煤炭资源型城市经济转型的问题与政策建议——以七台河市为例

王曙光，曲天骄

（哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨 150028）

理论研究

煤炭资源型城市经济转型的问题与政策建议
——以七台河市为例

王曙光，曲天骄

（哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨 150028）

随煤炭资源型城市产业结构问题的凸显，实施经济转型及其政策支持已成为当务之急。七台河市作为黑龙江省代表性的煤炭资源型城市，研究其经济转型的政策问题对同类城市的经济发展具有积极的现实意义。针对七台河市存在的煤炭经济转型缓慢、产业链条较为缺乏、高新技术产业较少、矿工生活就业困难和科技人才较为缺乏等问题，提出推进产业结构调整、加大财税扶持力度、实施信贷优惠政策和强化创业创新活动等政策建议。

煤炭资源；产业结构；经济转型；创业创新

一般而言，煤炭资源型城市是指以本地区原煤等自然资源开采和加工为主导产业的工业城市，可分为成长型、成熟型、衰退型和再生型4种类型，具有煤炭立市、功能异化、文化融合、政企并行、煤竭城衰和污染严重等特点。2013年11月国务院制定的《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》，确定全国262个资源型城市，其中黑龙江省地级市的资源型城市有9个，包括成熟型的牡丹江市、大庆市、鸡西市和黑河市，以及衰退型的伊春市、双鸭山市、七台河市、鹤岗市和大兴安岭地区，属于煤炭资源型城市包括鸡西、双鸭山市、七台河市和鹤岗市。本文针对七台河市经济转型的问题提出政策建议，旨在为政府及有关部门决策提供有益的参考。

1　煤炭资源型城市经济及产业发展的现状

1.1七台河市经济发展总体状况

七台河市作为黑龙江省四大煤城之一，是典型的煤炭资源型城市。这里以七台河市为例阐述煤炭资源型城市经济发展状况，见表1和图1。

从表1和图1可看出，2011-2014年七台河市受国内外经济下滑的影响，其支柱性煤炭产品的严重滞销，导致煤炭产量和财政收入逐年下降，经济发展呈现负增长的情况。主要经济指标如GDP由2011年的308.1亿元降至2014年214.3亿元，下降30.44个百分点，煤炭产量、煤炭和洗选从业人员（人）和财政收入分别下降11.15、14.75和25.63个百分点。

1.2七台河市产业与煤炭资源状况

1.2.1产业发展状况

七台河市2014年三产占GDP的比重分别为14.6：40.7：44.7，第一产业（以种植业为主）较为弱小、第二产业（以煤炭及其相关产业为主）占主导地位，而第三产业（以传统服务业为主）比重偏低。1970年七台河市成为地辖市以来，国家投资主要是原煤开采和洗选领域，煤焦电化产业比重较大，如2014年全市煤焦电化企业175户，占工业企业户数的45%；非煤工业主要是木制品、机械制造、食品药品和新型建材等非煤替代产业；积极发展新兴产业，如与中国矿大和哈工大等高校签订了战略合作框架协议，形成了以宝泰隆煤化工公司（上市公司）和成程非晶合金（总投资12亿元，国家973重点攻关项目）为代表的一大批科技含量较高的企业和项目。

1.2.2煤炭资源状况

七台河市煤田所辖范围包括：东至宝清县、南到鸡东县、西起依兰县、北邻桦南县，东西长140km、南北宽70km，预测地质储量26亿t（已探明20.5亿t），以优质主焦煤和1/3焦煤为主，贫煤、瘦煤、肥煤等配煤品种齐全，逐步形成了以国有大型煤炭企业龙煤七台河分公司为主，地方民营中小型煤炭企业为辅的两大煤炭生产体系，目前全市累计开采原煤约4.8亿t。但进入“十一五”时期煤炭资源接续不足问题开始显现，主要表现为：资源储量不足、可开采年限缩短，矿井数量减少、单井规模小，煤层极薄、原煤成本高，以致煤炭产量逐年下滑，煤炭资源危机成为城市长远发展的最大问题。2009年七台河市被列为国家第二批资源枯竭型城市经济转型试点市。

