社会养老服务业发展实证研究：基于安徽田野调查数据

李静

（安徽大学农村改革与经济社会发展研究院，安徽　合肥　230039）

社会养老服务业发展实证研究：基于安徽田野调查数据

李静

（安徽大学农村改革与经济社会发展研究院，安徽合肥230039）

本文基于213份有效问卷，利用统计方法，从多角度研究了安徽社会养老服务需求。结果表明：养老方式呈现多元化，老人对养老服务需求具有多样性和多层次性，但仍存在养老观念滞后、政策不配套、服务能力较弱、软硬件差距较大、服务体系不健全、老年人权益缺失等问题，其原因可归结为规划布局不适应现实、政府主导作用发挥不够、缺乏专业化养老服务队伍、资金缺乏保障、社会化程度不高，并提出应制定养老服务业中长期发展规划、发挥公办养老机构保障作用、加速发展居家养老服务，并积极推动“医养结合”。

社会养老养老服务业老龄化田野调查

全国老龄工作委员会在《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》中指出，21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会［1］。中国是世界上老年人口最多的国家，自1999年就已经进入老龄社会。中国人口老龄化趋势已经相当严重，解决养老问题，尤其是农村养老问题已迫在眉睫［2］。截至2014年底，安徽省常住人口6082.9万人，60岁及以上的老年人有1030.9万，占17%，其中65岁及以上的老人有692.5万，比例高达11.4%，高于全国0.4个百分点。在未来30年里，安徽老年人口将以年均4%的速度递增，到2020年，60岁及以上人口将达到1160万人，2030年将达到1870万人［3］。因此，加强对安徽养老服务产业发展的特点和规律研究，精心选择好今后一段时期安徽省养老服务产业的发展路径，以满足老龄人口日益增长的养老服务需求是安徽经济社会健康发展的必然要求，具有重要的理论和现实意义。

一、安徽省社会养老服务业发展现状

（一）基本特征

为掌握安徽社会养老服务第一手资料，课题组于2015年7月-8月对安徽省的宿州、合肥、黄山3市进行了专题问卷调查，这三个市分别位于安徽省的北部、中部和南部，基本上能反映皖南、皖中和皖北经济发展水平的差异，呈低、高、中分布。利用统计软件对213份有效问卷进行了归类解析。表1是调查样本的基本情况。

表1　样本的基本情况

（二）经济状况

从老龄人口经济状况角度分析，目前子女供养是老龄人口收入的主要来源，约占总体的59.64%，其次是离退休金占18.78%，最低生活保障占5.16%，养老保险占4.22%，政府（社会）临时救济占4.22%，其他占7.98%。

收入状况上，老龄人口呈现出波谷状态，无收入者占37.09%、低收入者（月收入在200元以下）占30.52%，这二者占采访群体的较大部分，月收入200-500元的占11.74%，500-1000元的占7.04%，1000-1500元的占2.82%，1500元以上的占10.79%，总体而言，被调查者收入较低。

这种情况也比较好理解。安徽老年人口家庭户主要集中在农村，占到了总数的60.23%，住在集镇的占23.06%，城市只有16.71%。绝大多数老年人集中在经济不发达的农村，这些人年纪大了，干不动农活了，自然就没有了收入，必须要依靠子女供养。这种与经济逆向发展的趋势以及地区间的不平衡性，给农村经济发展带来很大压力，也给赡养这些老年人的家庭和子女增添了很多负担。再加上不少地方财政并不宽裕，还要将有限的资金大多用于基础设施和转移支付。养老服务既是民生工程，也是公益事业，投入大、花费多，很难产生经济效益。安徽省作为“未富先老”中部农业大省，而农村的“社会参与”能力又很薄弱，要在农村推动居家养老服务，政府经费投入压力大，往往是捉襟见肘。

（三）婚姻和居住状况

调研中发现，70%被访者中的老龄人口老伴健在，62.6%的老夫妻两人共同居住，仅有16.60%的老人与子女同住。

（四）健康状况

调研中发现，随着我国医疗保险制度的推进，合作医疗保险和基本医疗保险已成为老龄人口医疗费用的主要支付方式，分别占51%和18%，自己支付和子女支付分别占11%和18%，其他支付方式占2%。被访者中，70%老龄人口生活可以自理，但老龄人口健康一旦出现问题，随之而来的就是多种疾病，在被访者中有约42%的老人同时患有两种以上的疾病。

