在社会治理创新中的社区教育运行机制分析——以中山市为例

课题组　陈晓岚

（广东理工职业学院，广东　广州　510091）

在社会治理创新中的社区教育运行机制分析
——以中山市为例

课题组陈晓岚

（广东理工职业学院，广东广州510091）

近几年来，我国在社区教育发展领域取得了一些成就，一些地区的发展特色颇为亮眼。本文从社会治理创新的角度，借助社会调研的方式对中山市社区教育运行机制中的多个方面进行了解和剖析，梳理总结出了中山市社区教育事业发展的特点，归纳出其在社区教育发展中存在的问题和不足，并在此研究的基础上提出相应的对策与建议。

社会治理；社区教育；运行机制

党的十八大提出要“完善终身教育体系，建设学习型社会”；在社会治理中发现，城市在发展的进程出现了非常多需要解决的问题，如果仅仅依靠社区组织的协调管理和学校教育来解决出现的诸多问题是远远不够的。国内外的社区教育实践经验已经清楚地表明：面向社区人员，以人为本，开展形式多样的社区教育活动来满足人的发展需要，能够有效地缓解和解决社会矛盾，使得社会稳步和谐发展。近年来广东的社区教育事业发展迅猛，尤其以中山市的表现最为突出，社区教育在运行和发展当中也出现了一些困难和问题，本文将在调查的基础上，以社会治理创新为框架，对中山的社区教育作一个运行机制分析。

一、社区教育运行背景梳理

（一）社区治理与社区教育

“社区教育”（CommunityEducation）一词源于20世纪初美国教育家杜威的研究，他提出的“学校是社会的基础”的思想打破了传统的学校理念，提倡学校为社区的基本雏形，学校为社区生活的缩影。［1］社区为教育提供了广阔的空间，同时也提供了教育资源，社区教育是建设学习型社会的着力点。在本文中，我们将社区教育的运行放置在社会治理的框架中进行考察，因为社区教育是社会治理的一个重要组成部分。基于社会治理的视角，推进多元协同治理，建立教育共同体，培育学习型社团，发展社区自治、社团主角、居民主体的草根性教育学习，这是社区教育管理创新的路径选择，也是社区教育内涵发展的必由之路。［2］社区教育影响社区治理的发展，提升治理能力，需要社区教育服务功能的再造。［3］中山社区教育紧跟社会治理创新的进展，融入新的社区工作格局，把社区教育渗透到社会治理的各个方面，成为社会共同服务体系的重要组成部分。

（二）社区教育政策梳理

中山市社区教育的运行以具体政策文本出台为标志，从80年代起可以划分为三个阶段：

第一是起步阶段，大致从1985年到1994年，从提出“成人教育和广播电视教育是我国教育事业极为重要的组成部分”［4］为发展成人教育提供政策空间，到提出“要依靠关心下一代协会、社区教育委员会、校外德育辅导员等各种社会性的青少年教育组织和其他社会团体，动员、组织、协调社会各方面力量支持学校做好德育工作。”［5］这一阶段的特点是开始关注社会组织等社会力量与教育和德育的相结合。

第二是探索阶段，从1995年至2000年，教育部发布《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出“积极进行社区教育试点”，并从社区建设的角度谈及社区教育，充分肯定了它在繁荣基层文化生活、加强社会主义精神文明建设方面的重要作用。这一阶段的特点是明确社区教育在社区建设中的地位，明确社区教育涵盖面的广度，并从政策实施层面推进这一建设。

第三是推进阶段，2000年至今，教育部职成教司下发《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》，确定首批8个全国社区教育实验区，开始了国家层面的社区教育试点工作。教育部出台《全国教育事业第十个五年计划》，提出“继续推进城市教育综合改革，扩大社区教育试点。”这一阶段通过试点和实验经验的交流等形式在全国推广社区教育的经验，系列政策密集出台，明确了政策导向。

