对社会政策内涵及发展的认识

2016-09-20王思斌

中国机构编制 2016年8期

关键词：托底社会福利福利

文/王思斌

对社会政策内涵及发展的认识

文/王思斌

王思斌：北京大学社会学系教授

一、社会政策的提出

社会政策在政府文件中出现过两次。第一次是党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，要加强社会建设理论和社会政策的学习研究和教育培训，不断提高各级领导班子和领导干部管理社会事务、协调利益关系、开展群众工作、激发社会创造活力、处理人民内部矛盾、维护社会稳定的本领。第二次是2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第第十一次会议上提到，宏观政策要稳、微观政策要活，社会政策要托底。宏观政策、微观政策、社会政策是一个有机整体。宏观政策稳定，市场主体才能有稳定预期，企业才能有序竞争；微观政策放活，才能增强市场主体内生动力，反过来才能有利于宏观经济稳定；社会政策托底，才可以缓解社会压力，守住社会稳定底线，为宏观经济“稳”和微观经济“活”创造条件。

二、社会政策的内涵及发展

1.社会政策的涵义

社会政策来自于对英文Social Policy的翻译。在政策层面上使用“社会性的”一词有两层含义：第一，它不是个人性的，不是面对某个人的，而是面对相当一部分民众的；第二，它是非经济的，即不是为了经济目标而制定的。狭义的社会政策主要是指政府制定的社会性政策，是政府为了解决贫困问题、改善民生、促进社会公平和社会进步而制定和实施的政策。

在发达国家，广义的社会政策几乎等同于公共政策。

2.社会政策与公共政策的关系

公共政策被认为是政府或社会公共权威机构为有效管理社会、处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。社会政策是公共政策的一部分，又是特殊的公共政策。在现代国家，完备的公共政策包括了社会政策的内容，但是特殊的社会政策还是在解决部分困难群体的问题、促进社会公平方面发挥自己的作用。

由于社会政策学科形成较晚，社会政策的实践先于社会政策学科而存在，所以就出现社会政策被包含于公共政策之中的现象。

参照国际经验，社会政策主要包括如下一些人们生活的基本领域：社会救助、社会保险、劳动就业、基本教育、卫生医疗、住房等。

相对于一般公共政策来说，社会政策在政策对象、惠及方式和功能等方面有自己的特点：第一，社会政策的对象是部分困难民众，具有一定的排他性；第二，社会政策常常通过特殊的组织体系和政策安排来实现，因为社会政策对象（比如老人和残疾人）常常缺乏一般人获得某些资源的能力；第三，社会政策更倾向于通过向困难群体提供福利来改善他们的生活，缓解社会不公正。

3.社会政策的实质与特征

社会政策是指向社会性目标的政策，是促进人民福利进而促进社会稳定的政策。政府动员、配置社会资源投向社会领域的目的是改善困难人群和广大人民的生活水平，进而促进社会公平，促进社会秩序的改善，实现社会管理。

社会政策实质上是政府在社会福利事务领域的干预行动。社会政策的基本特征：第一，权威性。社会政策是由政府或社会权威机构制定和发布的，具有很强的合法性，并被有组织地加以实施；第二，较强的价值取向。社会政策是支持弱势群体和困难群体的，它通过社会财富再分配来缓解由市场竞争造成的不公平；第三，追求社会公平。社会政策的目的是通过制度安排，向那些遭遇不公平待遇、又处于生活困境的人提供帮助，以促进公平；第四，一定的公共性（或排他性）。

4.社会政策的发展历程

（1）实践

学术界对社会政策的研究常常自英国1601年的《伊丽莎白济贫法》起。16世纪，英国以纺织业为主导的工业发展导致大量农民失去土地，城市中出现大量失业者、贫民、流浪者。为了维护社会秩序，当时英国政府制订了济贫法，对不能维持自己基本生活的贫困者实施救济，这被认为是现代社会政策实践的开端。16、17世纪英国的职工法、济贫法和安置法三个法规的颁布被作为社会政策形成的重要标志。19世纪，各种社会问题和社会矛盾激烈，产生了各种社会反应模式：激进的社会革命模式、比较温和的社会改良模式、自由放任模式。

（2）社会政策研究

社会政策作为一个概念最早由德国学者提出，而其社会实践基础是当时俾斯麦政府的社会保险法的建立。俾斯麦领导的资产阶级政府为了对付日益高涨的工人运动，采取“胡萝卜加大棒”的策略，而社会保险法的实施在客观上对工人的基本生活给予了某种保护。

德国以施穆勒（Gustav Schmoller）、瓦格纳（Adolph Wagner）等人为代表的讲坛社会主义学派，于1873年组建了社会政策学会，研究如何通过社会政策来促进社会改良，维护资本主义制度。他们认为，通过国家干预措施，约束市场的自由波动，实施国家财政调节的再分配，解决工人阶级的基本生活保障问题，才能避免自由放任资本主义的弊端，也可以防止马克思主义的工人阶级革命。社会政策被认为是依照立法和行政手段，以排除财富分配过程中弊害的国家政策。其主要目的是国家保护劳动者，改变财富的国民分配，使劳动阶级获得利益。

