内部审计在高校廉政治理中的作用探析

何彦通

内部审计在高校廉政治理中的作用探析

何彦通

内部审计作为高校治理体系中监督自律机制的重要组成部分，在廉政治理中具有自身的优势和独特功能，是高校内部惩治和预防腐败的重要手段。高校可以通过明确内部审计在廉政治理中的工作定位、构建协同配合的“大监督”体系、前移审计关口等方式来充分发挥内部审计在廉政治理中的“免疫功能”作用。

高校治理；内部审计；廉政治理

高校治理的关键是内部权力的正确配置和运用，治理的目标是实现良治。而腐败的本质是公权私用，是一种滥用公共权力谋取私利的行为，对高校实现治理目标构成最大威胁。具有“免疫系统”功能的高校内部审计，可以对权力运行进行有效的监督和制约，因而其有责任、有能力在高校廉政治理中发挥重要的作用。

一、高校廉政治理与内部审计的关系

（一）廉政治理是高校治理的重要组成部分

腐败是权力私化的产物，集中表现为对权力的不当行使、滥用和利益交换。高校腐败行为是在权力监督约束机制弱化或缺失的条件下产生的，与对权力的监管不力密切相关，是高校治理中的一种“病变”，严重影响了高校的健康发展。廉政治理就是围绕权力监督进行的，目的是把权力限制在法律和制度规定的边界之内，是维护高校治理有效性的重要工具。廉政治理既有助于高校治理的完善，又可以从高校治理中获得资源和动力，是高校治理体系的重要组成部分。

（二）内部审计是高校廉政治理的重要手段

内部审计是高校治理体系中监督自律机制的重要组成部分，其最终目标是服务学校治理。良好的高校治理必定要对内部权力运行进行有效的监督和制约，而内部审计作为一种以权力监督制约权力的制度安排，被高校纳入廉政治理框架就成为一种必然。

1．由审计的监督职能所决定。随着经济社会的发展，审计方式、方法的改进，以及审计职能的丰富和变化，审计目标也由最初财务会计资料的真实性和公允性，发展到受托人履行经济责任的合规性和合法性，即对权力行使过程中是否存在违法乱纪或不道德行为进行监督。审计本质上就是一种经济监督活动，具有独立、客观、权威的特点。开展审计监督，对加强高校内部管理、维护财经秩序、规范权力运行、促进廉政建设具有重要作用。“促进教育部门和单位遵守国家财经法规和廉政建设”正是《教育系统内部审计工作规定》（教育部令第17号）中第二条就明确的审计目标。

2．由高校内审自身特点所决定。与外部审计相比，高校内部审计则更多地体现为主动性的自我监督，具有“内向型”的特点，是高校自主进行的监督和评价活动。由于身处学校内部，熟悉组织状况，内部审计监督往往更具有针对性、及时性、灵活性的特点，可以“十二月运行，周而复始”（《文子·自然》），能起到“教之诲之，慎微防萌，以断其邪”（东汉王符《潜夫论·浮侈》）的“免疫系统”作用。由此可见，内部审计必然会成为高校腐败治理的重要手段。

二、内部审计在高校廉政治理中的“免疫系统”的作用

若是将高校治理中的腐败问题称之为“病变”，那么内部审计在高校治理中所起的作用就是其自身的“免疫系统”。生物免疫系统具有防御、监视和自稳功能，可以抵御病原体的入侵，能实时监视、识别并清除发生病变的细胞，修复受损组织，是生物体保护自身健康的防御性系统。高校内部审计同样具有类似于生物免疫系统的功能，如图1所示。

图1 高校内部审计在廉政治理中的作用

（一）防御作用

事前预防是治理腐败的关键，是《联合国反腐败公约》中倡导的治理理念。高校内部审计非常熟悉本单位各个处、室、院、所甚至每一个工作岗位、工作环节的权力运行情况，一方面能够从学校治理的全局出发，客观地识别治理体系中存在的风险点和漏洞，及时建议管理层采取必要的措施来控制可能发生的腐败风险；另一方面，通过对内部控制、基本建设、物资采购、招生管理以及三公经费、科研经费使用等领域的腐败风险大小进行评估和预判，及时介入高风险领域，开展事前审计监督，使那些欲将腐败动机付诸实际行动的人能够及时悬崖勒马，有所为，有所不为，做到正确行使手中的权力，依法履职，廉洁勤政。这样，在腐败行为发生之前就将“病原体”消灭在萌芽状态，从而达到预防腐败的目的。

（二）监视作用

高校内部审计作为一种常规性的经济监督活动，其职责范围已从单纯的查错纠弊扩展到了对领导干部权力的监督。而且与国家审计和社会审计相比，高校内部审计具有“全天候”监督的优势，通过事中跟踪，可以在最短的时间内识别出资金运动过程中隐藏在各种合法表象－下的经济实质，及时发现和揭露已入侵的“病原体”和体内的“变异细胞”。事实证明，主动发现和揭露腐败易使人产生畏惧心理，有利于增强高校领导干部的廉洁自律意识，可以有效遏制腐败事件的发生，这是内部审计在腐败治理中的优势所在。