（三）中山市及其社区教育基本情况

中山市地处珠三角，总面积1783.67平方公里，常住人口314.23万人，几乎每个镇区都有自己的产业集群。近几年，中山市以建设广东省教育现代化先进市为动力，大力推广“政府统筹，学校为主，社会参与，合理育人，共建文明”的社区教育，进一步促进了教育的社会化。全市有24个镇区，各个镇区结合自己的经济和产业情况社区发展状况，形成了丰富多彩的社区教育模式。以著名的侨乡和文化之乡沙溪镇为例，它是社区教育的实验区，由沙溪镇成人文化学校牵头主要开展农业教育、家庭教育、电脑扫盲、劳动力转移、休闲兴趣培训、青少年课余文化辅导等。镇、社区都建立了社区教育工作领导小组，形成了管理体制健全，沟通机制便捷，考核制度完善的运行机制，接受培训教育的各类人员占全镇人口的55%以上，近3年来培训外来务工人员2万人以上。

二、“协同治理”的中山社区教育运行机制

中山社区教育的运行呈现出“党政统筹领导、社会多方参与、居民广泛动员”三位一体的“协同治理”特色，建立起以党政领导指派教育部门制定教育计划大纲，组建机构，社区党支部与居委和工商、青年、妇女、学校、培训机构协助对社区群众进行教育的模式（见图1），其中由社区党支部与居委动员社区群众参与到社区教育的队伍中来，由工商、青年、妇女、学校、培训机构对社区群众开展各种教育的项目。

图1　三位一体的“协同治理”社区教育运行模式

（一）党政统筹领导

根据课题组的访谈，1993年中山市北区成立全市第一个社区教育领导机构——社区教育指导委员会（以下简称社教会），1997年，全市所有镇区都成立了这一机构。部分管理区（即行政村）也成立了相应的组织，负责统筹和指导辖区的教育工作。社教会下设办公室负责日常工作，并有专门的教育组统筹各类教育，有德育组具体抓德育，有管理组督促和指导学校建立规章制度，完善各项管理。建立城区、街道、居委社区教育委员会和指导中心，政府的教育部门和文明办按照各自的职能进行教育任务分工，指导、计划并落实社区教育各项工作，教育部门负责制定社区教育规划和行动计划，在党政统筹领导下实现多部门的联动。

（二）社会多方参与

中山社区教育的运行特色还在于鼓励社会多方参与，创新参与方式畅通参与渠道。街道、学校、企事业单位、小区、青工妇、少工委、关工委、高校和各类培训机构等形成共同合作机制，多层面、立体化地促进这项工作开展。课题组在调研过程中获悉，中山市沙溪镇社教会联合管理区的社教小组及各学校工委组建了社教机构网络（如图2、图3），引进了一批退休教师、（离）退休干部和在职在岗的机关、中小学、企业、科研机构的中青年骨干充实到社区教师队伍中，还聘请电子科技大学中山学院、中山市高职院等大学院校教授和专家到社区兼职，同时面向社会广泛开展“志愿者招募”活动。再如中山市的古镇社区，该社区目前成立了社区学院专门负责该社区的教育活动，由镇政府聘请中山大学参与课程设计、日常教学组织等工作，为此，中山大学社会学与人类学学院组建了一个专门的教务团队常驻古镇。

图2　沙溪镇社区教育机构

图3　社教会下设工作组

（三）居民广泛动员

社区教育是面向社区居民的一项教育活动，它是以服务社区、服务居民、力求提高居民的整体生活水平和身体素质为宗旨。为了广泛动员居民参与到社区教育中来，多种多样的教育手段及载体也应运而生。除了最常见的宣传栏宣传、观看录像、开展文体活动、专题讲座等，还增加了便捷灵活的网络教学。在访谈的过程中我们了解到，为了给居民创造学习条件，提供学习机会，最大限度地满足居民的学习需求，中山市不少社区开始建立网络教育平台，只要居民在该教育平台注册好用户信息的前提下，都可以通过网络平台免费获取其拥有的学习资源；同时，他们还将利用微信公众号，对居民发放微信问卷来调查居民的需求，以更好地开展教育活动，吸引更多的居民参与到活动中来。

