官方发展援助（ODA）：越南的现状与趋势（1993～2012年）

（越南）阮垂蓉

官方发展援助（ODA）：越南的现状与趋势（1993～2012年）

（越南）阮垂蓉※

在越南的革新开放过程中，有利于经济社会发展目标的官方发展援助（ODA）被看成是推动国家经济社会发展的重要资金来源之一。该资金部分满足了越南工业化以及现代化进程中对资本的迫切需求，并促进了经济增长和减少贫困。但官方发展援助不只是贷款问题，也是约束条件下的经济和政治问题，如何有效地管理越南政府获得的官方发展援助，并使其符合国家发展的战略目标和方向成为一项重要的政治任务。1993年至2012年的十年间，越南政府对官方发展援助资金的使用形成了自己的特色，但也存在不少问题。从政府管理的角度而言，未来官方发展援助项目及其资金的使用策略应侧重于制度规制、国家战略、监督管理以及公众认知等四个层面。

越南政府；官方发展援助；对策

自20世纪90年代开始，越南政府启动了工业化和现代化改革，在从计划体制向市场体制的转变过程中，官方发展援助（Official Development Assistance，简称“ODA”）资金已经成为具有重要意义的国外资金，它为越南20多年的经济发展做出了巨大贡献。在经济成就方面，最为明显的变化就是官方发展援助的介入促使越南从缺少粮食的国家转变为排名世界第二的大米出口国。此外，官方发展援助资金还有其他意义，如援助者向越南提供的资金和技术援助有力地推动了越南地方的经济管理体制、政策制定机构的改革和转变，促使越南从高度集中的计划经济国家逐步转变成社会主义市场经济运行体制的国家，加快了越南融入国际社会的进程并得到国际社会的好评。此外，越南政府每年为官方发展援助资金合理使用组织的“援助咨询会议”也进一步提高了越南的国际地位和影响力。从1993年到2012年，援助者给越南提供的资金越来越多，这也从侧面证明了国际社会对经济革新开放的越南进一步融入国际社会的大力支持。

一、官方发展援助对越南经济社会发展的重要性

根据经济合作组织开发援助委员会的定义，官方发展援助是指发达国家政府或国际组织为发展中国家提供的、用于经济发展和提高福利水平的援助资金，或赠予成分超过25%的贷款。

越南是东南亚中南半岛上面积较大的国家，二战后还断断续续地历经了规模不等的战争影响。1986年，越南政府实施革新计划（Innovation Program），2001年越共九大正式确立社会主义方向市场经济体制的建设目标，同时确立了到2020年基本实现工业化、现代化的国家发展目标。从目前来看，越南经济发展已经取得了显著成就，如GDP年均增长速度达到7%以上，人民生活水平越来越高，这不仅在经济领域，而且在文化、教育、医疗等领域也得到了很大发展。这些成就的取得，除了有效地运用国内资金以外，发达国家以及国际组织的官方发展援助发挥了重要的补充作用，对越南而言，官方发展援助的重要性主要体现在以下四个方面：

第一，官方发展援助是发展性投资项目的重要补充。战后越南的工业化、现代化建设需要大量的投资资金，仅依靠国内资本远远不能满足要求，官方发展援助提供了越南发展所需的重要国外投资。受战争的影响，越南的基础设施受到严重破坏而且相当落后。通过ODA项目，现在的基础设施已得到很好的发展，如覆盖全国的电网系统、邮政系统；修建新的陆地交通路线；海港港口、航空港；特别是分布在北部和南部的工业区、出口加工区、高新技术园区等。为吸引官方发展援助资金，越南的地方政府为国内外的私营企业创造了良好的投资环境，除了向基础设施投资以外，官方发展援助资金还大量投入教育、医疗、农业发展领域。

第二，官方发展援助资金对科学技术及人力资源的发展有重要作用。先进的科学技术及高素质的劳动队伍是促进国家工业化、现代化的重要因素。通过ODA项目，来自国外的援助提高了越南的科学技术程度和人力资源水平，如：通过提供技术资料、组织有国外专家参加的研讨会；派越南各级干部去国外留学（如越南与中国政府间的“165”项目）；在发达国家参观学习经验、派专家来越南并直接提供先进技术设备等活动，各援助机构为越南的发展做出了巨大贡献。

