主体的参与成为弥补人大作用不彰的重要方式，并对民主资源相对缺失的行政立法和行政决策过程提供新的民主资源，输入人民意志，施加公共压力。这种参与模式，尽管并不直接主导最终决策，但通过民主现场感的呈现和民主成就感的期待，指向行政的理性与责任性，从而将行政过程建构为除议会立法过程之外的一个重要的“民主分论坛”。⑧参见王锡锌：《行政正当性需求的回归——中国新行政法概念的提出、逻辑与制度框架》，《清华法学》2009年第2期。该方式对应于公民政治权利中作为参与性功能的公民表达自由。

第三，当公共决策进入实施阶段后，作为执行机关的国家机构通过具体的职权行为来对其进行落实，从而与一部分特定的公民发生直接利害关联。公民据此可提出批评建议抑或进行请愿。作为公共决策的体验者，公民个体可对人大立法和行政决策过程提出批评建议，既可针对参与程序的设置是否足够民主发表意见，也可对决策结果是否对民意积极回应给予评论，由此助力公众参与的广泛性，也可对人大代表积极履职参与人大立法过程施加压力。此外，公民个体更可基于公共决策与自身的直接利害关联，对国家机构的决策实施行为以及公共政策本身的合法合理性，提出申诉控告。这一申诉控告，或是经由其他公民的同情式理解获得声援，或是涉及公共政策的普遍问题，就可以由个体公民汇聚成“公众”，从而形成个体监督与公众监督的对接，提升个体监督的质量与力量，并可以在此基础上启动具有制度权威和足够资源支撑的人大监督。⑨目前诸多提倡将公民监督与人大监督相结合的观点，仅仅以目的一致性和上下配合为理由，并没有深入地对二者之间的宪法逻辑区分和关联进行规范性的探讨。当然，以自上而下来界定人大监督和以自下而上来界定公民监督的观点，一定程度上符合“人大——国家机构——公民”的逻辑，但这显然是不够明确的，更重要的是，这种观点的主张者并不清楚在这一逻辑下仍有“公众监督”（即其所言的“群体监督”）的存在。参见陈党：《公民监督的功能及其实现路径探讨》，《政治与法律》2008年第7期。

在宪法逻辑上，公民通过监督权行使诉诸宪法审查，实际是跳出“国家机构——公民”的治理关系，形成“公民”对“人民”的回归，以求从主权权威的角度给由人大主导的公共决策体制和国家机构执行体制施加压力，从而促进公共决策的调整。这一压力根本上关涉公共决策体制的正当性基础。在这个意义上，公民监督权的行使与人民主权形成勾连，从而推动“人民——代议机关——国家机构——公民”的动态循环发展。这一循环结构，是现代民主政治体制持久稳定的奥秘。政治权利作为这一结构的动力源泉，从代议政治的构成、参与与监督等维度揭示了代议政治的自我维持和修复逻辑。更深刻的是，它将隐没于代议制之后的主权权威以特定的方式激活，由此既避免了主权者出场的民粹风险与无组织化暴力，又保持了主权权威的恒久存在。

就此而言，公民监督权推动了代议机关公共决策或对国家机构职权行为的宪法审查，并有可能因对参与公共决策制定的人民代表的不满而引发罢免程序（或定期选举），从而构建了政治权利从人民主权延伸、以公民身份参与国家公共决策并最终依托主权权威纠正公共决策及其实施偏差的融贯逻辑。在这个意义上，在政治权利体系内部，公民监督权具有独立且不可替代的内在价值和规范功能。

三、公民监督权的规范展开

政治权利的体系逻辑，确证了作为政治权利的公民监督权的内在价值与规范功能。但对公民监督权的规范建构，还须回归宪法文本，立足于政治权利的体系逻辑，对相对分散的条款进行体系性的规范整合。

在我国宪法文本中，与公民监督权相关的宪法条款，主要是我国《宪法》第2条的第2款和第3款、第27条第2款以及第41条。相关条款分布较为分散，且跨度较大，在客观上很难架构起一种明显的逻辑链条，不甚有利于规范整合。

