养老服务供给短缺与农村养老服务体系构建

赵秋成，杨秀凌

(东北财经大学 a.公共管理学院； b.高等职业技术学院，辽宁大连　116025)



养老服务供给短缺与农村养老服务体系构建

赵秋成a，杨秀凌b

(东北财经大学 a.公共管理学院； b.高等职业技术学院，辽宁大连116025)

计划生育政策的深入落实、人口老龄化及经济社会体制转型导致农村养老服务需求剧增，养老服务供需矛盾日益尖锐，家庭和谐、社会安定受到严峻挑战，建设适合中国农村的社会养老服务体系已十分迫切。基于此，提出构建以家庭为基础、以社区为依托、以非营利组织和企业为必要补充、由政府来“托底”的普惠型、多元化、多层次农村养老服务体系的思路和构架。指出中国农村养老服务体系建设应坚持政府主导和多元参与原则，加强服务体系规划和社区建设，完善养老服务法律制度，同时建立有效的协调管理、财政投入和经费保障以及人员培训、激励及服务监督考评等机制。

社会养老服务；养老服务体系；家庭养老；农村

一、引　言

养老服务体系是社会保障体系的重要组成部分，是“以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度”[1]。

20世纪80年代以来家庭规模的小型化、结构的核心化，特别是与经济体制转型和城镇用工制度改革相伴随的农村劳动力大量外流和非农化就业，使原本趋于弱化的家庭养老功能雪上加霜；而无子女、少子女和子女不在身边老年家庭的增多，则使一些农村老人因得不到家庭和子女的周到、及时照料而不能安享晚年，有的甚至在孤独、无助、病痛中黯然离世。在中国，“家”历来被人们特别是老年人视作唯一可靠的养老栖所，有“家”而到养老院、敬老院养老通常为老年父母乃至乡邻所不能接受。由于“家”内含了人们诸多精力和情感付出，因此，中国人心目中的“家”不仅仅是“港湾”和“安乐窝”，而且是心灵栖所，在平复老年人焦虑情绪、满足老年人心理需求方面具有重要作用。鉴于此，国内学者认为，中国的养老模式选择不能脱离开“家”的概念而存在[2]，而应建立以“居家养老”为核心的社会服务支持网络[3-5]，以消除家庭和社会关怀缺失及照料服务缺乏等给老年人心理、身体健康和生活幸福造成的不良影响[6]，弥补目前我国农村养老机构不足、服务提供能力弱及家庭经济条件差、政府财力不足等方面的问题[7]；也有的学者提出了建设以居家养老为基础、社区照料为依托、机构养老为补充的涵盖院舍照顾养老和社区照顾养老的农村养老服务体系的设想[8-10]，指出建设养老服务体系的前提之一是明确政府角色定位，切实发挥政府作为服务经费的主要提供者及政策和服务规划的制定者、评估者和实施监管者的作用[11-12]。

基于少子高龄化及老年养老服务需求的现实迫切性，从加快基本公共服务均等化和建设社会养老服务体系着眼，2011年底和2013年9月国务院陆续颁布了《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》和《关于加快发展养老服务业的若干意见》等政策文件，这对我国城乡特别是农村养老服务体系建设无疑具有积极意义和重要指导价值。然而，由于这些政策规定基本上是纲领性、粗线条的，加之我国城乡经济和社会发展不平衡，不同农村地区间差异显著，因此，就需要结合农村实际，在对农村养老服务供求矛盾和养老服务体系架构进行分析和勾画的基础上，全面、深入探讨养老服务体系的内部组织和管理机制，以及制度和政策保障、人才培养和激励监督等问题。

二、农村养老服务供给短缺状况分析

人，作为一种社会性动物，天然地具有对生命和长寿的期待，而当年老、患病和孤独无伴时，则有着对他人给予的照护和慰藉的强烈需求。就老年人而言，对照护和慰藉的需求，实际上与对衣、食和住的需求一样，是必要且基本的，然而，这种必要且基本的需求却随着社会变迁、子女数量锐减和家庭规模结构变化，已经或正在成为老年人特别是农村无子女、少子女和子女不在身边的患病、失能和高龄老人的奢望。