通过课题组的调查，我们发现中山的社区教育对居民的教育需求满足到位，居民的动员广泛且具体。超过65%的大学生认为，他们更需要学习社交行为规范和卫生保健方面的知识（如表1）；而超过15%以上的中老年人则更希望社区多开展歌舞类和卫生保健类的教育活动（如表2）。从图表的数据可以看出，不同人群对社区教育的形式和需求有明显的差异，如青少年学生群体的教育内容以创业和社交技能及提高就业技能为主，中老年人以休闲娱乐的歌舞和卫生保健为主，失业下岗人员以就业技能培训为主等等。同时，不同的载体对于不同的人群来说，接受度也是不同的。在网络信息时代，网络教学更加受到年轻人的青睐，而传统的宣传栏、文体活动、观看录影等方式对中老年人来说则更容易接受。中山的社区教育正是根据不同的人群，提供与其相适应的教育项目，开设学历与非学历教育、职前培训与职后教育、技能培训与休闲教育等多样化的课程，形成综合型的教育平台。

表1　大学生希望参加的社区教育活动主题（可多选）

表2　中老年人希望参加的社区教育主题（可多选）

三、中山市社区教育运行中的问题及其成因

（一）社区教育机构缺乏，经费来源单一

1.缺乏专门性督导评估机构

中山市社区教育由于发展时间较短，总体上还处于探索和试验阶段。据访谈调查显示，目前，社区教育工作中缺乏一个专门负责督导、评估的机构，这带来以下三方面的问题：第一，社区教育发展的过程中经常出现有职能而没有职位的情况，导致出现权力与责任不明确的现象，社区教育工作的标准和效果评估都是比较模糊的，不利于工作的改进和教育项目的及时调整。第二，各部门分条分块负责，信息沟通渠道不畅，导致社区教育的管理方式、目标也不尽相同，不能有效地对各种资源加以整合，缺乏系统性、计划性。第三，社区教育的内涵和外延都处于模糊状态，社区教育在政策制定上缺乏系统性、计划性，有的规划太简单、随意或操作性不强。

2.经费来源较为单一

中山市社区教育发展的经费来源大部分还是依靠政府直接拨款，虽然有的镇区要求年划拨不低于50万元的社区教育专项经费，确保了社区居民每人每年有5元以上的教育培训专项经费，有的镇区政府投入社区教育经费每年达上百万元，人均已经达到25元，但在学习型社会、学习型社区建设中，开展全民教育的社区教育活动都需要大量财力、物力支持，单靠政府投入是远远不够的，而且存在镇区经济发展不均衡的状况，每个镇区的投入差异巨大。融资渠道少，经费来源单一，发展资金短缺是当前中山社区教育发展的掣肘。

（二）社区教育参与积极性差强人意

1.社会组织、居民的参与不足

由于中山市社区教育发展时间较短，各部门领导、有关社会组织和普通民众还没有真正树立起社区教育的发展、全民教育、终身教育的理念，还没认识到社区教育是提升社区居民生活技能和基本素质的有效方式，是实现终身教育的有效且快速的途径。相关的社会组织以及居民对社区教育重要性的认识不足，认为社区教育在教育整体中处于可有可无的地位。有些人只重视学校教育，而忽视社区教育。导致社区教育的宣传力度不足，宣传不到位，社区居民认识不足，参与度和关注度不够高，没有给予足够的重视。在职在岗的社区居民因工作繁忙参与到社区教育活动的热度偏低。从调查结果来看，参与社区教育活动的居民集中在老年人阶层，占样本数的59%，并且大多是退休、下岗、低保等群体；中青年人由于在职在岗或者教育课程对其没有吸引力导致参与度不足，仅占样本数的32%（如图4）。

图4　各年龄阶段参与社区教育的比例分布

2.企业和高校的参与度不高。

根据课题组的调查数据显示，超过65%的社区教育是由居委会、街道办或者相关的社会组织举办，而企业、高等院校等组织却甚少参与活动（如图5）。探寻其原因，我们认为从企业的角度看，在与社区合作时必然会产生额外的成本与开支，参与社区教育带来的收益变得十分有限，从而影响企业的收益。其实企业可以将社区教育作为人员招聘选拔和人力资源开发的手段；将参与社区教育作为慈善行为和承担社会责任的体现，可以提高企业的社会声誉；将社区教育作为满足短期用工需求的途径，可以降低生产成本，追求短期利益最大化；获得政府给予的税收减免等优惠政策。

