一个“明星社区”的治理困境

宣称“高尚文化”社区精神的华南知名小区——广州丽江花园，在经历过岁月沉浮、城市变迁、基层民主意识的觉醒后，萦系着的不仅是老一辈丽江人的情感和记忆，还有中国社区自治的梦想与希望。

“不管是自主管理，还是委托管理，只要是业主自主选择的管理模式，就是符合当前社区实际的。”

南方周末特约撰稿 丁捷 郑韶仪

2016年8月8日，民政部发布了《关于深入推进城乡社区协商工作的通知》，其中提到，为确保协商主体更具有广泛性，基层政府及其派出机关、社区社会组织、业主委员会等成为协商主体，并在城乡社区协商中发挥主力军作用。这一政策的颁布，意味着业主委员会在城乡社区协商的主体地位再度被明确。

事实上，各地业主委员会成立情况不容乐观。据业主维权专家陈凤山估算，全国目前拥有业主委员会的社区占比10%左右，公开数据中产生过业主委员会的小区占比30%-50%。这一数据说明，很多社区的业委会在成立一段时期后名存实亡或逐渐消失。名噪一时的明星社区广州丽江花园也是如此。自1997年获得全球人居领域最高规格的奖励——联合国最佳人居环境特别金奖而辉煌一时后，丽江花园在业主委员会多年缺席的情况下，正遭遇环境卫生欠佳、管理滞后、维权艰难等多重困境。

“妈妈们”的战斗

2016年6月15日，全职妈妈李静以九如通津小区业主群主身份在微信群里@所有人：“维权是一场长期的战斗，需要大家支持和参与。而现在，孤掌难鸣，势单力薄，这个群没有存在的必要了。”随后，她又补充了一句：“还有哪位有召唤力的邻居可以做群主的，我让出。”消息一出，引起了群里业主们的热议。但热度散去，群里再次恢复沉默。

李静的失望来自与负责该小区物管的粤海物业管理有限公司（以下简称粤海物管）两个月的博弈未果。2016年3月，丽江花园左岸、德字楼等小区连续发生盗窃案。据不愿具名的业主介绍，这与粤海物管大幅裁减保安有关。现在，丽江花园小区保安大多身兼数职，除了负责物业治安管理，还从事快递、广告及房屋中介等多项工作。

自2012年开始，丽江花园环境卫生急剧状况下降，车辆乱停乱放，健身器材破败不堪，商铺环境吵闹。昔日业主们散步的绿荫小路，或杂草丛生，或被机动车肆意占道。李静说，既然如此，她决心尝试改变，并打算找粤海物管面谈。

面谈那天，尽管早有心理预期，但结果让她出乎意料：原本约好一起出面的业主们几乎全部临阵逃脱，最终到场的只有她和另一位阿姨。粤海物管相关人士对李静说：“你认为你们两个能代表九如八百多户业主的诉求吗？”她当场哑口无言。

与李静同样遭遇的，还有其他热心的业主。他们发现，当挨家挨户上门宣传时，许多业主往往一副惊讶或无辜的表情，之后就是推三阻四、不愿参与。有些业主一听到维权签名，“砰”的一声就把门关上了。

业主维权专业人士陈凤山告诉南方周末，这是丽江花园在业主维权上遇到结构性困境。随着社区民主治理意识的兴起，新兴中产阶层渴望享受更高质量的生活环境，但在公共事务参与的过程中，业主普遍存在积极性不高等问题。他对此解释：“中产阶层的低参与、搭便车现象实质上体现的是他们对民主治理的困惑。由于缺乏经验，业主组织的工作效果和业主对自治的期待，在实际过程中会形成一定的落差，这就可能使得业主在公共参与中心灰意冷，从而选择明哲保身。”

然而，对于李静们而言，丽江花园环境品质下降、物业监管不力、业主自治意识淡薄只是表象问题。在丽江花园业主看来，亟需解决的问题还包括义务教育、户籍制度等。

户口在汕头的梁卓云自打孩子一出生，就为入学落户的事情而焦虑。2010年，她听房屋中介说“只要是丽江的业主，其子女均可享受到入学资格”，于是她从广州市天河区搬到了丽江花园。然而，等孩子到了适学年龄，她却被学校告知，学位已满，孩子无法入学。

梁卓云遭遇并非个案。2015年6月，38名业主向丽江小学、番禺区教育局、广州市教育局发起联名上书，要求解决目前学位不足、社区教育配套不全等问题。一个月后，番禺区教育局给出回复：“丽江小区39名儿童，均为非‘一人一户和非政策性照顾的借读生”，建议可通过入户、积分入学来解决子女入学问题。据了解，丽江小学是这个有着4万常住人口的大型小区唯一配套的小学，学位只有225个。