2　煤炭资源型城市经济转型的问题分析

2.1煤炭经济转型缓慢

在现行体制下，七台河市的国有和集体企业隶属于不同的行政主管部门，企业自身运作受到非市场因素干扰较多。如各类主管部门采取诸如税收减免、优先贷款、资金补贴和限制同类商品进入等措施，使濒临绝境的企业得以维持，存量转移一再推迟。但随着社会专业化生产的发展，设备、原材料及劳动职业的专用性增强，增大了存量转移的摩擦性。假定煤炭产业向有发展前景的机械电子行业转型，相当于放弃老企业或重建新企业，若不能得到特别援助和支持，其转型过程将是非常缓慢。此外，煤炭衰竭产业的退出也会伴随着职工的失业和再就业等问题，并由此会产生强大的社会阻力。

2.2产业链条较为缺乏

七台河市主体煤炭产业属于上游基础性产业，产品附加值远低于下游加工业，其“原字号”和粗加工产品份额偏高，如2014年煤炭开采洗选业增加值、税收、就业数据为41.38亿元、18.5亿元、7.8万人，分别占全市工业增加值、工业税收、城镇就业的69.6%、69%和34%。近年来，煤炭企业虽在煤炭精深加工上采取措施大力延伸产业链条，提高产品附加值，其煤气制甲醇和焦油深加工等生产能力处在全省前列，但煤炭精深加工产值较小，如2014年全市生产煤化工产品的企业仅有7户，年增加值5.3亿元、纳税8 400万元、安排就业900个，分别占全市工业增加值的3.8%、工业税收的3.1%、城镇就业的0.4%。

2.3高新技术产业较少

七台河市传统煤炭产业居多，基础薄弱，高新技术企业发展起步较晚，特别是缺乏以企业为主体的技术创新体系；在传统产业中低水平的企业多而高科技含量的少，初级产品多而深加工产品少，煤炭消耗型多而高附加值产品少；煤炭产品结构单一，产业链条短小及关联度低，市场竞争力不强，缺乏龙头企业，带动性不强；高新技术企业缺乏自主知识产权，多数产品是组装型或引进技术型，自主研发的新产品极少，一些企业注重引进专利和技术而忽视自主创新；科研机构少，研发能力弱，成果转化率低，导致部分高新技术企业处于产业链低端，生产成本较高，抵御风险能力弱化。

2.4矿工就业十分困难

2007年以来，七台河市地方煤矿数量呈现逐年减少的态势，如证照齐全正常开工的煤矿从2007年的418个减至2014年的32个，到2014年底约有3万工人下岗。随着黑龙江龙煤矿业集团七台河分公司西部矿井关闭，预计10年内还将有2.7万人的失业，大量下岗职工面临二次择业的问题，且接续替代产业总量小、吸纳就业能力有限，因而其吸纳的失业人员与每年失业人员相差甚远。虽然近年来七台河市投入大量资金实施就业再就业工程，登记失业率呈现下降态势，但随着城镇化进程的加快、农村劳动力的流入，以及大中专毕业生和复退军人安排等情况，从而进一步增大了人员就业的压力。

2.5科技人才较为缺乏

目前七台河市科技创新服务体系不完善，创业投资和风险投资不活跃，科技体制机制不灵活、不健全，R&D投入严重不足，新产品开发缓慢，高新技术成果产业化滞后，特别是高级科技人才的严重缺乏已成为制约高新技术产业发展的主要因素。受传统应试教育的影响，科技人员缺乏实践、创新能力和良好的团队合作精神，使技术创新能力与消化吸收效果大为降低，一部分科技人员只能对国外先进技术进行简单模仿而缺少开发创新。此外，由于区域环境、工薪待遇和社会福利等因素的影响，使得高素质的科技人力资源外流，且科技和管理人才流失的势头依然在蔓延。