(1)老年人特别是孤寡、空巢及失能半失能老人规模大且持续增加，养老服务需求增长旺盛。自20世纪80年代初中国人口步入老龄化通道后，农村老年人口一直呈快速增加之势，无子女、空巢及高龄的失能半失能老人的增多，使农村养老服务供求缺口越来越大。普查资料显示，全国第五次人口普查(以下简称“五普”)时中国农村60岁及以上老年人占农村人口比重和80岁及以上老年人占60岁及以上老年人比重分别为10.92%和9.56%，到第六次人口普查(以下简称“六普”)时上述比重分别提高到14.98%和12.04%，分别比城镇高3.29和0.50个百分点(见表1)。而且，“六普”资料显示，农村60岁及以上老年人中，生活不能自理者(即失能老人)329.69万人，占3.32%，生活虽能自理但不健康者(这些人通常为患病高峰人群或潜在的生活不能自理人群)1682.20万人，占16.94%，均高于城镇(见表2)；农村生活不能自理老人和生活虽能自理但不健康老人分别占全国同类别老年人的63.20%和68.55%，即是说，目前中国近2/3的生活不能自理老人和超过2/3的生活能自理但不健康老人均生活在农村。另外，从农村老年人所在家庭的人员构成看，“六普”时农村有65岁及以上老年人的家庭中，812.18万户、占16.07%的家庭为独居老人户，683.60万户、占13.53%的家庭为一对老年夫妇户，分别比“五普”时增长了64.76%和44.41%，年均增速分别为5.12%和3.74%，而且，随着越来越多的无子女、少子女计划生育家庭陆续步入老年及成为高龄老人，农村独居和双居*“双居”是指两个老年人共同居住的情况，其中包括一对老年夫妇家庭和非夫妻关系的两位老人共居家庭。老人家庭还会继续增多。从服务需求角度讲，这些生活不能自理和生活虽能自理但不健康老人，特别是其中的独居和双居老人家庭一般对养老服务有着旺盛的现实和潜在需求，这种类型老年人家庭的持续增多势必拉动养老服务需求持续增加，导致养老服务供需缺口进一步加大，农村养老服务供求矛盾更趋尖锐化。

(2)少子高龄化、子女外出务工经商以及子女与年老父母分居异地，增大了农村老年人获得家人照护和慰藉保障的难度和风险。20世纪70年代末期以来计划生育政策的深入落实，有效遏制了人口快速增长的势头，也使较多家庭成为少子女甚至无子女家庭。进入21世纪后，随着这些家庭的当事夫妇陆续步入老年甚至成为中、高龄老人，由无子女或少子女带来的精神慰藉不足、患病时无法得到子女护理、失能时无法得到子女照料的问题随之而至。而且，随着经济体制转型过程中农村劳动力跨城乡、跨地区和跨产业流动的持续加剧，农村青壮年劳动者异地务工、经商乃至安家定居现象日益普遍，由于子女与年老父母异地居住或子女不能像传统农业社会那样经常待在家中，有的甚至因工作或其他原因常年不能回家，致使一些老年父母在高龄、患病和失能时无法得到子女照护和慰藉[13]，子女照料和慰藉甚至成了农村一些有子女老人“可望而不可得”的“奢侈品”。《中国流动人口发展报告2015》显示，2014年我国流动人口约2.53亿人，其中绝大多数为农村人口，且以青壮年为主；另外，农村从业人口中50%以上的人在农村私营企业和乡镇企业工作，或从事个体经营，这些人大多过着早出晚归或整天甚至经常离家在外的生活，从而进一步凸显了老年人服务需求与家庭供给的矛盾，甚至成为父母与子女间关系不和谐的重要致因。