维权之难

多年以前，有杂志曾列举了居住在广州的一百个理由，其中有一条便是“广州虽然没有（云南）丽江古城，但是有丽江花园”。

1993年，丽江花园始建之初，广州番禺粤海房地产有限公司（以下简称粤海地产）给出了设计蓝图：“以广州市中上收入家庭为主要市场对象，吸收和借鉴香港的大型私人屋村的发展经验，注重环境规划和物业管理，注重营造高尚的居住文化。”该小区由九如通津、左岸、华林居等近十个小小区组团而成，以优美的环境、完善的公共设施、精准的定位及人性化的港式物业管理，赢得了当时广州市民的口碑。“联合国最佳人居环境特别金奖”“国家级示范小区”及“全国优秀住宅社区环境特别金奖”等奖牌，使得它在中国的房地产业中脱颖而出，一度成为名副其实的明星社区。

然而，自2002年起的多起维权纠纷事件打破了丽江花园的平静。

2002年12月，因在小区内修建一条双向市政道路——新浦南路，引发业主不满。半年内，业主们奔走于业委会、居委会，上访至省市信访部门，诉诸法院、求助媒体，希望通过实际行动阻止市政路开进自己的家园。但牵头发起维权行动的业主很快发现，这个在“业委会自治”方面曾被广泛报道的小区和全国其他小区并无区别，被认为能够代表业主利益的“业委会”名存实亡，其话语权被开发商及物业公司所主导，开发商及物业公司才是社区真正的管理者。

2005年，由于不满物业公司“一费制”的收费方式，不少居住在小区的年长者成立了民选业主委员会，开始对抗物业管理公司主导的业主委员会，要求实行政府公开价。当时这一举措被称为“中国基层社区的第一次民主实践”。在等待了1141天的结果后，这场长达5年的马拉松式的纠纷案，以业主败诉而告终。

在历经八年屡败屡战的维权后，丽江花园小区业主信心受挫，心灰意冷。之后，伴随着楼盘数量和人口密度的进一步扩展，当年参与新浦南路维权的老人们陆续去世，年轻精英相继搬到其他小区，当年轰动一时的“业主大会”“业主委员会”“小区自治”等字眼在现在丽江花园小区成了冷门词汇，本地媒体也几乎不再关注这个“昔日明星”了。

有维权业主告诉南方周末，如果上门投票、要求签名，大家会心照不宣地有意识地避开这些词汇。为了打破这一僵局，李静在九如业主微信大群中，试探性地提了提关于成立业主委员会的想法，很快遭到其他业主强烈反感，不少人甚至以退群的方式进行抗议。从此，成立“业主委员会”的想法在群内不再被提及。

“一个受挫的小区就像人生了病一样，再次振作起来非常难，失败的根本原因还是在于业主自身。”中国人民大学副教授、和谐社区发展中心主任陈幽泓告诉南方周末，“业主自治在中国是件了不起的事情，因为中国社会第一次真正地打破人情世故，按生人规则制度来做事。因此培养出权责意识、公共精神等一批新的公民对中国当下社区来说意义非凡”。

没有业委会的“明星”小区

2005年搬入华林居的业主林万，参与小区这几年各种维权活动中，他将业主类型大致分为了三类：一类是激进派，以拒交管理费的人群为代表。这部分人熟知法律法规，了解丽江花园的运作程序，一旦遭到物管公司的反击，会选择报警或起诉来维护自己的权益；第二类人群是妥协派，这部分业主可能受时间或精力限制，不愿意得罪粤海物管，也不愿参与任何维权活动，选择交钱了事，息事宁人；第三类人群是群组派，他们为了同一个事件或同一个目的，组织起来，以群体力量施压管理公司，但往往达到目的后，容易鸟飞兽散，周而复始。

“各扫家门雪，关键临头还不是各自飞。”林万告诉南方周末。

据番禺区洛浦街道办提供的资料显示，自1997年12月以来，丽江花园共有三届业主委员会在区住建局成功备案。2007年9月21日，丽江花园第四届业委会届满，在组织选举产生新的业主委员会的过程中，业主投票数约2000票，没有达到“双过半”(专有部分占建筑物总面积过半数且总人数过半)数目，新的业主委员会无疾而终。

作为想要重建丽江花园业主委员会的极少数派，林万坚持认为，业主委员会是把维权活动日常化、规模化的最好途径，但问及是否愿意充当业主委员会成立的牵头人时，林万表示拒绝：“平时工作太忙了，实在有心无力。”

陈幽泓用计算的方式说明了业主委员会的重要性：“假设我们的小区有1000多户。一户的面积是100平米，每平米2万，房子就是200万。对普通市民来说，这就是他最大的财产。加上小区的套外的公共区，也按同样的价格进行计算，价格可达数十亿。试想，如果没有业主委员会行使代表监督权而让人随便使用，会是怎样的状态？”

