美国私营监狱的生意经

龚灿

8月18日，美国司法部宣布将逐步停止使用私营监狱。司法部作出这一决定的缘由是，联邦监狱囚犯人数出现下降，而且与政府公共监狱相比，私营监狱的安全性和运作效率都更低。司法部此举意味着美国联邦监狱管理体系的重大转折。不过这一决定目前只限于联邦监狱，不会影响私营监狱企业与州政府的合作。

根据美国司法部的统计，至2013年时有222万成年人被关押在美国联邦和州、县监狱里，这一数字占全球监禁人数的25%，同时也意味着每110名美国成年人中就有1人被关押在监狱。如此庞大的囚犯数量对美国监狱系统也是巨大的考验，于是私营监狱企业被引入进来。联邦监狱局从1997年起与私营监狱合作，以签订合同的方式在私营监狱关押囚犯，目前联邦监狱19.3万囚犯中有22000人监禁在私营监狱。截至2013年，美国私营监狱关押囚犯人数为13.3万，占美国监狱囚犯总数的8.4%。

其实美国早在北美13州的殖民时代，就已经有私营监狱的传统，20世纪中期由于私营监狱引起不少弊端，各州政府重新掌握监狱经营管理权。到了80年代，由于对毒品犯罪打击力度加大以及监禁处罚增多，美国监狱人口数量剧增，导致监狱过于拥挤且运营成本上升的问题日益严峻，建立私营监狱来节省政府开支、增加床位已成趋势。过去承担了公共监狱部门具体服务外包的私营企业看到了商机，转而承包整个监狱的完整管理和运作。现代私营监狱应运而生。

1983年，美国首家私营监狱企业美国矫正公司（CCA）在田纳西州纳什维尔成立，一年后其在休斯敦开设了第一家私营惩教机构。凭借比公共监狱要低20%的运营成本，CCA如今已发展成为美国最大的私营监狱企业，掌管着65家惩教机构，拥有囚犯床位数超过9万。另一家私营监狱企业巨头是GEO集团，运行管理着57家惩教机构，可接纳47000名囚犯。这两家公司控制着美国75%的私营监狱市场，2015年两家企业的营业收入达到363亿美元。由于监狱产业火爆，CCA和GEO两家企业的股票年化收益率高达15.57%和20.43%。

私营监狱企业是跟政府做生意，每多接收一名犯人就意味着多一笔收益。2012年，CCA每接收一名囚犯，每天就可以从政府手中获得59.14美元补贴，去掉监狱运营成本和费用，CCA每天能从每名囚犯身上净赚17.47美元。公益研究机构“为公众利益（ITPI）”的报告指出，2015年CCA和GEO从每名囚犯身上获得的利润分别为3356美元和2135美元。CCA也曾在其年报中明确指出企业收入减少的风险在于犯人数目的减少：“经济衰退让政府的经费紧张，他们可能为了节省经费而提早释放犯人，改判其他非牢狱刑罚，或将犯人从私营监狱撤回州政府或地方监狱。”为此，私营监狱热衷招揽老年囚犯和病重囚犯入住，因为政府为这类囚犯支付的医疗保健费用要高于普通囚犯，这对私营监狱来说是利润的增长点之一。

而且为了确保获得足够利润，私营监狱企业在与联邦政府或州政府签订合同时会提出若干附加条件，包括确保私营监狱床位至少达到80%的入住率，否则将会因空置的床位而向政府索求赔偿。CCA与州政府签订合同时就要求新建监狱在三个月内的关押人数达到90%。弗吉尼亚州私营监狱企业签订协议要求监狱囚禁人数达到95%，俄克拉荷马州的私营监狱则要求入住率达到98%，亚利桑那州更是要求100%满员。这意味着，即使犯罪率下降，州政府也要保证私营监狱满员。为获得更大的盈利空间，CCA在协议中还规定，如果私营监狱资金周转不灵，面临破产，被迫将监狱卖出去时，政府要无条件购回监狱。