第三，官方发展援助有助于越南经济结构的调整。援助机构的ODA项目在越南主要分布在基础设施建设和人力资源的开发培训等方面，这为越南国内涉及经济发展的各政府组织、各行业部门以及地方之间的经济发展平衡创造了有利条件。还有一些ODA项目是直接帮助越南政府的管理机构进行行政改革以确实提高行政效率，这些都有助于越南经济结构的调整。

第四，官方发展援助有助于提高并吸收国外直接投资（FDI），并为扩大发展型投资项目作出贡献。国外资本进行投资决策时，投资者首先会关注投资该国家有没有资本增值的可能性以及使用地方性基础设施的费用是否偏高。所以，一些脆弱的基础设施，如不完善的交通、通讯、能源系统等会给发展型投资带来难度。ODA的介入一定程度上解决了投资者在越南的投资效率问题。

二、当前越南政府官方发展援助资金的基本现状

1993～2012年，通过19个国际援助会议，国际援助者（包括26个双边ODA、6个多边ODA）与越南政府签署的官方发展援助协议金额累计达到584亿美元，占官方发展援助承诺总资金的74.77%，其中包括优惠贷款516亿美元，占官方发展援助签署协议金额的88.4%；无偿援助67.6亿美元，占官方发展援助签署协议金额的11.6%（见图1）。

图1　ODA承诺、签署、支出（1993～2012年）

根据越南计划投资部的统计数据，官方发展援助贷款资金在ODA资金的比重，从1993～2000年的80%增加到2006～2012年的93%，2011～2012年该比重已达到95.7%（见图2）。

由图3可以看出，官方发展援助的支出比例每个阶段都有提高，但远没达到承诺的限额。近年来，由于政府机构、各行业部门不断进行ODA项目运作，支出ODA的比例已经有很大的进步，特别是来源于日本和世界银行的援助资金。2011年日本对越南提供的官方发展援助资金占其对全球各国援助支出规模的第二，2012年位居第一；2011年世界银行提供的官方发展援助占越南国内总支出的13%，2012年增加到19%。

图2　ODA贷款资金占ODA资金的比重（1993～2012年）

图3　1993～2012年ODA承诺、签署、支出情况（单位：亿美元）

在ODA项目中，交通运输、电信邮政等7个领域得到优先发展，其ODA资金的支出情况约为164.7亿美元，不过其中的159亿美元是贷款而非无偿援助。1993年至2012年，越南的交通运输行业已经完成132个项目。1993～2012年，能源工业方面签署官方发展援助的协议资金达到100亿美元，无偿援助（即赠予）只占0.1%。农业、农村发展及扶贫领域签署的官方发展援助协议金额排在ODA资金支出的第三位，大约为88.5亿美元（其中：ODA贷款74.3亿美元，无偿援助14.2亿美元）（见图4）。

图4　ODA签署的领域（1993～2012年）（单位：亿美元）

在越南全国各地还存在着吸收和使用官方发展援助资金不平衡的状况，以首都河内为核心的红河三角洲接受的官方发展援助资金最多，达到104.2亿美元，西原地区接受的官方发展援助最少，仅为13.6亿美元（见图5）。

图5　ODA签署的分布地区及其在越南分布的比例（单位：亿美元）

在官方发展援助资金的来源国方面，主要有日本、法国、德国；国际机构方面，主要来自于世界银行（WB）和亚洲发展银行（ADB）（见图6）。

图6　援助者承诺提供的官方发展援助（1993～2012年）（单位：亿美元）

三、官方发展援助在越南运行中存在的问题

第一，对官方发展援助的顶层管理在政策体制上欠缺稳定性和合理性，这直接影响到吸引使用ODA资金。政治体制与政策系统的不稳定体现在20年里（1993～2012），已经有4次改变ODA管理制度的决议，分别是1994年、1997年、2001年和2006年的中央会议。另外，各种有关的法律和决议也不断改变，体现在涉及官方发展援助使用中的土地、竞标和投资管理的决议等。这些改变给官方发展援助的实施造成了实质性的影响。同样，对官方发展援助的管理政策和运行体制的基本内容主要集中在吸收的层面上，却没有制定项目具体实施的配套方案和办法，例如：2003年的131/ND-CP决议规定了官方发展援助的管理方式，但越南财政部没有确定官方发展援助项目的财政管理制度以及税收政策，外交部也没有签署和实现对官方发展援助的国际指导条约，同时地方政府对于审定官方发展援助具体项目的管理及评价能力不足。