社会政策研究的发展主要是在英国实现的。1884年在英国伦敦成立了费边社（Fabian-Society），聚集了包括L.T.霍布豪斯（L.T.Hobhouse）等人在内的一大批改良主义倾向的新自由主义学者。他们举办各种论坛和沙龙，主张通过民主的方式，推动议会立法实施社会改良。经过长时间的研究，英国于1942年公布了《贝弗里奇报告》，并于1948年宣布建成福利国家。英国政府制定了一系列有关工伤、疾病、失业、年老、家庭津贴等方面的政策，由政府保障公民的最低生活需要，提供普遍性的社会保险，国家向其国民提供“从摇篮到坟墓”的多种福利与照顾。

三、社会政策的基本要素、类型与功能

1.社会政策的要素

社会政策的基本要素是指组成社会政策的基本要件，即它是由哪些必不可少的东西组成的。简略地说，包括社会政策主体、社会政策对象、社会政策文本、社会政策资源和社会政策运行。

社会政策过程是指社会政策从制定形成到实施的过程，它是各方行动者围绕着政策规定的确立和政策规定的实施而展开的互动过程。广义的社会政策过程包括社会问题的发现、解决问题的政策动议、政策方案的形成、政策方案的选定、政策文本的编写、政策的发布、政策的贯彻实施、政策实施过程监控、政策效能评估、政策的完善和修订等一系列内容。

2.社会政策的类型

英国社会政策学者理查德●蒂特马斯（Richard Titmuss）根据社会政策的功能提出了三分法：（1）残补性福利政策。它认为应该首先发挥市场和家庭的功能来满足个人的需求。只有当这两个渠道失效后，社会福利制度才发挥作用，而且是临时发挥作用。福利制度主要就是指以家庭生计调查为基础的社会救助制度。（2）工业成就性社会政策。通过国家强制立法来实现个人福利和工作成就的挂钩。这种社会政策主要是指欧洲大陆的社会保险政策。它不考虑收入再分配，也不考虑社会团结等社会主义理想。（3）制度再分配性社会政策。把社会福利当作社会的主要制度，在市场体系之外提供普遍的福利，满足人类社会的基本需要。它主要是根据社会平等原则，通过收入再分配来促进社会改善。这其实就是指北欧国家的社会福利制度。

英国学者马歇尔按照社会发展历史将公民权利划分为三种：民事（公民）权利（civil right）、政治权利（political right）和社会权利（social right）。民事权利指人身权利、财产权利、言论自由、信仰自由等基本人权；政治权利是指参与政治的权利，普遍的选举权是核心；社会权利则是公民当然从国家那里享有获得教育、健康和养老等权利。

丹麦学者艾斯平-安德森在《福利资本主义的三个世界》中主张去商品化，认为社会分层与就业才是福利国家的特性。

西方福利国家的社会福利是制度性的、普惠的。

3.社会政策的功能

（1）满足人的需要。亚多夫、伊恩●高夫认为需要与需求不同。需求是指人索求某种东西的动机和行动，是指的“想要”。在学科领域上，它更多地被用于经济学。社会福利、社会政策中更多地使用需要（need）的概念，指的是人之所作为人所必需的获得某种东西的动机和行动，也就是人的基本需要。人的需要是指本应得到满足但却没有被满足的人的要求，是人的生存、幸福、充实所必需的物质、心理、经济、文化及社会等方面的要求。（2）解决社会问题。（3）维持社会稳定。

四、社会政策的新发展

20世纪70年代末以来，新右派强烈指责福利国家制度，认为福利国家建设引发的社会福利攀升阻碍了经济发展，造成了20世纪70年代西方国家的经济萧条。作为对新右派上述观点的一种理论回应，发展型社会政策揭示了福利与经济发展的统一性，主张通过投资性社会政策，在促进社会福利发展的同时获得经济的增长，实现社会政策的可持续性发展。

发展型社会政策由前加州大学柏克莱分校社会福利学院院长米治理教授（Midgley）等提出。其基本观点是社会投资，即投资于更能带来经济发展的社会项目，投资于人力资本，投资于就业和创业计划，投资于社会资本，投资于资产发展。发展型社会政策不仅关注社会福利接受者、贫困者、需要救助者，而且探索如何提高所有人的福利。

五、我国的社会政策实践

改革前，比较成型的社会政策很少，差不多只有“五保”政策。这与普遍贫困有关。我国的社会政策与改变贫困的经济政策联系在一起，我国农村的经济—社会政策，比如家庭联产承包责任制、取消农业税的政策。社会政策主要在民政领域，即狭义的社会福利，解决由市场化改革带来的社会问题，促进了社会保障制度的改革，也表现为社会政策的发展。

新世纪以来，我国的社会政策正在迎来社会政策时代。社会政策时代具有如下一些基本特征：社会公正理念在社会中获得普遍认可；社会福利政策被制定和实施；社会福利政策普遍发展并覆盖人们正常生活的诸多领域；有效实施社会政策的组织体系的建立；经济政策与社会政策体系是整合的。

关于社会政策托底。对什么是“托底”、托什么底和怎样托底还需要有更深刻的认识。我们理解，社会政策托底就是“应保尽保”，这是基本的。但是，还要实施积极的社会政策托底，包括积极的社会政策与积极实施社会政策，且这两个方面要有机结合。积极托底的社会政策要有伦理的视角、经济的视角、政治的视角、社会的视角和发展的视角。见图1。