1991年3月，中国第一个业主委员会在深圳成立。三年后，原建设部第33号令《城市新建住宅小区管理办法》首次规定我国住宅小区要成立业主委员会。2003年国务院《物业管理条例》中“业主委员会”这一概念首次被提及，在立法层面上正式创立了我国的业主委员会制度。2007年物权法出台，它更是从人大立法高度确立了业主组织的法律地位。但根据广州市国土房管局提供的最新数据，广州到现在成立业委会的小区仍不到25%。

丽江花园业主委员会选举难产的因素较为复杂。在实际过程中，业主委员会发起、筹备、运作以及召开等程序中，资金人力的缺乏、业主自治意识的淡薄、开发商及物业公司的干扰、政府的支持力度以及不透明的监管制度等，任何一环出现问题都会对脆弱的业主组织形成伤害。“光是集中业主召开业主大会这一项就谈何容易。”房产律师秦兵曾公开表示。

北京海淀区“品阁小区”曾开创了业主自治的先例。作为北京第一家“舍弃”物业公司，采用“公司制”实现自治管理的小区，它主要通过业主委员会组织进行公共事务的管理，之后成立的全部业主参股的社区服务中心，使得业主自治的尝试上升到更为严谨的法律层面。“如果社区要实现真正自治，则需要舍弃物业公司，通过业主委员会组织真正地实现自我治理。”作者秋风在一篇文章中这样说道。

但这种说法遭到了广东显德律师事务所雷刚律师的反对，他认为“他治”与“自治”的区别在于“自主权”的行使。“你花了钱不能做主，这就不叫自治。你花了钱你能做主，那么不论请谁来管，都是自治的，”他解释，“不管是自主管理，还是委托管理，只要是业主自主选择的管理模式，就是符合当前社区实际的。”

社区治理路在何方

目前，在业主委员会缺席的情况下，是由居委会在丽江花园小区的业主自治中代行业主委员会职责。洛浦街社区办工作人员杨涛瑜认为，居民委员会是由社区居民选举产生的，代行业主委员会职责也同样能体现业主以及居民的自治意愿。但杨涛瑜也承认，在缺乏行政强制力的情况下，丽江居委在处理社区内的物业管理冲突时，会存在一定的难处。

“居委的权限不明，很难代表业主在大问题上决策。”粤海物管总经理江凡生告诉南方周末，“在调解物业公司和业主纠纷上，居委会及街道办往往力不从心。业委会能发起业主大会调整费用、选聘物业等，但居委会不具备这些职能。”

面对业委会缺席、居委会权责不明的现状，江凡生认为“政府的介入”很有必要，他兼具物业管理公司经理、丽江花园业主以及丽江花园论坛“江外江”版主三重身份，在几乎亲历了丽江花园所有大规模的维权活动后，他得出结论：“如果政府相关部门予以重视，派专人参与监督选举、提供资金，落实好相应政策，那么丽江目前的困境能得到很大的改善。”

根据物权法第七十五条的规定，对于设立业主大会或者选举业主委员会的，地方人民政府有关部门有义务对其给予指导和协助。但事实上，“指导”和“协助”依旧是不具约束力和强制力的软性指标，存在很大的弹性空间，管理者如何在规则规定的权利和义务中寻找平衡点，正是“丽江模式”能否真正实现社区自治的制度性关键。

不过，广州市番禺区住房和建设局法制与物业管理科科长张向阳认为，政府没有义务保证业主委员会一定能成立。据他介绍，根据《广东省物业管理条例》第十三条第一、二款规定：“百分之二十以上业主可以联名向街道办事处、乡镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。已交付使用的业主建筑面积达到物业管理区域建筑面积百分之五十以上的，业主可以向街道办事处、乡镇人民政府提出成立业主大会的书面请求。”也就是说，只有满足上述情形之一，业委会才能被提起成立，政府才能予以指导与监督。同时，政府参与的过程不等同于结果的保证。张向阳告诉南方周末：“业主成立意愿不强是业主委员会成立率低的首要原因，而且业主委员会的存在并不是小区治理质量的唯一评判标准。”

陈幽泓对此建议，由社会第三方成立物业领域小区治理机构，去帮助业主成立业主组织，丽江花园可尝试这种路径，即业主为甲方、物业公司为乙方，第三方来提供帮助，业主付给第三方报酬，这才是社区发展的正途。

“业主委员会协会，是全国各地的业主群体一直在努力争取成立的。虽然有沦为‘官办或利益平台的可能，但至少在形式上与物业管理协会可以取得平等的社会地位了。”陈凤山告诉南方周末，“业主委员会协会建立后，在立法过程中，业主委员会协会应当成为参与意见的一方。毕竟，他们是在为业主所拥有产权的小区而立法。”

“其实社区的治理就像是一个微型国家的治理，就跟一盘棋似的，每一个小区都是棋盘上独立的棋子，每一个小区管好了，国家也就相应变好。”陈幽泓说道。（应采访对象要求李静、林万为化名）