私营监狱企业已经形成一个庞大的产业链。从运送犯人、开设银行账户、销售处方药、供应食物、提供医疗保健到洗衣、打电话、上网等各项服务，私营监狱都能从中找到商机。比如，囚犯发送电子邮件要收费，一分钟5美分；从监狱音乐播放器上下载每首歌收费1.99美元；拨打电话和视频通话的收费更高，一通长15分钟的电话收费18.34美元，视频聊天则是每分钟收费1美元。付费电话公司GTL通过在美国各大监狱内采取用于阻断手机信号的新技术，以此确保它的监狱业务不受影响，如此这般GTL每年能从监狱犯人身上赚取5亿美元。监狱内的几乎每项服务都要收费，私营监狱便与服务外包企业达成佣金分配协议。

在监狱人数迅速膨胀的上世纪八九十年代，监狱私有化对联邦和州政府来说是个不错的主意。监狱私有化的支持者认为，节约成本以及运作高效率是私营监狱比公共监狱优越的地方。但随着私营监狱的不断扩张，越来越多的研究发现，私营监狱并没有降低成本，也没有体现出高效率。美国公民自由联盟2011年指出，私营监狱比公共监狱成本更高，暴力更频繁，社会效益也更低。司法部的报告也指出，私营监狱根本不能提供相应水平的惩教服务，也不能大大节约成本，且无法提供相应的教育项目、心理辅导和职业培训，原本这些服务的目的是为了减少累犯率、提高公众安全。

对于私营监狱来说，尽可能多地留住囚犯是它们确保利润的关键。由于司法赦免和减刑威胁到监狱盈利，私营监狱就花费数百万美元来游说政府官员和政党候选人，为了能够让犯罪嫌疑人或犯人刑期得到彻底执行，免除假释的权利。同时私营监狱企业通过游说，推动议会通过相关法律，加大对非暴力犯罪的监禁比率。据《华盛顿邮报》报道，由CCA和GEO两家最大私营监狱企业及其同行组成的行动委员会，从1989年开始为政党候选人提供的资金超过1000万美元，在游说方面的花费接近2500万美元。美国国家研究所的报告指出，过去13年里，GEO向共和党、民主党以及独立党候选人捐赠600多万美元。

同时，与私立监狱签订的高入住率协议，也让州政府陷入被动。过去10年，科罗拉多州的犯罪率下降了三分之一，州监狱的囚犯数量也出现下降。然而由于州政府与私营监狱企业签订合同，州政府便将3000名囚犯送往CCA的监狱，而将州政府的公共监狱空置下来，但纳税人还在继续纳税维护并未充分利用的州监狱。据估计，为确保私营监狱入住率，2013年州政府浪费了超过20亿美元。

为了追求更多利润，私营监狱企业会大幅削减相关经营成本，包括降低培训成本、低薪聘用人员、降低安保水准以及削减医疗开支。CCA的财报显示，扣除利润，其每名囚犯每天41美元的运营费用中，有65%用来支付员工工资、福利及其他固定成本，只剩下35%用于支付囚犯的食品、医疗保健、戒毒康复和教育培训等。这也导致私营监狱经常出现食品供应短缺或不健康、不能提供及时适当的医疗救治等许多被诟病的地方。

私营监狱为了最大限度逐利，低薪雇用低级员工，大量削减对囚犯的教育和培训项目，这带来的恶果是私营监狱内部囚犯间的暴力攻击程度远远高出公共监狱。彭博社2013年的报告指出，私营监狱暴力程度比公共监狱高出3倍。

而更具灾难性的后果是，40%的未成年犯人被囚禁在私营监狱中，一直饱受各种虐待。2009年曝光的“孩子换金钱”丑闻，揭露了私营监狱黑暗的一面。宾夕法尼亚州鲁泽恩县法院法官夏瓦瑞拉联合同伴收受两家私营监狱企业260万美元的贿赂，作为回报，他们从2003年到2008年间先后把近3000名无辜的少年送进少年监狱，以增加囚犯数量。