在这一问题上，有观点认为，我国《宪法》第41条是对该法第2条的第2款和第3款以及该法第27条第2款的具体化。⑩参见陈焱光：《公民监督权：学理、规范与实现路径》，载许崇德、韩大元主编：《中国宪法年刊（2008）》，法律出版社2009年版。所谓的“具体化”，不仅语焉不详，更是混淆了各条款所处的不同宪法逻辑。由此所致的一个明显错误就是将“人民监督权”与“公民监督权”混为一谈。这种主体表述的混乱，也有一定的政治宣示考虑，它把包括监督权在内的政治权利视为一种与旧国家相对的新型国家性质宣示的标志，彰显人民的主人地位，是人民管理国家的自然延伸。但这种观点的本质性错误在于，未区分作为主权者的“人民”与作为国家治理参与者和相对方的“公民”，也未领会“人民”与“公民”在宪法逻辑中的不同定位及功能。

政治权利的体系逻辑，可以为上述分散的宪法条款的规范整合提供基础性的逻辑分析框架。

具体而言，我国《宪法》第2条第3款的“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务……”的规定，承接该条第1款“一切权力属于人民”和该条第2款“人民行使权力的机关是各级人大”。该款意在表明，人大是人民行使权力的主要平台，但非唯一平台，不排除人民以其他多种方式参与国家管理。只不过，其他方式须依据法律规定。在规范意义上讲，该款强调人民主权实现方式的多元，非以某种特定方式为限，因而在逻辑上构成对该条第2款人民代表大会路径的补足；同时，以“依照法律规定”为约束，既是以法律防范主权行使的无序化倾向，也是将人民参与国家管理定位在“人大——国家机构——公民”的公共决策及实施之治理逻辑之下，也就是说，在特定情形下，主权者“人民”可以依照法律规定在国家治理中以某种身份出场，从而形成“人民”向“公众参与”的内在联接，为“公众参与”提供来自人民主权的权威证成。在这个意义上说，由该条第2款作为代议制度的人大民主和该条第3款作为主权延伸的“公众参与”所组成的主权实现路径及对国家机构的控制，对应于“人大代表”和“公众”的两种“人民”转换实体，恰恰契合了韦伯试图利用强势代议民主和“公众参与”来共同对抗科层官僚制造成的“理性牢笼”的内涵。①参见[英]戴维·比瑟姆：《马克斯·韦伯与现代政治理论》，徐鸿宾等译，浙江人民出版社1989年版，第106-126页。

至于我国《宪法》第27条第2款，则是从国家机关及其工作人员的角度，明确回应了我国《宪法》第2条确定的两种路径，即“依靠人民支持、密切与人民联系、倾听人民意见和建议、接受人民监督、为人民服务”，由此形成双向的对接耦合。将“接受人民的监督”提炼为“人民监督权”的观点，并没有在这一对接耦合关系下理解相关条款的规范含义，也没有体会到“人民”的主权者内涵及其实现路径的规定性，更是没有区分“人民监督”与“公民监督”所分别对应的主权逻辑和治理逻辑。由此展开，将“公民监督权”认定为原生性权利和具有“人民主权”性质的观点，②参见程竹汝：《完善和创新公民监督权行使的条件和机制》，《政治与法律》2007年第3期。实际上是将“公民监督权”和“人民监督”相混淆这一错误的变体。

而作为公民监督权直接依据的我国《宪法》第41条，位于第二章“公民基本权利和义务”。该章将政治权利的主体明确为“公民”，因而在结构逻辑上置于“国家机构——公民”的公共政策实施之治理逻辑下，由此明确政治权利的实现方式。我国《宪法》第41条的规范意义在于，公民如果认为国家机构执行公共决策的行为侵犯其基本权利（在逻辑上不包括政治权利），可通过公民监督权的行使主张救济。依据上述政治权利的体系逻辑，公民监督权的行使，首先依托由国家机构内部构建的包括诉讼、行政救济在内的常规救济机制，但在穷尽常规救济手段（一是救济机制的职权行使违宪，二是救济机制所适用的法律违宪）的特定情况下，会跳出“国家机构——公民”框架，形成与人民主权的对接，这是促进政治体制运行动态循环的关键。因而，监督权的主体，应当是“公民”，但仍保持与“人民”的微妙关联，并在特定情形下可由其行使回归作为主权者的“人民”的权利。