另外，高校的参与度也不高，中山与广州仅相距一百多公里，广州是高校资源聚集的地方，中山本地也有多所高校办学，如电子科技大学、广东药学院、广东理工职业学院、中山职业技术学院等，得天独厚地拥有高等教育的智力资源和课程资源，但是现实的情况却是多数院校与社区尚未建立有效的合作。部分高校认为参与社区教育并未对学校发展带来直接收益，参与社区教育的积极性、主动性不高。另外，高校教育设施先进、服务水平和教师素质较高，而社区教育面向的则是老年人、下岗待业人员等学习需求相对低端的学员，因此社区对高校教育资源与社区教育需求的匹配度持怀疑态度。正是缺乏沟通协调机制，阻碍了高校参与社区教育。

图5　社区教育举办方

（三）社区教育资源短缺

1.教育内容开发有局限性

调查数据显示，90%的中山居民在生活卫生保健类和艺术类这一方面的教育需求量比较大，但社区能提供的教育资源相对单一、有限。以中山长洲为例，社区在生活卫生保健类的教育中，只提供了适合中老年人的太极培训，而艺术类的教育更是少之又少，满足不了居民的教育需求。

2.教师队伍短缺

通过对中山西区某社区负责人的访谈，我们得知在社区教育的实施中，教师团队都是从外面临时聘请，没有设立专门师资机构教育，师资力量薄弱。教育资源的不稳定和不完整，师资的不确定性，使居民不能长期固定地接受系统的教育培训和充分利用现有的学习资源。

3.教育方式单一

据了解，中山社区教育的活动形式主要以宣传栏和文体活动为主。利用宣传栏来进行社区教育的形式比较普遍，对于居民来说这种方式也最直接，但其存在一定的弊端，在宣传栏中只能发表文字和图片，传播的知识相对有限，例如刺绣、烹饪等需要借用到视频教程的培训内容，仅凭图片和文字不能生动形象地进行传播。而且用文字进行传播，居民只能局限对文字表面的理解，不能对其中的文化进行深层次的了解学习。对比宣传栏，利用网络技术进行学习和讨论可以不受时间和地点的局限，学习内容也可通过视频的方式展现出来。随着科技的发展，网络课程是社区教育一个好的选择，但中山社区教育在网络课程的应用还不够全面，部分教育网站的信息更新较慢且内容较少，使居民对网络课程失去了解兴趣，不能充分发挥网络课程的优势。倘若我们能将网络课程和线下宣传教育结合起来，就可以提高居民学习的兴趣，丰富社区教育形式，那么社区教育就可以根据不同知识向居民传授更多内容。

四、实现社区教育良性运行的路径分析

（一）完善社区教育管理机构建设

管理机构的建设需放置在社会治理创新中进行考量，这涉及治理主体、队伍建设和经费三方面的内容。

首先政府的职能转变势在必行，变管制和管理为服务，重视和充分利用社会组织参与社区教育，充分发挥与政府有密切联系的社会组织在社区教育管理和运行中的重要作用，为社会组织参与社区教育提供政策空间、制度平台和鼓励措施。其次，提升社区教育管理人才队伍的素质。通过引进、再培训再教育等形式转变管理和工作人员的意识，强化自我管理的观念，提升自我管理的技能，架设社区与政府之间沟通的桥梁，推动政府关于社区教育政策的实施。第三，要建立经费划拨标准，根据社区教育的规模、特点和发展方向，按照一定比例进行拨付，经费既能满足日常的办公运作，也能满足进一步的发展和开拓。

（二）激活社会协同参与力量

对于中山来说，各类社会力量是强大的，如果能引导和激活这些协同力量来参与社区教育，将事半功倍。对居民而言，最大限度地调动社区居民参与社区教育，将是社区教育良性运转的基础，可以建立居民顺畅高效的反馈机制，及时了解居民的受教育需求，听取居民对社区教育的意见建议。

另外，政府和教育行政部门可以加强对高校和社区在终身教育、社区教育和现代学校制度等方面的理论引导，协助高校与社区建立良好的合作关系。在学校方面，可通过经验交流、专家讲座、组织实地参与等方式参与社区教育，使高校意识到参与社区教育能够对高校自身和社区教育发展产生重要意义。针对社区，同样可以加强对社区教育组织者和工作者的理论引导，协助树立终身教育理念下学习型社区建设的意识，提升社区自身对社区教育的质量要求。建立起高校与社区合作沟通的共同思想基础和认识。