人口老化程度的加剧，老年人口的增多，平均寿命的延长，带来了一系列社会和经济问题，如老年疾病、残疾、残障、失能人数增多、医药费用增多、社会保障和家庭负担加重等等，从而突出了老年人生存质量问题。从健康长寿来看，老年人在65岁以后大约三分之二以上的时间是带病生存的。从老年人的心理健康状况来看，有10%的老年人有明显抑郁症状。特别是老年人精神文化生活少、社会问题多，老年人退出劳动领域后，老年人的闲暇时间增多，生活比较单调，老年生活层次不高。再加上城乡医疗保障水平的差距，一些农村老人考虑到家庭条件，生了小病就忍，生了大病就拖，实在忍不了拖不了才会去乡村卫生所开药，不是重病、急病，他们是不会去县城或更远的医院。因此，他们的身体健康状况可想而知。

（五）休闲活动选择

从调查结果来看，目前老年人的休闲活动较为单一。看电视是老年人的主要生活方式，比例高达85%。在家中做家务、带孩子、逛街散步的比例为66.7%、23.9%和18.8%，而参加社区活动、参加文体活动的仅为17.4%和4.7%。乡镇社区休闲活动区较少，老年人一般无处可去，即便是在经济较发达的地区，大部分老年人也以单独活动为主，其社会功能缺失，较易引发心理健康问题。

（六）主要养老方式

无论是在城市还是在农村，依靠家庭、子女养老仍是当前老龄人口的主要养老方式，中国传统社会的养老观念根深蒂固，机构养老、社居养老、候鸟式养老目前都不是安徽省社会的主要养老方式，家庭养老方式仍然是老年人的首选。在有效问卷中，选择家庭养老的129人，占61.1%。可见，在人口老龄化程度日益加深的今天，家庭的功能尽管在不断弱化，但家庭养老作为一种重要社会资源，有助于养老方式选择的多元化的形成。在调查对象中，除家庭养老外，安徽省城镇老人亦有15%尝试机构养老、社居养老和候鸟式养老方式，农村老人自我养老的比重高达29%，这表明，养老方式选择的多元化趋势已经越来越明显，趋势也已初步呈现。（见表2）

表2　样本的主要养老方式

（七）养老服务需求选择

问卷调查发现：一是老年人对养老服务的需求具有多样性、多层次性的特点。在213份有效问卷中，选择家政服务的有67人次，占有效问卷的31.5%；选择餐饮服务的有87人次，占40.8%；选择康复服务的104人次，占48.8%；选择娱乐活动服务的70人次，占32.9%；选择保姆陪护的13人次，占6.1%；选择钟点工服务的6人次，占2.8%；其他的25人次，占11.7%。二是老年人对社区医疗保健需求很高。在213份有效问卷中，选择医疗保健服务的有120人次，占56.3%；选择健身服务的有78人次，占36.6%。

二、安徽社会养老服务业的主要问题

从调研结果来看，作为中部欠发达农业大省，安徽省的社会养老服务业发展面临着诸多新的挑战：在传统道德方面，家庭小型化、核心化、养老功能弱化与空巢老人、失能老人的生活护理和精神慰藉压力大；在社会福利制度方面，医疗保障、社会救助等社会保障压力大；在社会服务方面，老年人服务网络、服务设施等社会资源合理配置需求压力大；在经济可持续发展方面，老年人群和劳动年龄人群的比例日益增大，社会抚养的压力大；在城乡一体化方面，解决农村养老问题，实现利益均等化压力大。安徽在推进养老服务业发展方面的困难和问题，具体表现在：

（一）传统养老观念与养老社会化的矛盾

当前一些老年人及其子女的养老观念与养老社会化的现实存在矛盾。一是传统养老观念在老年人心中根深蒂固。“养儿防老”、“故土难离”、“落叶归根”等传统养老观念在一些老年人心中占据主流。即使在经济条件允许的情况下，也有很多老年人不去养老机构养老。问卷调查显示：在城镇，老年人在家养老高达89%；在农村，老年人在家养老也占到79%。二是老年人子女的养老服务观念存在滞后现象。在有效问卷中，有24.1%的老年人由于家庭不支持而不去老年公寓养老。许多老年人的子女对社会化养老认识不足，不愿意送老年人到社会养老机构养老。这些老年人的子女普遍认为：老人老了就应该在家享清福，送老人到养老机构会被认为是对父母不孝，是虐待老人。养老观念的相对滞后使得老年人社会化养老服务的潜在需求难以转化为现实需求，不利于社会养老服务事业的发展。