在政治哲学上，从“公民”向“人民”的回归，从来都是必要但须极为谨慎的。之所以极为谨慎，是因为“人民”的虚拟性所致的“民粹主义”倾向以及隐含的暴力革命可能。③韦伯将大众的出场归纳为“卡理斯玛”，认为“卡理斯玛”的周期性出场是突破科层官僚体系营造的理性牢笼的革命性力量，但同时认为这种高度依赖领袖权威的模式在其最强劲的形态下，会粉碎一切规则与传统。参见[德]韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第271-288页。法国思想家勒庞则形象地将人民出场后的民粹主义描述为“乌合之众”。参见[法]古斯塔夫·勒庞：《乌合之众》，冯克利译，中央编译出版社2004年版，第23-26页。立足于古典社会契约论基于自然权利的“反抗权”④参见[英]洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第134-157页。和秉持非暴力原则的有组织少数公民的不服从理论⑤参见[美]汉娜·阿伦特：《共和的危机》，郑辟瑞译，世纪出版集团、上海人民出版社2013年版，第37-76页。罗尔斯指出，公民不服从是一种公开的、非暴力的、既是按照良心的又是政治性的对抗法律的行为，其目的是为了使政府的法律或政策发生一种改变。参见[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社2009年版，第285-286页。，现代立宪主义设置了“请愿权”制度，其目的在于将本已超越代议制框架的“反抗”或“不服从”，以“请愿”的程序设计重新纳入代议制运行，尽可能地抑制“反抗”或“不服从”在人民主权话语下的无序倾向。其内在思路仍立足于“人民主权——代议制”的宪法逻辑，侧重于代议制下的常规宪法秩序。在这个意义上讲，中国宪法公民监督权的“申诉、控告”，可在特定情形下启动宪法监督，从而与人民主权形成关联，亦是对诉诸人民主权可能引发风险的宪制控制，因而具有一定程度的请愿权涵义。但如果将其视为对“请愿权”的纯粹概念替换，⑥学界流行的观点认为，我国《宪法》第41条就是对请愿权的规定，只不过没有采用“请愿权”的概念。其原因在于，在人民成为国家主人翁的时代里，使用学者抽象出来的“监督权”概念，可以超越传统请愿权的悲情意义，体现出人民当家做主的宪法理想。参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第145页。则忽视权利背后的宪法逻辑与实现机制，以及截然不同的宪制结构，必然曲解公民监督权的规范含义。

综上所述，我国《宪法》第2条的第2款和第3款、第27条第2款以及第41条，遵循主权者“人民”不直接出场但应以特定方式确保主权权威恒久存在的经典命题，依据“人民”所转换成的三种实体，分别架构了人民作为国家主人参与国家管理的三种方式（如图1所示），并在监督维度具体化为三种监督方式（如图2所示），各种方式之间基于“人民主权”的价值元点形成紧密关联，构成体系。

图1　人民参与国家管理的方式

四、公民监督权的规范内涵

依据上述政治权利的体系逻辑和宪法规范的整合，公民监督权的规范内涵得以明确。

第一，基于政治权利的体系逻辑，公民监督权属于政治权利自无疑问。在规范结构上，公民监督权属于政治权利规范体系；但从条文位置来看，我国《宪法》第41条处于一个颇为尴尬的位置。它并非顺接于作为政治权利的该法第34条选举权和该法第35条表达自由，而被放置在该法第37条至该法第40条的公民权利之后，该法第42条的社会权利之前，“在性质上既不与前后的规范系统相勾连，也与第34条和第35条的有关政治权利条款失去联络，显得有些突兀”。⑦同前注⑥，林来梵书，第148页。这一尴尬处境，一定程度冲淡了公民监督权的政治权利属性；加之该法第41条第3款规定的取得赔偿权的权利救济属性，进一步迷惑了人们对其性质的认识。

面对这一处境，以宪法立法技术不成熟为由并没有多大的说服力。一种可行的解释是，宪法的体系化理解并不必然以条文勾连为唯一标准。我国《宪法》第41条第3款是对公民申诉、控告的延伸，在性质上虽属于救济性权利，且具有独立的权利功能，但在逻辑上无法与作为母体的申诉、控告割裂开来，将其一并规定更有助于对受国家机构侵害公民的周全保护。而上述关于政治权利的体系逻辑表明，公民监督权具有显著的政治权利属性，在政治权利体系内部承担独立的权利功能，与其他政治权利条款的分割并不足以影响这一性质的认定及其在政治权利体系中的功能定位。当然，如果可以把我国《宪法》第41条移到我国《宪法》第36条的位置，则可能更为周全。