（三）开发优质实用的教育资源

在课程资源方面，主管部门可以联合多方力量经常性举行大型的活动，使社区教育主题更加深化。社区教育机构可坚持采用现有公共课程资源为主、自主开发为辅的原则，通过购买的方式购买现成优质课程资源，或委托技术开发公司制作优质实用的课程。引进培训机构、企业内训部门的优质课程资源，整合和改造高校精品资源共享课、精品课程资源、线上慕课资源为社区教育所用，避免资源的重复建设和浪费。

在载体开发方面，中山市的社区教育受众人群主要是青少年和老年人，宣传主要在线下，而在职在岗的青年人参与度极低。鉴于青年人网络使用度极高，可以通过网络来进行网络教育的宣传和课程的学习。此外，社区教育机构应充分利用现代信息技术手段开展远程开放教育，配备充足且完善的多媒体教学设备、计算机网络等现代化教学设施。采用因人而异、因地制宜的学习或培训方式，以业余学习为主，在不影响工作和生活的前提下，方便更多的居民参与到活动中来。居民可根据自身的实际情况，自行选择接受教育的形式、时间和地点。

（四）拓宽多方筹资渠道

根据教育成本分担理论，筹措教育经费有两条原则：一是利益获得，二是能力支付。也就是谁从教育中获得的好处越多和利益越多，支付的费用就应该越多，谁从教育中获得了好处和利益，就应该按照支付能力的大小提供教育费用，能力越大，支付越多。［6］这两条原则同样适用于社区教育，社区教育面向居民是公益性质的，但是可将教育资源进行分类，就业培训、岗位技能培训类的课程可以吸引企业的投资和参与，让企业员工参与培训项目获得技能提升。另外，充分利用中山的区位优势、侨乡优势和乡镇产业经济发展优势，吸引形式多样的社会捐赠和捐资助教，如实物捐赠、证券捐赠、现金捐赠、信托捐赠等。

结语

中山市通过建立三位一体的“协同治理”社区教育运行机制，通过统筹动员各个阶层和领域的力量，盘活现有的多种优势资源达到多方互动，使得社区教育事业的发展迈向稳健的步伐，展现出其独特的色彩。这给其他地区发展社区教育事业提供了良好的借鉴，其存在的问题既具有独特性也具有共性。如何在创新社会治理模式的框架中考量社区教育模式的修正，结合自身优势引导社会力量，以适应社区教育的新需求新发展，是构造学习型社会提升全民素质的要义。

［1］欧斯玛尼·张.国外社区教育模式及其对我国的启示［J］.天津电大学报，2010（1）：7—10.

［2］陈乃林.基于社会治理视角的社区教育管理创新路径选择［J］.北京广播电视大学学报，2013（4）：52—58.

［3］宋亦芳.社会治理创新视域下社区教育发展新思考［J］.上海教育，2015（21）：62—63.

［4］国务院.中共中央关于教育体制改革的决定［Z］.1985—05—27.

［5］国务院.中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见［Z］.1994—08—31.

［6］龙霞、张华.高职教育筹资渠道多元化研究［J］.职教论坛，2013（29）：10—11.

（责任编辑：李影丹）

［Abstract］In the past few years，China has achieved an incredible success in community education，and some areas are doing so significantly that even have their own outstanding characteristics.This paperanalyses the characteristics and the problems ofthe operating mechanism of the community education in Zhongshan city by doing social research from the perspective of the innovation of society administration system.Further more，it gives countermeasures and suggestions based on the conducted study.

［Key words］social gorerance；community education；operating mechanism

Study on Operating Mechanism in Community Education under the Innovation of Society Administration —Taking Zhongshan City as an Example

Research Group，Chen Xiao-lan
（Guangdong Polytechnic Institute，Guangzhou，Guangdong 510091）

G72

A

1008—7427（2016）01—0019—06

2015—12—04

2015年度团省委广东大学生科技创新培育专项资金（攀登计划专项资金）“基于社会管理创新的社区教育政策与运行机制研究”。课题组成员均来自广东理工职业学院，负责人魏晓玲，成员：易金群、张颖诗、杨桂东、陈国兴、刘达彬、张纯、何珊、何晓林（排名不分先后）。