(3)“孝道”文化弱化和价值观衰萎、利己主义和享乐思想盛行，导致家庭养老服务供给不足甚至缺失。20世纪90年代以来，随着经济体制转型和西方文化入侵，利己主义及自由、享乐观念盛行对中国传统文化和“孝道”价值观形成了强力冲击[14]，而计划生育政策深入落实所带来的家庭子女数量减少则凸显了孩子的“价值”，孩子逐渐取代年老父母而成为家庭新的“核心”。笔者在河北、山东、辽宁等地调研时发现，目前农村家庭青壮年夫妇的大多数精力和时间一是用在打工经商、农耕劳作等获取经济收入的活动方面，二是用在孩子的日常生活照料和学习管理方面，用于照料老人及与年老父母交流沟通的时间极少，有的甚至常年难与年老父母见面。一些农村老年人虽然年事已高，有的甚至疾病缠身，但为了博得子辈欢欣，被迫承担着繁重的农耕和家务劳动，希望借此换得子辈对自己体衰患病时的照顾。即便如此，农村嫌弃甚至虐待老人现象依然司空见惯。子女不在身边和子女不“孝”所带来的家庭养老服务供给不足甚至缺失，使一些农村老人对高龄、患病和失能后的生活怀有强烈恐惧感。“有儿不养爷”是一些农村有子女甚至多子女老人挥之难去的“伤痛”。

(4)农村社区不发达、基层组织名存实亡、聚合和调配资源的能力差，直接影响和制约农村养老服务有效供给与配置。社区是与老年人及其家庭空间距离最近、关系最密切的社会生活共同体，在联结家庭与政府和社会的关系、传递政府政策信息、传播社会主流文化及团结社区成员等方面具有重要作用。在计划体制时期，农村社区——社队一直扮演着整合和调配资源及生产和分配财富的角色，但随着改革开放后土地承包责任制的实施，特别是耕地、农具等生产资料的分割，农村社区迅速由高凝聚态堕化为松散、内聚乏力状态，由单核心社区演变成多核心甚至无核心社区，村委会、村干部的影响力、号召力骤降，农村社区整合与调配资源的能力被极大地削弱。由于目前农村社区组织——村委会和村民小组掌握的公共资源及在人们心目中的威信有限，因此已难以担负起聚合与有效配置社会养老服务资源的责任，这必将制约农村社会养老服务的广泛、深入开展。

由人口老龄化和少子高龄化所导致的农村养老服务巨大需求，与由家庭养老功能衰弱和农村养老资源匮乏且分散化及农村社区聚合、配置资源能力缺乏等所造成的养老服务供给不足之间的矛盾，必须由政府出面通过整合、激励和调配公共资源和社会力量来解决，并由此彰显了顶层设计与公共管理的必要性。

三、中国农村养老服务体系的建设思路与构架

综上可见，在经济社会体制转型及少子高龄化背景下，农村养老服务供求“缺口”增大难以避免，若任其发展，必将严重制约新农村建设与城乡协调发展，影响农村老年人的生活幸福及家庭与社会的和谐、稳定。基于此，从统筹城乡发展、整合与充分调动社会资源角度考虑，本着“保基本、全覆盖、可持续”以及政府主导、多方参与的原则，中国农村养老服务体系应由基本养老服务、长期护理保险、社会供养和养老服务社会救助等四部分构成，这四种制度各有侧重，相互补充和衔接。其中，基本养老服务制度应充分体现服务客体(农村老年人)在享受养老服务上的均等性，即社会养老服务的普惠性特征，是农村养老服务体系的基础与核心，也是近期着力建设的方面；长期护理保险是为保障患病、体弱体衰的无法自理老人的正常生活而设立的强制性、家庭及个人部分缴费的社会保险制度，属健康保险范畴[15]；社会供养制度是为特殊社会群体，特别是孤寡、有残障的“三无”(无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养或扶养能力)老人提供养老服务的一种社会保障制度，它是一种非普惠、非均等化制度，具有较强针对性，其受益人群目前仅限于部分孤寡和有残障的“三无”老人，今后可考虑将受益人群扩展至农村所有无子女(包括子女夭折)的孤寡老人，特别是农村计划生育家庭；养老服务社会救助制度是农村养老服务体系的必要补充，是为帮助那些具有基本养老服务乃至长期护理保险之外额外需要，但又不符合社会供养条件的患病和失能半失能贫困老人解除养老服务困境所建立的一种社会保障制度，它具有普惠性、救急扶困和查漏补缺性特征，可以帮助那些已经或即将陷入养老服务困境的老人及时摆脱生活和生存困境，使他们切实感受到社会的关怀和温暖。

由于各种制度具有不同的目的、保障对象、侧重点和保障范围，因此其责任主体、筹资模式及资源整合和调配机制等不尽相同。图1给出了中国农村养老服务体系中各责任主体的相互关系框架。