第二，公民监督权在政治权利内部具有独立的权利功能，从而与参与性的表达自由实现区分。公民基于个体性和公众性两种属性，立足于表达自由和监督权，与国家机构构成参与性和监督性的两种关系。这就意味着，表达自由和公民监督权虽然在行使方式上有诸多类似，但二者的权利功能迥然不同，由此决定了它们有其他方面的差别。其一，在权利主体上，表达自由的主体为由不特定公民组成的公众，不受具体利益关联所限；公民监督权的申诉、控告、检举主体则特定化为具体的公民个体，且与监督对象存在直接利益关联。其二，在权利内容上，表达自由非对应具体权利诉求，属对接决策体制的程序性权利；公民监督权则更多与公民对公共政策的利益体验相关联。其三，在权利限制上，表达自由立足于公众对于政策的可能预期，受限于差异性的前瞻思考能力，因而就表达自由的内容而言，无所谓对错之分；公民对于公共政策的评判则源于直接体验，无论是批评建议还是请愿，均需立足于一定的事实基础，因而宪法文本上设置了不得捏造或歪曲事实进行诬告陷害的限制性规。

第三，基于公民监督权所处的“国家机构——公民”逻辑，公民监督的对象是国家机构。公民监督的方式包括批评建议和申诉控告检举两种，两种方式的区别以公民是否与国家机构职权行为有直接的利害关联为标准。至于申诉控告检举所针对的国家机构的违法失职行为，则既包括实施法律的公法行为（主要是行政执法行为），也包括针对私法行为进行救济的职权行为，还包括具有立法权和决策权的行政机关的立法决策行为。其中，前两者属权利救济型，是指因公权力的行使或不行使而使宪法规定的基本权利受侵害者提起的救济；后者属于规范控制型，是指对违反宪法的法律的控制，以维护法律体系的稳定性与统一性。⑧参见韩大元：《论宪法诉愿程序的价值》，《学习与探索》2007年第1期。

应注意的是，从逻辑上讲，公民监督并不针对人大，换言之，人大并无考量和答复“申诉、控告或者检举”的义务。⑨参见刘连泰：《针对请愿权的国家义务》，《法商研究》2011年第4期。我国《宪法》没有规定人大的此种义务，原因在于：在宪法逻辑上，公民个体与人大没有直接关联。虽然我国《立法法》第99条第2款和部分地方性法规规定了公民的规范性法律文件的建议审查权，但该权利的行使并不必然意味着人大审查的启动。当然，针对人大立法过程，公民可以提出批评和建议，因为批评和建议并无直接利害关联的限制。

第四，在实现方式上，批评建议和申诉控告检举是不同的。对于前者，宪法文本上并未规定国家机构的回应义务，这就意味着批评建议并无直接对应的回应机制设置。但在效果上，批评建议可以与公众监督对接，形成舆论压力，并在特定情况下由人大代表的监督机制启动人大监督。不可否认，批评建议的权能相对较弱。

就申诉控告检举而言，针对不同类型的监督对象，各自实现方式不同。对实施法律等公共政策的公法行为的申诉控告检举，首先要导入国家机构内设的常规救济机制，因为常规救济机制内在嵌入国家机构的职权配置中，是国家机构体系本身所设置的自我消化和分工制约机制。这是社会秩序维系的基础机制和常规机制。针对救济性职权行为的违法失职所启动的公民监督，应同样先置于常规救济机制的层级化审查下，但在特定情形下，应打通与人大层面的职权监督的联接通道，实现与人大监督的对接。针对公共政策本身的合理合法所启动的公民监督，则可基于公共政策适用范围的普遍利益关联而对接公众监督，从而形成对启动人大立法监督的民意压力，经由我国《各级人民代表大会常务委员会监督法》中的相关联接机制启动对公共政策的审查。