（三）自稳作用

自稳作用是指高校内部审计在发现腐败问题之后所采取的应对措施，目的是减轻或消除腐败危害，是审计发挥免疫系统作用的关键环节。一方面高校内部审计可以依据《教育系统内部审计工作规定》对涉及违反财经法纪、损失浪费的行为及时进行制止，提出纠正、处理的意见，将有关人员移送给学校纪检监察部门调查处理，依法惩治腐败，修复“病变”组织；另一方面还可以通过审计建议的方式，对腐败产生的制度性因素进行剖析和反馈，及时堵塞管理漏洞，促进各项制度的完善，阻断腐败发展空间，建立治理腐败的长效机制，让那些心存腐败动机的人无机可乘，从而从根本上屏蔽“病害”入侵，提高腐败治理能力和水平。

“免疫系统”功能是基于“经济评价、经济监督、经济鉴证”等内部审计职能而产生的，它改变了事后审计“亡羊补牢”的现状，要求将审计时间节点由事后转变到事中和事前，真正做到对“病害”早发现、早防治，实现预防、揭示、惩治和抵御腐败的有机结合，是在不改变审计的本质前提下，延续并拓展了现有的审计职能。

三、提升内部审计廉政治理能力的途径

（一）明确内部审计在高校廉政治理中的工作定位

随着社会经济发展和教育改革的不断推进，高校在基本建设、设备仪器及大宗物资采购、经费使用、招生管理和内部分配等方面的自主权越来越大，与此同时，由于制度不健全、管理不规范、监督不到位等客观原因使得一些人有机可乘，导致腐败问题的产生。然而，多年来高校内部审计工作存在着表面化、例行化的问题，与廉政治理要求并不合拍。因此，必须明确内部审计在廉政治理中的工作定位，即：从治理腐败的旁观者转变为治理腐败的参与者。通过大力开展反腐审计，强化对制度执行、决策流程、权力运行情况的审计监督，在防止出现“监督死角”的基础上，突出管理薄弱环节、关键岗位以及物资采购、工程建设等腐败高发领域的审计，把监督重心转移到资金集中、权力集中、自由裁量权过大的重点岗位、重点环节和重点项目上来，严肃执纪问责，建立“问题清单”，实行“对账销号”，把制度严起来、纪律挺起来，让权威树起来，形成震慑，让那些有腐败动机的人心存畏惧而不敢腐败。

（二）构建审计监督与其它监督协同配合的“大监督”格局

目前高校内部各类监督资源比较分散，还没有形成合力，监督效率不高，监督作用有限。因此，高校必须有效整合校内各类监督资源，构建起审计监督与纪检监督、行政监察、财务监督、舆论监督、职工民主监督等各类监督主体协同配合的“大监督”体系，实现资源共享，形成全校一盘棋的监督格局。在这种格局下，一方面，纪检、监察、财务部门和职工群众将其掌握的需要利用审计专业技术查实的腐败问题线索，通过一定的形式，交由审计部门进一步核实确认；审计部门将在日常审计过程中发现的违法违纪问题，通过移送处理等方式提供给纪检监察进行处理，惩治腐败。另一方面，为了弥补审计部门在监督手段上的不足，纪检监察也可以直接参与涉及腐败问题项目的审计。审计部门的审计结果和纪检监察处理结果也通过适当方式公之于众，让职工群众知晓，发挥舆论监督和职工民主监督作用，提高制度约束力。这样，各个监督主体间协同作战，充分发挥各自的优势，有利于扩大监督的广度和深度，降低监督成本，提高监督效率。

（三）前移审计监督关口，开展事前、事中审计

高校内部审计普遍开展的审计业务，诸如领导干部经济责任审计、基建（维修）工程项目结算审计等大多是事后审计，介入时间上的滞后导致审计的“免疫系统”作用没有得到充分发挥，因为在腐败治理方面，“防”往往事半功倍于“反”。事实上，开展任前、任中经济责任审计要比离任后再进行审计更能增强领导干部法律意识和自我约束意识，促进廉政勤政。对工程建设项目从立项、勘察设计、概预算、招投标、工程施工一直到竣工结算进行全过程跟踪审计，不仅有利于保证建设资金支出的合理性和效益性，还可以更有效地抑制工程建设过程中的各种不良行为，减少腐败问题的发生。因此，高校内部审计应适当将审计监督关口前移，提高审计工作的主动性，提前介入，做到对问题抓早抓小，防微杜渐，规范管理，治病救人，充分发挥内部审计在腐败治理中的免疫作用。

（四）提高人员素质和审计质量

审计治理腐败的能力和效果，取决于审计质量。而审计质量的优劣，则取决于审计人员政治素质和业务素质。腐败大多涉及经济问题，而查找经济案件线索在某种程度上又是审计的专业优势。可是，如果腐败分子在经历了几次审计后，腐败行为都没有被发现和查处，除了会导致其越来越无所顾忌、胆大妄为外，还会质疑审计人员发现、揭露腐败问题的能力，审计的威慑作用就会大打折扣。因此可以说，建立一支思想坚定、业务精湛、作风顽强的审计队伍，是发挥审计的“免疫系统”作用，从源头上预防和治理腐败的重要保障。

何彦通（1959—），男，法律硕士，长春工业大学纪委书记（长春130012）