第二，关于官方发展援助资金的国家分级管理还有许多限制性问题，表现在官方发展援助管理机构的职能及任务不够清晰。1993年至1994年，官方发展援助的每个项目和援助者管理工作由政府总理指定有关部门直接负责；1996年至2012年，管理工作有所改进，各种不同的官方发展援助项目分别由越南计划投资部、财政部和越南国家银行具体负责，但调配和批准竞标性项目的决定权主要还是由政府总理指定的部门审定，审批项目和竞标的结果要经过较长时间，这使得项目效果下降。另外，各部门、行业及主管机关的管理职能还不明确，而且在当前的制度约束方面，政府对不能按时完成ODA任务的管理者责任也没有作出相应的规定。

第三，监督与控制官方发展援助项目缺少必要的反馈和评估。有资料显示，只有15%的国家管理部门能按时地做好监督并报告工作。由于一些工作人员的管理水平及道德素质等问题，对官方发展援助项目过程中的监控工作几乎没有什么效果。同时，项目管理部门的质量报告没有达到要求，与实际情况不符。一方面，对于没有按时报告的项目，管理部门和国家管理机关还没有具体的处理和惩罚机制，导致信息反馈迟缓。另一方面，越南还没有形成官方发展援助项目实施质量评估机制。

第四，在实施官方发展援助项目的过程中，资金的浪费现象还比较普遍。从越南全国的情况看，普遍的浪费和相对严峻的腐败现象对公民的福利增长造成了损害，也使公民对政府管理部门的信心产生了负面影响。因为无论官方发展援助项目是否具有优惠性，大部分以后是要还款的，而这些压力都落在普通的纳税人身上。

四、未来的解决对策

对越南而言，良好的政治与社会环境对官方发展援助资金的使用效果是非常重要的，越南应进一步完善有利于ODA的制度环境，解决对策应包括以下主要内容：

（一）完善国家管理官方发展援助的法律制度

官方发展援助是以项目型的方式介入地方经济和社会发展的，对此的征地和拆迁工作是无法回避的客观现实，其直接面对的问题就是越南土地征用制度的改革问题。故此，有关清拆及安置的法律制度应该根据实践需要完善配套措施。通过比较分析，2009年的69ND-CP号决定中关于土地利用总体规划、土地价格、土地回购、补偿及安置等内容与1994年、1996年、2005年颁布的各项决议还存在着诸多不符合实践发展的衔接情况。比如决定中关于赔偿和灌溉工程的运行模式就存在着不少争议性较大的问题，主要是通过市场价来体现的补偿费用差价，要确保民众的生活和稳定，还需要补偿高于迁移的费用，补偿的费用应包括：支付土地成本、自然资源、再生资源、开发生产的平均成本、改善移民户的生活条件等方面。所以，在中央政府所确定的规定价基础上，还需要把价格决策权下放给地方政府。

（二）制定有利于吸引和使用官方发展援助项目与资金的总体规划

越南中央政府制定了2014年至2025年有关官方发展援助的总体规划，其目标在于提高官方发展援助资金的效用。在这一总体规划中，确定了使用官方发展援助项目的目的，保证总体目标得以实现，这向援助者表明越南使用官方发展援助的依据。但是在官方发展援助资金使用的确定性方面，总体规划还有必要进一步向援助机构明确可以通过哪些方式获得他们所需要的合理性、效益性及偿还可能性，以便援助机构决定是否向越南提供援助，这对于越南国家的形象具有较为务实性的认同；同时，总体规划中，有关官方发展援助资金的分配也应该体现出促进越南的地方政府为争取项目而努力的激励意义，越南中央政府依据各地方政府的努力程度，以此考察各地方政府在吸收和使用官方发展援助过程中是否按照进度、符合实际并保证官方发展援助的经济和社会效益。

（三）继续改革越南中央政府关于ODA的规制手续和监督工作

1993年至2012年，在越南吸收和使用官方发展援助的管理过程中，行政手续规程虽然逐步得到完善，并保证“一个部门”式的审批程序，避免职能重叠，但是在未来的十年间，政府不仅要对不按照规定时间完成工作的机构实施行政处罚措施，还要在行政管理过程中，运用符合国际援助或赞助机构的质量管理标准。越南计划投资部应该与有关的各部、各行业配合，对2006年所确立的决议进行细化分级管理，提高沟通效率。同时为使吸引和使用官方发展援助的总体规划发挥作用，政府应挑选好ODA的专家队伍，结合国内外环境为专家队伍提供官方发展援助项目培训。除了向援助者提出优先发展领域以外，还要提出经济、政治的优惠条件及调配、协调、谈判的方式，让援助者有投资兴趣。