（二）养老服务的政策不够完善

与周边省份相比较，安徽养老形势比较严峻，再加上发展养老服务事业和产业的政策扶持力度不够，推出也不够及时，还存在着落实较为困难等问题。例如，我国目前已有北京、天津、吉林、黑龙江、上海、云南、宁夏、浙江等省（区、市）出台了高龄津（补）贴政策，与之相比，安徽的高龄老人津贴政策研究与出台相对较迟，仅有少数市县（区）如合肥、黄山徽州区、马鞍山金家庄区等地实施，不仅实施覆盖范围小，而且标准有待提高。总体上，安徽省这方面政策没有完全达到民政部规定的“全省统一发文、80岁以上、按月发放”三个要求。

（三）社区养老服务能力有待增强

一是社区养老服务资金较为缺乏。当前，安徽省对社区开展居家养老服务没有专项经费拨付，社区养老主要采用低偿或无偿方式进行，养老服务的管理运行资金、服务资金都比较缺乏。由于社区养老服务资金缺乏，致使安徽省一些市县养老机构规模小、服务场所设施简陋、服务水平不高，经常产生管理松懈、人浮于事等低效率现象。大量民办养老院由于运营资金短缺，更多依赖于老年人缴费，同时还产生一些管理上的纠纷，甚至投诉到媒体，产生不良影响。二是社区养老服务供给水平较低。社区能够提供的服务与老年人对于养老服务需求的多样性之间还存在很大的差距。尤其是在精神健康和社会心理需求方面，由于资金和专业技术短缺，社区所能提供的服务非常有限。

（四）城乡养老服务硬件、软件建设差距较大

作为民生工程，各地都加大了养老服务硬件平台建设，使养老服务基础设施得到较大改善，但大部分地方（特别是农村地区）的养老院规模小、设备落后，甚至一些养老机构和休息场所“一房一床”，娱乐场地“一桌多椅”，必要的生活、健身设施也相当缺乏。养老服务不能满足广大老年人的基本服务需求，以致形成一些空巢敬老院和活动中心。在硬件不能满足的情况下，农村养老服务的软件建设较其它城市也非常滞后，尤其是针对农村老人精神需求提供服务难以满足老年人服务需求量少而样多的客观要求。大部分公办养老机构都因设施差、服务内容少、老人不愿集中住等原因而难以发挥作用。

（五）养老服务组织体系不够健全

养老服务组织体系包括各级老龄办、老年协会等。省、市两级老龄办一般具有固定编制和人员，县（市）区绝大部分是空有老龄工作机构的牌子而并无专职人员。缺少必要的老龄工作机构与人手来管理和规范辖区范围内的老龄工作，养老服务各项工作难以开展。即便是成立了为老服务组织的镇村，运行也不够正常，没有发挥应有的作用。老年协会虽然能够发挥联系群众多、工作时间有保证等优势，但普遍存在缺少必要的工作经费和工作章程，工作人员年龄偏大，不具有持续性等问题。

（六）农村老年人权益缺失问题较为突出

养老问题与老年人权益，尤其是经济权益息息相关。近年来，经济社会快速发展，带来老年人生产方式、生活状态和精神观念等一系列新变化，一些地方特别是农村地区的老年人呈现出“三无”特征，即无固定经济来源、无土地承包权、无房屋所有权，极大制约了农村养老服务工作。由于农村老人在经济上不再拥有颐养天年的资本，也因此在社会和家庭中难以获得相应的尊重和保障。尽管有国家推行的新农保，但层次较低难以为继；尽管有政府实施的养老机构，但限于面小而难以应保尽保；尽管有传统的养儿防老观念，但时有不孝不敬之举发生。农村养老服务仍然是难上加难。

三、安徽社会养老服务业问题的成因

纵观安徽养老服务的样本分析、体系现状和存在问题，除了安徽是相对欠发达省份、经济社会发展不平衡、不协调的现状在一定程度上长期存在外，以下几个方面也是制约安徽省养老服务体系全面、协调、可持续发展的重要原因：