图1　农村养老服务体系各责任主体的关系及所担当责任架构

图1所示的社会养老服务体系体现了以家庭为基础、以社区为依托、以非营利组织和企业为必要补充、由政府来托底的农村养老服务体系的基本特征。在这里，政府是主要责任主体，担负着制定相关法律政策和养老服务发展规划，提供养老服务必要设施、设备和经费，培训专业服务人员，以及对服务经费使用和下级管理服务机构进行监督、考评等责任。作为基础且直接的养老服务主体，家庭给予老年人的快乐和温暖是其他服务主体无法比拟的，如何通过舆论、法律和激励手段，来督促子女及其他家庭成员履行养老责任，是农村养老服务体系建设中应重点考虑的问题之一。社区既是养老服务政策、规划的落实者和养老服务的组织管理者，又是社会养老服务的直接提供者[16]，同时还担负着管理和维护养老服务设施设备等的责任。就社区而言，它不仅可直接开展社区养老和居家养老服务，组织辖区老年人开展各种体育、文化娱乐、卫生保健及医疗知识普及等活动，组织辖区闲置劳动力和有一定劳动能力的老年人，为高龄、患病和失能半失能老年人提供精神慰藉及日常生活照料和简单的疾病照护等服务，而且还可协助企业、非营利组织及个体志愿者开展社区养老服务，为辖区老年人购买市场化的养老服务提供咨询、建议和指导。非营利组织是靠政府财税和信贷支持及微薄营利开展养老服务的社会组织，它既可为老年人提供免费和低收费的养老服务，也可借助社区这一平台参与社区养老服务，或者受政府委托来管理由政府投资的公办养老服务机构，还可协助政府、企业和社区对社区管理和服务人员进行培训等。作为养老服务供给的市场化主体，企业既可投资创办专业性养老服务机构，为农村老人提供各类服务产品，如中长期托老服务、疾病护理服务、餐饮服务、个性化精神慰藉服务等，也可通过向社区、非营利组织等捐款捐物及提供志愿者或慈善性服务，间接参与社区养老服务。

可见，本文提出的农村养老服务体系框架与国务院颁布实施的《社会养老服务体系建设规划(2011—2015)》和《关于加快发展养老服务业的若干意见》是契合和一致的，是对上述文件精神的具体化。

四、对策建议

基于中国国情和农村实际，为使农村养老服务体系建设工作落到实处，今后应着力做好如下工作：

(1)尽快研究制定农村养老服务体系建设和发展规划。由于目前农村社会养老服务还处在零起点，加之农村社区的凝聚力、号召力已今非昔比，因此就需要结合农村实际，尽快研究制定农村养老服务体系建设和发展规划，确定农村养老服务体系建设的近期和中长期目标，以及落实的具体时间表、阶段性任务、责任划分和保障措施等。农村养老服务体系建设规划应把农村计划生育家庭中无子女和少子女的孤寡、高龄和失能半失能老人作为优先服务对象；明确公共财政的支持重点是基本养老服务，并通过合理规划、布局，尽快建成县(市)、乡(镇)、村三级社会养老服务网络。为此，应在完善县级医院医疗服务功能(特别是老年病的防治和医疗护理)、提高医护人员专业技能的同时，合理规划和建设县级老年人健康服务和医疗护理中心，为老年人提供大病预防、诊疗、健康维护和医疗护理服务，同时负责对乡镇和村级医疗护理人员的专业指导、业务培训，以及对下辖社区医疗保险和护理保险等的监督检查和审批工作；在乡(镇)层次建设老年人健康服务和医疗护理中心，借助乡镇医疗卫生院(所)的医疗资源，为老年人提供大病救护、小病治疗护理和老年人健康维护等服务，同时负责医疗卫生和保健知识的普及、对村级卫生站(点)医护人员和社区养老服务人员进行业务指导与培训，以及对下辖社区医疗保险和护理保险的监督核查和管理等；在村级人口较多的社区居民点规划建设社区老年人文化娱乐和健康服务站，负责辖区老年人文化娱乐和健身活动，并为辖区老人提供医疗保健咨询和健康诊疗、上门诊疗和居家疾病护理、日间照料和托管等服务，负责社区医疗保险和护理保险申请的监督、核查及社区文化体育设施、设备等的维护和管理。