3　完善煤炭资源型城市经济转型的政策建议

3.1七台河市经济转型的政策取向

综观国内外理论与实践，资源型城市经济转型主要有三种政策路径：一是在原有主导产业基础上加大科技投入，延伸产业链条，提高产品附加值，改变以原料输出和初加工为主的产品结构，提高资源利用年限；二是培育新的接续替代产业；三是两种发展路径并行，逐步由资源型产业为主过渡到替代产业为主。七台河市煤炭资源可开采20年左右，且优质焦煤深加工潜力巨大，第三种路径是最佳选择。其政策取向主要体现在以下四个方面：

3.1.1发展煤炭循环经济政策

发展循环经济的主要目的是节约资源和保护环境，资源型城市要比其他类型城市更为需要，而资源型城市中的煤城又比油城、林城等更为紧迫。目前七台河市发展煤炭循环经济具有独特的优势，从资源条件看，其煤质优良，尤以优质主焦煤为主，煤田是国家3个保护性开采稀有煤田之一，也是东北最大的主焦煤生产基地和全省唯一的无烟煤生产基地；从产业基础看，焦炭产能1 100万t，占全省的60%成以上，焦炉煤气制甲醇、煤焦油加氢制取柴油、粗苯精深加工等煤化工产业规模和技术水平全省领先，因而七台河市应以精细化工为发展煤炭循环经济的主导，不断延伸煤炭循环经济产业链条，同时注重提升产业规模化和集群化的水平。

3.1.2发展非煤工业经济政策

①发展木制品产业，利用现有资源、产业基础和政策保障等方面的有利条件，如拥有全国实木家具行业龙头——双叶公司为代表等百余户家具及其木制品加工企业，将以家具为重点的木制品产业打造成全市的非煤支柱产业；②发展食品行业，拥有盛产玉米、大豆、水稻、杂粮等寒地黑土绿色食品及烤烟、甜瓜、万寿菊、白瓜籽等特色经济作物，以及全国绿标的生猪养殖、东北最大的肉鸡养殖、全省最大的肉鸭养殖和单产最高的奶牛养殖等基地，发展食品加工产业潜力巨大；③发展机械制造产业，包括发展矿山机械、农业机械、冶金铸造等产业；④发展新型建材产业，扩大以煤矸石、粉煤灰和农作物秸秆等废弃物为主要原料的新型建材规模等。

3.1.3发展现代服务业政策

2014年七台河市第三产业占GDP的比重为44.7%，发展服务业特别是现代服务业空间和潜力很大，是推动城市经济转型的重要举措。主要包括：①发展商贸物流业，如培育和发展现代物流中心和农副产品、矿山设备、木制品、钢材等专业大市场，积极引进国内外大型连锁物流企业和知名零售企业等；②发展特色旅游业；③发展金融保险信息产业。

3.1.4发展战略性新兴产业政策

发展战略性新兴产业、提高资源型城市产品科技含量和产业竞争力，可收到事半功倍的转型效果。七台河市发展战略性新兴产业主要包括：①发展新材料产业；②发展城市矿产产业；③发展云计算产业。

3.2七台河市经济转型的政策建议

3.2.1推进产业结构调整

资源型城市发展转型产业竞争力不强，特别是七台河市等黑龙江省四大煤城在地域、气候、产业基础等劣势，要发展非煤产业须有国家的支撑。

①科学规划产业项目。在黑龙江省东部煤电化基地布局的基础上，根据七台河市煤炭资源最早枯竭的困境，发挥优质焦煤优势，建设一批烯烃、煤焦油和粗苯深加工等精细化工大项目，促进煤炭资源的最大加工增值，延长对城市经济的支撑年限；省级国资管理部门应协调好大型煤炭企业——龙煤集团和七台河市共建现代煤化工及非煤产业大项目，以提升企业集团整体竞争力，为地方城市经济转型发挥引领或骨干作用。