五、公民监督权的实施机制

公民基本权利的实现依赖于对应的宪法实施机制。然而，与公民监督权相对应的宪法实施机制并不十分明确。至少在制度话语上，尚未发展出一种类似于选举制度（对应于选举权）、集会游行示威制度（对应于集会游行示威自由）的“公民监督制度”。实践中，诸如信访、“市长热线”、“电视问政”等途径，皆含有一定的公民监督权行使的意义。但问题在于，此类途径作为公民监督权的实施机制，其效力并非源于作为公民基本权利的宪法规范性保障，而更多地依托于某种外在的实效权威资源。由此便造成了一种常见的误解：公民监督权的行使时常游离于宪法政治体制之外，乃至形成对国家机构职权分工逻辑的冲击、干扰和僭越。受此种误解的影响，公民监督权也被视为一种“饮鸩止渴”的权利，即“属于一种蕴含着客观上引导人们曲折地追求避开正式的诉讼程序而实现权利救济的特殊权利”。⑩同前注⑳，林来梵书，第149 页。

这一困境，归根结底是由于作为实施机制的信访等制度，脱离了依据政治权利体系逻辑所构建的宪法政治体制，以致从外部反而形成对宪法政治体制的冲击。公民监督权的实施机制，应当有机嵌入宏观的宪法政治体制中。后者依据政治权利的体系逻辑得以构建，在其中，选举权、表达自由、公民监督权形成有机联接，各自对应的实施机制有机建构了宪法政治体制。①公民权利和宪法体制是相辅相成的，宪法体制在宏观上组织发展社会生活的同时，为从整体上保障公民权利提供了前提条件，而公民权利不仅是宪法体制的目的，更是宪法体制运行的原动力和润滑剂。参见刘茂林：《中国宪法导论》，北京大学出版社2009年版，第53页。在这个意义上，可以据此对公民监督权的诸多实践机制进行逻辑整合。

公民监督权的行使，应当视不同类型的监督内容而确定对应的实施机制。如前所述，公民监督权的内容包括两个递进维度：一是作为执行机关的国家机构的违法失职行为对公共政策的曲解或偏离；二是公共政策本身在落实过程中所暴露的政策制定问题。针对前者，其体现发生于国家机构的具体职权行为（包括行政机关的具体行政行为与法院的裁判行为）对公民权利的侵犯，此时应在国家机构设置的常规救济机制下进行救济，如穷尽救济，则可进一步依公民监督权诉诸宪法层面，启动对常规救济机制是否合法行使救济职权的宪法审查，以此对接人大监督，形成逻辑周延的救济体系。此为公民申诉、控告、检举的实现逻辑。针对后者，公民在对公共政策批评建议的同时，亦可诉诸宪法审查，启动对公共政策的监督调整机制。当然，如果此种不满延续到选举之时，公民可以以选票的方式加以表达，从而也给予在任人民代表一定的压力。

在与其他监督方式的关系上，公民监督与人大监督、公众监督形成相互分工且互相配合的关系。公民监督权的主体是公民个体，但通过其行使保持着与“人民”其他转换实体的内在关联，这也架构起公民监督与公众监督、人大监督的内在关联。这种关联同样为相关法律所确认。例如，我国《各级人民代表大会常务委员会监督法》第9条规定，人大常委会可要求国家机构针对“本级人大代表对政府、法院和检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题”、“人民来信来访集中反映的问题”、“社会普遍关注的其他问题”等进行专项工作报告。该条实际上在特定维度下阐明了公民监督、公众监督和人大监督的内在关联。实践中体现这种关联的且效果较好的，当属“电视问政”之类的舆论监督。但此类监督尚未有机导入人大监督，因而其实现方式出现了偏离宪法政治体制的倾向，未来的相关改革则应立足于国家机构职权作为与人大监督的结合。

具体到作为公民监督主要实施机制且有明确立法规定的信访制度，依据上述实现逻辑，应对相关制度的法律规定进行相应调整，使其有机嵌入到宪法政治体制中。

首先，在机构设置上，如果将信访制度正式定位为公民监督权的实施机制，那么就无需设置专门的信访机构，更不用在包括法院、检察院在内的各个部门设立信访接待处，而只需设置一个机构。②参见洪丹娜：《信访的重新定位——兼论公民监督权与信访的关系》，《贵州社会科学》2015年第7期。因为公民监督权针对的是国家机构，所以这一机构不能设立在国家机构内部；加之这一机构要针对国家机构职权行使行为和立法政策的合理合法性接受公民意见，因而需要有针对国家机构的权威。就此而言，这一机构只能设于人大之下。这一设置路径的另一优势还在于，可以实现人大监督、公众监督和公民监督的殊途同归，因为无论是公众监督抑或公民监督，其所诉求的问题，最终仍须依托具有制度资源和权威的人大监督。当然，原政府工作部门的信访机构可以保留，将其转变为负责行政机关与人大机构联系的通道，而在行政机关内部，“市长热线”之类的诉求回应和内部纠正机制可以整合进入这一沟通联系机构。