（一）养老设施建设规划布局仍需优化

从地域布局上看，各地在城市建设总体规划中，很少把养老服务设施纳入其中。新建的养老机构，由于受规划、土地、地价和房租等因素的影响，大多数只能到城郊位置不理想的地方选点建设。由于老年人特殊的心理、生理特点，以及行动不便和家庭观念等方面的影响，大多不愿意选择离家较远的养老机构。城区内的养老机构一床难求，而远离市区的养老机构空置率较高。从功能布局上看，很多社区养老服务设施功能不完善，有的仅能提供简单的文化娱乐场所，日间照料和短期托养功能不健全，更谈不上发挥对居家养老的覆盖和支持功能。更为关键的是养老护理需求最为迫切的失能、半失能和需要临终关怀的老人，由于护理成本高、风险大，很多养老机构不愿意接收。

（二）养老服务尚未成为决策主要目标

老龄化社会已经到来，但全面的养老服务体系建设任务仍然十分艰巨。客观上说，从政府工作的目标体系看，经济、政治、文化、生态和民生并列，但养老服务只能占社会民生的一小点。从决策的操作层面看，目前在城市推广的一些行之有效的养老服务模式，如政府财政主导、社会资本参与模式，城市养老服务因为其较强经济基础而被优先考虑并能优先获得保障，由于农村面积大、人员散，特别是困于思想理念和财力状况，很难在广大农村进行推广。从政府民生工作层次看，长期以来，政府养老服务建设更多地着眼于保障集中供养的“五保户”、特困户等特殊群体，对空巢家庭中的老人及失能或部分失能老人的养老问题也逐步重视，但与众多老人的需求相比，仍然是杯水车薪。在主观上看，部分地方政府对社会养老服务业的必要性、重要性和紧迫性没有充分认识，重视度不够，认为在中国养老历来应由个人与家庭承担，现在有没有社会服务，也无碍大局。

（三）政府主导作用没有充分发挥

从各地推进情况看，经济条件较好的地区，养老服务业发展较快，效果初显。经济欠发达的地区，由于老人的支付能力、购买能力在各种群体中是属于偏低的，即使住进了养老院，除了必要的床位费，老人可能不会有其他消费支出，社会资本很难依靠提供其他服务获取收益。民办养老服务机构很难做大，仅能勉强维持，或者仅凭经营者社会责任感苦苦支撑。由于政府一系列优惠扶持政策在具体执行过程中落实不够，一些政策诸如建设用地、规费减免、水电气优惠等刚性不够、可操作性不强，社会资本进入养老服务领域还存在着一些人为限制的“门槛”，还没有形成社会化服务的良好氛围。

（四）专业化养老服务队伍尚未形成

专业化服务队是农村养老服务系统工程的重要软件。在非机构养老方式下，由于农村老年人口多、地方政府资金缺乏，农村老人自身经济状况差等因素，农村很难参照城市购买服务的做法。因此，农村养老服务队伍基本是由村干部、党员、亲朋好友、邻居及志愿者等兼职队伍组成，完全凭借党性、公职人员责任感和亲戚关系等来协助照顾。有些虽然建立了相应的志愿者服务队伍，可由于缺乏有效的组织和管理，致使难以保证质量和效果。在机构养老方式中，也普遍存在护理人员待遇低、工作强度大，文化水平低等问题。护理人员工作多处于高负荷运转，许多养老院护理员每天需工作12个小时。没有经费开展护理员的培训，人员流动性大，专业人才更难以引进，大部分农村养老机构让“外行”护理员为老人服务，服务水平不高。专业服务的缺失，也导致了目前在农村“有钱也买不到服务”的局面。

（五）养老服务资金投入缺乏保障

在社区居家养老服务设施建设方面，服务用房和运营资金没有建立制度性的保障措施。安徽省内仅合肥、芜湖、马鞍山、铜陵等少数几个地方的城区初步建立了社区养老用房和运营经费保障机制。在绝大部分地方，社区养老服务设施用房依然是制约社区居家养老服务的“瓶颈”。在养老机构建设方面，在农村，敬老院建设标准和省财政补助标准偏低。在城市，还没有建立起对养老机构稳定资金投入的机制。特别是由于养老机构投入大、周期长、见效慢，金融机构不愿贷款用于养老设施建设，养老机构融资难的困境一时难以化解。