（四）提高政府管理机构和社会公众对官方发展援助项目的重要性认知

对官方发展援助的正确观点是，国外和国际财政组织的借款是国内经济社会发展的补充资金，但在一定的期限内，国家是要偿还援助者的本金和利息的，为此有时必须接受一些附加成本，例如，给官方发展援助项目的优惠政策导致国内企业失去了市场，或者由于市场开放降低了进口关税等，而且在相当程度上，官方发展援助的项目是以牺牲国内的资源成本为代价的。无效使用官方发展援助资金，国家不仅不能还款，而且造成很多国债，使国家陷入经济危机，这在巴西、阿根廷等国家的ODA实践中已得到证明。为有效使用官方发展援助，政府和直接管理官方发展援助的机构（计划投资部、财政部等）要不断地培训、宣传和解释官方发展援助项目的本质和重要性，使人们认识到有效使用官方发展援助会产生什么好结果，反过来，无效使用官方发展援助会让国家面临什么样的困局。

从2003年至今，旨在提高援助效果的一系列国际性活动一直在越南进行。千年发展目标能否实现，不仅取决于官方发展援助的增长，也取决于援助实效的提高，援助行动的数量和质量上的协调一致是重要的前提条件。正如2003年《罗马标准化宣言》和2005年《援助实效问题巴黎宣言》所呼吁的那样，官方发展援助应与受援国的优先项目和方案编制制度相一致，以提高其支出实效。取消援助的附带条件是提高发展援助实效的关键因素，没有附带条件的约束，发展中国家的采购政策和管理实践将具有更大的自主决定权。因此，从长远来看，越南政府在制定官方发展援助政策和使用ODA资金的过程中，要充分考虑到国外援助组织提出的投资要求和附带条件，以保证官方发展援助决策的独立性，这是增强国家自主性的战略性要求。

1.（越南）刘玉郑主编：《近年来越南的ODA：现状、问题及对策——以日本为例》，河内：劳动社会出版社，2002年版。

2.（越南）明英：《在水利领域中不要浪费援助资金，促进ODA贷款资金到位》，越南《经济投资杂志》2001年第15期。

3.周永生：《ODA的政策目标》，《外交学院学报》2002年第4期。

4.（越南）孙青心：《缓慢地发放ODA有什么损害？》，《银行杂志》2003年第11期。

5.（越南）黎辉重、杜庭秋：《在发展投资过程中提高国外贷款资金》，越南《经济与发展杂志》2003年第12期。

6.（越南）武青秋：《回顾一年来越南的对外经济活动》，越南《经济发展杂志》2004年第1期。

7.丁韶彬：《ODA的新趋势》，《现代国际关系》2006年第5期。

8.《越南共产党第十届全国代表大会文件》，河内：越南国家政治出版社，2006年版。

9．越南计划投资部：《贷款、管理与使用ODA的现状》《越南经济信息》2009年第17期。

10．越南计划投资部：《2001～2010年：吸引与使用ODA的方向》，《越南经济信息》2010年第21期。

11．世界银行：《评价援助：何时发挥作用、何时不发挥作用及原因》，河内：越南国家政治出版社，2008年版。

12．世界银行：《1998～2008年的援助情况》，河内：越南国家政治出版社，2010年版。

（责任编辑：李碧华）

Official Development Assistance（ODA）in Vietnam：Discussion on the Analysis of the Status Quo and Trend（1993～2012）

（Vietnam）Nguyen Thuy Dung

In the process of reform and opening up of Vietnam，ODA is regarded as one of the most important sources of funds to promote national economic and social development.Part of the funds met the urgent demand for capital of national industrialization and modernization process，and promoted the economic growth and poverty reduction.But ODA is not just the loan problems，it is also constrained under the economic and political environment.Between the years of 1993 to 2012，the ODA fund in Vietnam has its own characteristics，but there are many problems.From the perspective of government management，the use of strategy of ODA project and funds should focus on four aspects of system regulation，national strategy，supervision and administration and the public cognition.etc.

Vietnamese Government；Official Development Assistance；Countermeasure

D73/77.3

A

1003-2479（2016）01-0033-05

※南京农业大学公共管理学院（越南）博士研究生