(2)建立和完善社会保障法律制度体系，出台符合中国国情的《社会养老服务法》和《长期护理保险法》。借助《社会养老服务法》，对政府、家庭、社区、非营利组织等养老服务责任主体的责任、权利和义务，以及社区和养老服务机构的服务范围、服务标准及监督考评和奖惩标准等进行明确规定。《社会养老服务法》一应强调家庭直系亲属特别是子女对年老和患病父母的养护责任和义务，充分彰显“孝”文化价值观[17]；二是界定政府作为社会养老服务主导者、经费提供者、实施监管者和人员培训者的责任、义务，以及社区、非营利组织等作为养老服务供给者的权责、义务等。《长期护理保险法》则应本着护理保险与商业护理保险相结合原则，以满足老年人基本医疗护理需求为目标，按照“全覆盖”要求设计，同时应注意以下问题：一是调查和测算我国城乡基本护理保险缴费和支付的合理比例；二是建立严格的护理服务等级评定制度；三是建立护理服务申请者层层甄别机制；四是加强社区养老服务中心、服务机构与医疗护理、老年康复保健机构等的合作、交流，加强复核和审查工作，严惩造假、违规行为。

(3)加强基层党组织和村委会建设，发挥基层组织在号召和凝聚群众、整合和调配资源中的作用，加强农村社区建设。发达国家的社区大多具有几十年甚至上百年建设历史，社区的成熟度高，制度建设、组织管理和各种服务设施均较完善，在开展社会养老服务中发挥着“平台”作用，借助这一平台，政府将社会养老服务的战略规划和工作落到了实处。因此，农村社会养老服务体系建设的前提之一就是加强农村社区建设，恢复与增强基层党组织和村委会的凝聚力、号召力，提高农村社区管理人员的专业素质及整合与调配养老资源的能力，为农村社会养老服务开展提供可靠的基础平台。

(4)建立有效的组织协调和服务管理机制。从理顺关系、加强协作、突出服务着眼，有必要在整合老龄委与民政部门养老服务管理职能的基础上，成立老年人事务管理局，归口民政部(局)，归国务院或地方政府直接领导，负责组织、协调和监管国家及地方的社会养老服务事务，包括：服务规划和政策制定，服务经费的预算和划拨，以及对经费使用和服务设施设备建设情况进行监督、检查，对养老服务机构和服务项目进行规划、登记和审批，对社区和养老服务机构的管理与服务绩效进行监督、考评等。

(5)建立稳定的财政投入和经费保障机制。中央及县级以上政府部门应设置养老服务专项资金，将农村养老服务支出纳入中央和地方政府年度财政预算，并建立按经济增长及老年人口规模、服务标准(根据当地农村消费水平确定)等动态调整的经费增长调节机制，确保养老服务经费及时、足额拨付。考虑到各地经济发展水平和财政支付能力的差异，可建立中央与地方、省(市)与县的养老服务经费分担机制。中央对地方、省(市)对县的经费分担比例，应按照尽可能缩小各地养老服务水平差距的原则和目标，视各地经济发展水平及所负担老年人口规模等来确定。此外，还可通过建立社会养老服务公益基金，以及将社会福利彩票公益金中的一定比例用于农村养老服务，来保障农村养老服务的持续开展。