（六）养老事业社会化程度不够

虽然社会化养老服务是大趋势，但当前还成不了“大气候”。社会资本投入一直最受鼓励，但由于财政补贴、信贷支持力度有限，其作用难以显现。各级政府对社会资金进入养老服务业都有扶持政策，但这些扶持政策普遍不能落实到位，投资者常因手续复杂而搁浅投资，有关职能部门以种种理由不予落实。安徽现行政策规定，除了在税收减免优惠、金融信贷支持等外，市县区财政对新建、改建民办养老服务机构给予一次性床位建设补助，并按照实际入住人数给予每人每月100元运营补助，但与实际需求相比，缺口仍然很大。出于经济利益考虑，许多企业和民办机构进入养老服务领域的积极性没有真正调动起来。此外，社会组织参与度不够，社会组织自身发育不足，基层公益养老服务事业尚未真正进入社会中介组织、志愿者组织和慈善组织视野。特别是家庭参与不够，全社会养老、助老、扶老的良好氛围短期难以形成，社会细胞的养老服务功能尚待进一步开发。

四、结论和政策建议

本文利用安徽省合肥、黄山、宿州3市调查问卷数据，对安徽省社会养老服务需求进行了统计分析，剖析了安徽社会养老服务业的主要问题及成因，结果表明：受个体特征、经济状况和传统观念影响，目前安徽省社会养老方式首选还是家庭养老。城镇老人有15%尝试养老机构养老、社居养老和候鸟式养老方式，农村自我养老的比重高达29%，多元化养老方式初步呈现。老年人对养老服务的需求多样性、多层次性。而安徽省养老服务业发展由于养老的观念、政策的不完善、软硬件设施的不完善、养老服务体系不健全等原因还相对滞后。如何推进安徽省社会养老服务业快速发展，以适应人口“老龄化”的现实？笔者给出以下建议：

（一）制定养老服务业中长期发展规划。社会养老服务业可作为重点发展的服务产业，纳入当地经济和社会中长期发展规划，制定和组织实施专项政策，以适应中国人口老龄化“不可逆”的现状，政策的制定要符合当前、当地社会经济发展的实际水平，不超前也不滞后。

（二）发挥公办养老机构保障作用。公办养老机构是社会养老服务业的基础保障，应继续发挥其作用，需对其运营方式加以改革，允许社会资本投资运营公办养老机构，将公办改为公办公营、公建民营、公办民营、民办公助等多种运营模式。

（三）加速发展居家养老服务。建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。引入社会组织和家政、物业等企业，利用互联网、物联网等技术手段创新居家服务模式，开展家政预约、健康咨询、紧急呼叫、物品代购、医疗救护、服务缴费等居家养老便捷服务；鼓励社会资本利用居民住宅举办社区托老所，开展农村地区养老服务。选择部分条件较为成熟的市、县，开展依托城镇社区服务中心基础设施养老服务功能、企业提供购买服务的居家养老模式试点，总结推广相关经验。

（四）积极推动“医养结合”。引导医疗机构依托现有的医疗资源开展养老服务，兴办养老服务机构；或与养老机构开展合作，开通养老预约就诊绿色通道，开展面向养老机构的远程医疗服务。建立社区卫生服务机构与老人家庭医疗契约服务关系，提供家庭医生式服务。鼓励养老机构设立医疗机构，开办医疗型护理院，构建养老、照护、康复以及临终关怀等相互衔接的服务模式。

［1］全国老龄工作委员会办公室.中国人口老龄化发展趋势预测研究报告［J］.中国妇运.2007（2）：15-18.

［2］常伟.新农保建设中的农民参保标准选择研究——基于安徽省的实证分析［J］.统计与信息论坛.2013（4）: 98-104.

［3］安徽省统计局，国家统计局安徽调查总队.安徽省2014年国民经济和社会发展统计公报［N］.安徽日报，2015-2-26.

责任编辑：汪晓梦

安徽省地方城乡一体化研究基地基金项目“皖北地区城乡一体化发展的实践机制与路径研究”（立项编号：SK2015A182）；安徽大学农村改革与经济社会发展研究院项目 “家庭农场的规模与效率研究”（立项编号：ADNY201412）。

2016—04—28

李静，安徽大学经济学院讲师，博士研究生。