②简化项目审批手续。国家和黑龙江省有关主管部门，应从扶持煤炭资源型城市经济转型角度出发，加大对七台河市新上煤炭精深加工或非煤项目等方面的支持力度，加快项目的立项、环评和用地等审批手续。地方政府也应加强大项目服务管理，完善一站式服务中心，坚持绿色直通车制度，强化部门联动机制，实行项目审批全程代理，减少审批环节，缩短审批时间，为新上项目提供最优质的服务［1］。

③提供专项信息服务。充分利用现代信息技术，建立七台河市煤炭企业综合信息化服务平台，及时发布国家和省级政府部门有关产业、投资、金融等方面的政策信息，引导企业加快转型升级；有针对性地为已完成资本原始积累的煤炭类企业提供专项信息服务，促进这些有较强投资能力的煤炭企业能够及时掌握转型产业信息，积极谋划转型项目，通过发展非煤产业，实现产业与企业转型发展，为城市经济转型奠定基础。

3.2.2加大财税扶持力度

七台河市经济发展的最大困境是资金积累不足，有限的财力在煤炭资源转型中显得“心有余而力不足”，急需国家和省市政府给予特殊的财税政策。

①强化产业政策援助。一般而言，衰竭产业的退出涉及企业利益、职工下岗和社会安定等较强外部性活动，而市场机制在解决衰竭产业退出的作用十分有限，故此政府及其财税政策的支持是不可或缺的，甚至是极为重要的［2］。在七台河市经济转型中，从产业层面上主要是援助煤炭开采、初加工及配套产业退出；从企业层面上主要是援助煤炭资源型国有企业退出，同时对企业的员工安置、债务化解和转产行业或项目进行扶持。

②实施财政专项补贴。中央和地方各级政府应设立资源型城市发展财政专项基金资金，基金来源包括专项预算、转移支付和资源税中提取部分3个方面。各级政府应根据七台河市经济转型不同阶段的实际困难，适时给予财政资金扶持，帮助其渡过经济转型难关。专项基金主要用于建设转型产业园区、开展招商引资、社会保障支出，煤炭从业人员转岗技能培训，以及城市基础设施建设和生态环境整治等。

③完善资源补偿机制。我国资源税和资源补偿费是资源有偿使用制度的主体，其税费主要用于基础性、公益性的地质勘探，很少用在资源型城市补偿和环境保护等方面，未能真正起到资源补偿的作用。因此，完善资源开发补偿机制是当务之急，如增加煤炭资源补偿费在煤炭资源型城市地方政府的留成比例，即针对煤矿开采不同时期、采区回采率和开采成本等实行累进补偿费率，以保证矿产资源补偿费的及时足额入库。

④制定税收优惠政策。按照我国结构性减税的政策目标与要求，在税制改革时应综合考虑、合理调整税率和优惠等税负政策［3］。如对资源型城市特别是对七台河市煤炭资源枯竭型等城市的煤炭及其有关企业、产品的增值税、资源税和所得税等税种，应给予特殊的优惠税率、减免税等照顾；对转型发展的木制品、机械制造和高新技术等非资源性产业，也应给予适当的税收优惠，以引导对非煤炭资源性产业和项目投资等。

3.2.3实施信贷优惠政策

目前煤炭资源型企业获得银行贷款越来越难，因而国家应支持金融机构在防范金融风险的前提下，加大对煤炭资源型城市转型信贷支持的力度。

①优先专项贷款融资。支持国有商业银行为诸如七台河等资源型城市特别是转型产业和项目优先提供专项贷款，以及地方商业银行采取债权、股权等方式集聚社会资金，多渠道筹集资源型城市经济转型资金；地方政府应为企业搭建投融资担保服务平台，解决企业缺少有效担保问题；对符合国家产业政策和城市产业发展规划，以及投资规模较大的转产企业和项目，由国家和省市政府给予一定比例的贷款财政贴息，降低企业贷款成本。

