土地利用与可持续发展的论述

张廷杰

摘要：随着人地矛盾日益突出，如何组织协调人地关系及人与资源环境的关系，是实现区域可持续发展的重要问题。本文从合理的土地利用对区域可持续发展的重要作用入手分析，提出了合理利用土地的措施。

关键词：土地利用；可持续发展；合理利用

中图分类号：F301文献标识码：A文章编号：1671-864X（2016）02-0208-01

一、概述

（一）土地利用概述。

土地是人类赖以生存、社会赖以发展的物质基础。土地质量是随着人口对土地资源压力的不断增大、人类对土地的不合理利用导致土地退化并严重威胁着全球土地资源的情况下提出来的。随着人口增长、人地矛盾日益突出，如何合理利用有限的土地资源，是实现区域可持续发展的重大问题。土地利用是人们根据土地资源的特性和功能，围绕一定的目的，实现对土地资源的开发、利用、保护和改造，其本质体现为人地关系的发展变化。合理利用土地就是通过一系列的手段组织协调人地关系及人与资源环境的关系，以市场为导向，寻求和选择土地资源的最佳开发利用目标和途径，最大限度地发挥资源优势和结构功能，以期达到最佳的生态、经济和社会效益。

（二）区域可持续发展。

任何经济活动最终都要落实到地域空间上，区域是社会经济活动的载体，经济发展要通过区域来实现。区域可持续发展是传统区域理论的继续与深化，强调经济增长与资源环境两者的协调发展，追求人与自然的和谐。

（三）合理的土地利用对区域可持续发展的重要作用。

从上述分析我们可以看到土地利用与区域可持续发展有着共同的本质：是一定地域人地关系系统的结构与功能相应于人类需求增长目标的不断改善与优化的过程。同时区域可持续发展又是一个目标，是土地利用的最终目标。蔡运龙指出区域可持续发展可以分为三个层次：观念形态、经济社会制度和科学技术。土地利用则属于科学技术层次上的持续发展研究。任何区域的发展离不开资源、环境、土地，因此要实现区域可持续发展必须合理地利用土地。

目前，我国环境污染和生态平衡遭受破坏的情况十分严重，自然灾害频繁发生，可再生与不可再生资源迅速衰减，成为经济发展的重大障碍，经济持续发展与土地利用紧密相连，通过土地利用规划协调经济发展与土地利用的关系，追求综合效益的统一，逐步实现区域可持续发展。

二、区域可持续发展中需要解决的土地利用问题

（一）土地使用制度概述。

目前我国土地使用制度形成行政划拨与有偿出让并存的双轨局面，而土地的获得可通过行政划拨、有偿出让的协议、招标和拍卖四种方式。土地有偿出让使政府获得了可观的收益，为城市提供了基础设施建设所需的资金。另一方面，要发挥规划调控的作用，做好土地利用总体规划工作。因为单纯的市场机制可使经济效益达到最大化，而社会效益受到损害，计划与规划则能合理地调整用地结构，安排工业、农业、商业及基础设施建设、公共设施建设等各项专用地的空间，实现土地合理利用与资源的优化配置。

（二）城镇用地规模。

城镇建设规模是影响建设用地总量控制的关键。在经济快速增长下，城镇对土地的需求日趋旺盛，许多城镇脱离实际地超前超大规划，片面强调外延扩展，大办开发区，导致大量征用与预征城郊农村用地的现象发生，城镇规模因土地开发总量的增加而扩大蔓延，城镇生态环境受工业、经济发展的影响而日趋恶化。另一方面，城鎮内部用地建设密度低，土地粗放经营，综合开发强度低。针对这种现状，应以土地供给决定土地需求为原则，严格进行总量控制，根据人口增长和城市规划用地标准，以人均占地指标控制城镇规模，并把规模范围落实于地块上，从而引导城镇发展从规模扩张向内部挖潜转变，盘活消化现有城镇土地存量，合理安排用地布局，由分散布局、占地多、产值低的粗放式土地经营转向规模与集中布局的集约化经营方式。区域内各城镇应发挥自身比较优势并体现到城镇用地的专业分工上，协调促进城镇间的产业功能互补，从而有利于提高城镇用地的专业化利用率，避免“大而全”、“小而全”的发展而导致城镇总用地规模的扩张。

（三）耕地保护。

1.处理好划定基本农田保护区与建设用地之间的关系。建设用地要求集中紧凑布局，分散、零碎的农田保护区既破坏了城镇用地的完整性，又不利于实施规模化与机械化的大农业经营，因此，在划定农田保护区的空间布局时，要予以合理调整，坚持总量平衡，尽量合理分布。2.强化管理工序。定期进行农田保护区划定工作的检查、监督，对基本农田保护区在时空序列上进行变化监测，及时了解农田保护区的变化，暴露非法占用、破坏耕地的犯罪行为并予以查处。3.强化用地审批管理。清理闲置土地的分布、数量、原因，区别对待，依法处置，使闲置土地得到合理利用。4.要有保护耕地质量的观念。对耕地污染不可忽视，注意用养结合，加大投入，提高耕地肥力，控制工厂企业“三废”对耕地的污染。5.做好区域内各城镇的基本农田保护区的协调。合理制定各区比例，对有条件增加耕地的地区予以重点开发，如沿海滩涂等，补充耕地。鼓励耕地后备资源不足的地区与耕地后备资源较丰富的地区进行开垦荒地、农业综合开发等方面的合作。

（四）土地管理。

综合前文所述的几个方面的问题，为规范土地市场，防止土地资源的浪费，保证土地资源的可持续利用与区域社会的可持续发展，就要规范人的行为，加强土地管理，建立和完善土地管理制度。具体的措施前文已有提及，在此要强调宏观的管理措施。1.规划是开发整治和管理的龙头，抓好土地利用总体规划，合理配置区域内各种用地。2.土地的统一管理，即统一规划、统一征地、统一开发、统一出让和统一管理，唯此才能杜绝违法批地、滥用土地的现象。3.改革土地管理领导机制，推行土地垂直领导机制，即政府把土地管理的权利移交给土地管理部门，实行内部垂直领导，避免非土地管理部门批地现象，强化土地行政管理机构的职能。4.建立完善土地监察执法机制。针对各地区存在的执法手段软、执法力量不足、执法阻力大的问题，制定切合实际的地方行政法规以弥补现行法规的不完善。同时，要把自下而上的群众公开监督机制与自上而下的监督检查机制结合起来，使土地监察工作公开化、制度化。

三、结语

土地利用是区域可持续发展的重要方面，解决好土地利用中的土地使用制度、城镇用地规模、耕地保护、节约集约利用土地，解决好管理的矛盾与问题，改变传统的生产模式，促进体制上的改革，将真正促进人口、土地与环境的协调发展，从而提高区域的可持续能力。