(6)建立和完善养老服务激励引导机制。一是政府应加大对非营利组织参与农村养老服务的财政补贴力度，通过政府购买服务及公办民营、民办公助等方法，引导非营利组织和企业积极投身于社会养老服务领域；二是采取低息贷款和税收减税等政策，鼓励非营利组织和企业开办养老服务机构和投资农村养老服务项目；三是通过减免养老服务机构的行政事业性收费，及对养老机构的床位、供水、供暖、供电和通信等给予财政补贴等，来降低养老服务机构的运营成本；四是简化养老服务项目及机构申办的审批程序，降低社会养老服务的进入“门槛”；五是建立政府、企事业单位、民间组织和个人等参与社区和社会养老服务的制度体系，同时探索将企业、非营利组织和个人参与社会养老服务活动纳入社会捐助范畴的新机制，如：适当减免参与社会养老服务活动的企业和个人的收入所得税，将中小学和大学在校生参加社会养老服务活动纳入社会实践考核，并与学业及升学、就业等适当挂钩；六是借助互联网系统，建立全国统一的志愿者注册和管理平台，实施社会养老服务“工分储蓄”*由于“时间储蓄”或“时间银行”办法存在诸多缺陷，如登记和认证难、支付难等，因此，这里提出“工分储蓄”制度，即将服务提供者参与养老服务的项目(可结合老年人特征和需求，对养老服务项目按服务的繁简程度、知识技能含量和服务质量等进行标准化及分级、分等，并制定相应的按时计分标准)经被服务对象认证后按计分标准计分，并累加；在服务提供者及其家人需要养老服务时，则按所需要提供服务的级别和等次所对应的分值进行减分。此方法也可成为养老服务市场收费标准制定的重要参照。制度，将个人参与社会养老服务的项目、时间和服务对象的评价等信息，经核准后按计分标准和服务时间进行登记，当个人及其家人需要服务时予以兑现；七是结合创建文明村镇、文明家庭及敬老模范村(户)等活动，在全社会长期开展尊老、爱老、养老宣传教育活动，大力弘扬孝老风尚和“孝”文化，巩固家庭养老的文化和社会价值观基础；八是建立社区养老服务人员奖励和晋升激励制度，通过薪酬激励及职务晋升制度，为社区养老服务和管理人员提供发挥潜能的平台及获得职业发展的通道。此外，还应建立少子老人、高龄老人、失能或半失能老人及患病老人随子女迁移养老制度，并对有劳动能力，但因照料失能、半失能或患病老人无法全勤劳动的劳动者，按其付出的有效养老时间进行奖励性补偿[18]，以弥补他们因照料老人可能带来的个人和家庭收入损失。

(7)建立养老服务人员培训机制，实行社会养老服务专业人员持证上岗制度。为此，政府一是要建立稳定的投入机制，在养老服务资金中列专项经费用于农村养老服务专业人员培训，同时加强对培训经费使用情况的审计和监督考核，确保专款专用。二是通过招投标和委托-代理等办法，委托专业的教育培训机构及医院、康复护理院、养老院等，对农村养老服务人员和管理人员进行专业知识和技术技能等培训。三是实行社会养老服务专业人员持证上岗制度。制定社会养老服务职业资格考核和认证标准，通过严格的专业知识考核和技能鉴定，来提高养老服务人员整体的专业知识和技能水平；通过推行持证上岗制度，来推动农村社会养老服务人员管理和服务的标准化、规范化。对临时参与养老服务且不具备基本知识和技术技能的服务人员，如志愿者、义工等，也应先培训、后上岗，以确保养老服务质量。

(8)加强对农村社会养老服务主体的监管考评。为此，政府需要制定并建立农村养老服务监管机制及绩效考评制度和办法。一是监督、考评各级政府管理部门的社会养老服务政策的落实情况、养老服务专项资金的拨付和经费使用情况等，避免政策执行不到位、资金拨付不及时、亏欠及使用不合理等问题，杜绝贪污、挪用、截留等现象。对政府管理部门的考核，应通过建立健全行政问责制和岗位责任制，把社会养老服务落实和依法行政纳入政府绩效考评范畴，以强化政府管理部门和人员的履责意识。二是监督和考评社区及养老服务机构的服务质量、养老资源利用效率等，应把硬件设施的维护和安全使用特别是服务对象的满意度作为考核重点。三是对企业、非营利组织和个人举办的养老服务机构的合法性和有效运行情况进行监管和考评。养老服务机构的监管、考评可采取定期与不定期考核相结合的方法，通过建立事前评定、事中监管、事后评估相结合的绩效考评体系，并将考评过程和结果置于社会公众监督之下，将绩效考评结果与奖惩和服务等级评定挂钩，来推动农村社会养老服务的有序、健康和持续开展。

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2016-04-30

教育部人文社会科学研究项目(12YJA630194)

赵秋成(1966-)，男，博士，教授；E-mail:zwzhao_008@163.com

1671-7031(2016)04-0016-07

C913.6

A