近些年来，私营监狱曝露出来的问题越来越多，公众的指责和批评也不断加剧。美国司法部不得不正视私营监狱存在的弊端。其关于终止与私营监狱合作的决策，只限于联邦监狱，而且可能会采取“现有合同到期后自动终止”的做法。当司法部的新政宣布之后，CCA和GEO这两家私营监狱企业的股票出现暴跌，分别下跌了35%和40%。

但美国司法部的新政策不会改变的一个事实是，私营监狱企业仍能从移民和海关执法局（ICE）那里获得不菲的利润。CCA近几年已经减少了对联邦监狱局的依赖，目前他们与联邦监狱局的业务只占其总业务的7%，比去年下降了4%。当前CCA最重要的业务合作对象是移民和海关执法局（ICE）以及司法部执法官局。GEO集团则是联邦监狱局最主要的合作对象，联邦监狱局的业务占其总业务的16%，因而这次司法部的新政对该公司的冲击要大于CCA。现在，两家公司都把移民和海关执法局当做它们业务增长的引擎。

9·11之后，非法移民拘留人数大幅增加。2009年，因违反移民法而进入联邦监狱的人数量超过了暴力犯罪、武器犯罪和财产犯罪者数量的总和。如今移民和海关执法局每年关押至少40万非法移民，拘留看守的费用超过20亿美元，是2005年费用的3倍。2014年，将近三分之二的非法移民被关押在私营监狱企业经营的拘留中心，到2015年这一比例已增至72%。2013年，私营监狱企业与ICE达成拘留配额协议，保证每天被拘留的非法移民人数增加到34000人。

CCA和GEO两家巨头已占据10个最大的移民拘留中心的八强席位，企业利润也因配额的实施而得到显著增长。GEO集团在ICE移民拘留系统的份额从2010财年的15%上升到2014财年的25%，企业利润从2007年的4184万美元增长到1.43亿美元，CCA的利润也在2014年增长到1.95亿美元。2014年12月，CCA在得州迪利市的家庭拘留中心开业，其与ICE签订了一份为期4年的合同，仅2015年这份合约就为CCA带来2.447亿美元的收入。这份合同也引来了许多争议，目前联邦政府正在与迪利市的拘留中心重新进行谈判，ICE同意向CCA支付固定的费用，不管有多少人关押在那里。

为了获得ICE的非法移民拘留配额，私营监狱企业也是不惜花大价钱进行游说。虽然私营监狱企业声称不在有关移民政策问题上展开游说，但事实上，从2008年到2014年间，CCA花费1056万美元在移民拘留和移民改革问题上进行游说。这笔款项中的976万美元，就是用来直接游说美国国土安全部的拨款小组委员会。自2010年以来，CCA将75%的游说资金用于游说该拨款小组委员会。不久前，CCA聘请美国司法部执法官局的前负责人希尔顿加入其董事会。GEO集团则在2011年至2014年间花费46万美元，就非法移民和移民拘留问题展开游说。美联社的报道称，2005年私营监狱企业游说达到顶峰，使得ICE的财政拨款从2005年的35亿美元迅速增加到2007 年的47 亿美元。

专门关押非法移民的拘留中心也如其他的私营监狱一样，因卫生设施不达标、医疗保健不到位、过度拥挤等，遭到不少指责和批评。

在美国司法部宣布不再与私营监狱合作后不久，ICE的一名官员表示司法部的决定不会影响其与私营拘留中心的合同。不过到8月29日，ICE的上级部门美国国土安全部的部长杰·约翰逊表示，国土安全部可能会跟随美国司法部的步伐，终止与私营监狱的合作关系。这也意味着，对于CCA和GEO这样的私营监狱企业来说，好日子将一去不复返了。