其次，在职权配置上，信访不直接处理引发信访的违法失职行为，而是以对提供救济的常规救济机制的职权行使行为进行审查，或是接受对立法或政策合理合法性的批评建议，并在一定条件下通过相应程序启动人大对立法或政策的审查。在这一点上，我国《立法法》和我国《各级人民代表大会常务委员会监督法》对启动经由公民提交的规范性文件审查建议的关注度不高，公民的审查建议亦无强制效力，这在有权要求启动审查的国家机构普遍不作为的情景下，使得规范性文件审查失去最具有积极性的公民动力。有鉴于此，立足于公民监督权对于宪法政治体制的独特性功能，应在一定程度上赋予公民通过监督权行使启动规范性文件审查的法律效力保障，由此导入公民热情以形成对公共政策的常态化监督。在具体制度设计上，可以将公民监督与公众监督结合起来，对由公民提出的且获得公众支持的审查建议，将其通过特定程序修改为具有强制启动效果的审查“要求”。

最后，在立法位阶上，《信访条例》作为国务院制定的行政法规，不足以实现上述机构设置和职权配置的要求。从立法形式上讲，政治权利面向的是有关国家组织和运行的宪法规则。由此不难理解，为何在法律体系中，对政治权利的具体立法需要通过宪法性法律完成，而其他权利仅仅只是由普通法律予以具体化。信访制度作为公民监督权的实施机制，涉及相应的机构设置与人大和国家机构的职权配置，依据法律保留原则，同样需要一部作为宪法性法律的《信访法》予以具体化。我国《信访法》的制定，绝非简单地将《信访条例》的内容照搬过来，而是应落实政治权利的体系逻辑，对上述机构设置和职权配置予以确认。③关于“统一《信访法》”的制定思路，参见李栋：《信访制度改革与统一〈信访法〉的制定》，《法学》2014年第12期。

六、结语

在现代社会，主权权威的常态化保持和主权者出场的诸多风险，构成一种深刻的两难抉择。作为一种回应，公民监督权的设置展示了立宪者的政治智慧。以“公民”的主体界定，将其置于“国家机构——公民”的治理结构下，同时保持“公民”一定程度的开放性，在特定条件下允许“公民”借由“公众”向主权者“人民”回归，由此既可以以制度化的方式激活主权权威，走出国家机关营造的“科层牢笼”，又可以有效避免伴随着主权者直接出场所滋生的民粹风险和无组织化暴力。在这个意义上，公民监督权的宪制功能在于，作为“人民主权——代议制（人大）——国家机构——公民”宪法结构逻辑的循环节点，将“国家机构——公民”与代议制（人大）的宪法监督衔接起来，保持这一结构逻辑的动态运转。这一循环结构，则是现代政治体制内在蕴含的自我修复逻辑，亦是其持久稳定之奥秘所在。

在对公民监督权的规范理解上，我国学界长久以来无法对相应宪法规范进行体系化的整合与抽象。在理论研究上，要么以“人民是国家主人”的宣示话语来掩饰规范解释的贫乏，要么以西方式的请愿权设置作为理论底色并试图与信访实践对照，从而建构起一种看上去具有强大道义力量的“人民监督权”理论。然而，很多人都没有体会到这一理论背后的规范逻辑的混乱，尤其是对“人民”和“公民”的混同，使本应诉诸基本权利规范效力并有特定实现逻辑的公民监督权，发生了偏离宪法政治体制转而寻求现实政治权威的运行偏差，反过来进一步强化了公民监督权“饮鸩止渴”式的误解。实际上，依据“人民”与“公民”之间的实体转化所构建的体系逻辑，恰恰是公民监督权规范建构的融贯性所在。这也正是公民监督权作为政治权利的功能彰显。

（责任编辑：姚魏）

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1005-9512（2016）05-0061-10

秦小建，中南财经政法大学法学院副教授，法学博士。

*本文系中南财经政法大学中央高校基本科研业务经费资助项目“社会冲突、宪法共识与宪法体制的结构转型”的研究成果。