②减免历史遗留债务。我国煤炭资源型城市的一批企业是由原国营（国有）企业转制而来，计划经济时期形成的历史债务及1998年至今积累的欠税包袱还未能完全解决。就七台河最大的煤炭企业——龙煤公司而言，近年来亏损、欠薪和欠税问题严重。建议国家出台减免煤炭资源型城市国有企业债务的优惠政策，如核销一批大中型企业累积的呆账、欠税及补贴还债等，帮助其甩掉债务包袱、盘活存量资产，加快发展转型产业和项目。

3.2.4强化创业创新活动

煤炭资源型城市技术和管理人才多集中在煤炭开采和初加工领域，经济转型需既要专门人才、防止高级人才流失，也要积极开展创业创新等活动。

①积极培养专门人才。国家、省教育主管部门和地方政府可依托中国矿业大学、哈尔滨工业大学和黑龙江科技大学等高校专业人才培养优势，培养一批定向生和委托生，以确保毕业后回到煤炭资源型城市工作；积极推进校企合作，建立人才供需平台，实行订单式培训，构建产学研结合的人才培养和教育体系，提升专业技术型人才的数量与质量，为发展经济转型产业，特别是技术含量较高的产业提供人力资源保证。

②提高人才待遇。煤炭资源型城市的环境和条件较差，吸引和留住高层次人才较为困难。因此，对诸如七台河市等煤炭资源型城市应制定高科技和管理人才的特殊优惠和服务政策，如在工资薪金、住房条件、职称评定、子女上学及就业等方面给予丰厚待遇；对在煤炭资源型城市投资创业、技术转化等发展实体经济的，可给予创业厂房、财政补贴、贷款贴息、税款减免、免征个人所得税和政府专项奖励等优惠。

③支持开展大众创业。解决七台河市煤炭衰竭产业下岗人员再就业是决定其经济转型顺利推进和社会稳定的重要问题，需要多措并举、大众创业。如采取积极、有效措施提高煤炭资源型产业失业人员经济补偿金和安置费标准，以及下岗失业人员再就业能力；大力发展家具、黑陶和公益等劳动密集型产业，多渠道开发就业岗位，为失业人员提供更多的就业机遇；认真落实国家及省市政府有关再就业的优惠政策，积极支持下岗职工自主创业。

［1］张伟东，张琳琳，汪继伟，等.资源型城市转型期间土地可持续利用评价研究:以大庆市为例 ［J］.中国科技信息，2016（1）: 23-24.

［2］张淑珍.资源枯竭型城市可持续发展问题及对策研究［J］.发展，2014（3）：112-113.

［3］王宏晋.煤炭资源型城市转型与税收政策［J］.税务研究，2015 （12）：116-117.

［责任编辑：郑德胜］

Problem sand Policy Suggestionson the Econom ic Transformation of CoalResourcesCity——TakingQitaihe City asan Example

WANGShu-guang，QU Tian-jiao
（School of Finance and Public Administration of Harbin University of Commerce，Harbin Heilongjiang 150028，China）

Along with the coal resources city industrial structure problem is highlighted day by day，to implementeconomic transformation and policy supporthas become an urgent task.Qitaihe city as a typical coal resources city in Heilongjiang province，study the policy of economic transition has positive practical significance to the economic development of the same kind of cities.Aiming at the existing problems in Qitaihe city:coal economic transformation has been slow，industrial chain is relatively lack，high and new technology industry is less，miners living in employment difficulties，lack of scientific and technical personnel.This paper puts forward policy recommendations to promote the adjustment of industrial structure，increase fiscaland taxation support，implementcreditpoliciesand strengthen innovation activities.

coal resources；industrialstructure；economic transformation；entrepreneurship and innovation

F061.5

A

1673-5919（2016）02-0012-05

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2016.02.004

2016-03-05

国家软科学重大项目（2013GXS2D020）

王曙光（1963-），男，山东青岛人，博士教授，博士生导师，院长，研究方向：财税政策与公共管理。