编制自然资源资产负债表：鄂尔多斯市鄂托克前旗的探索与实践

□ 深圳市环境科学研究院 深圳市自然资源资产核算和评估中心

编制自然资源资产负债表：鄂尔多斯市鄂托克前旗的探索与实践

□ 深圳市环境科学研究院 深圳市自然资源资产核算和评估中心

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”此后，党中央、国务院又相继印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》和《生态文明体制改革总体方案》等一系列文件，进一步提出对自然资源资产实施价值管理的要求，明确了通过对自然资源资产总体存量及其变化利用情况的核算与审计，以及对生态环境损害责任追究来实现保护资源环境的目标。这是党中央关于生态文明建设的一次重大战略决定和制度创新，将会对未来资源环境保护和经济发展产生深远影响。

2014年春节前夕，习近平总书记在考察内蒙古时嘱托要在生态文明建设上先试先行，同年7月，鄂尔多斯市被国家六部委确定为全国第一批生态文明先行示范区建设地区。2015年，在鄂尔多斯市委第八次全面深化改革领导小组会议上鄂托克前旗被确定为全市生态文明制度建设试点。

鄂托克前旗积极推进试点建设，迅速启动了生态文明制度改革的实践和探索，并与深圳合作研究编制了我国西北地区首套自然资源资产负债表，形成了具有典型西北特色的自然资源资产负债表“西北模式”。这一成果不仅为鄂托克前旗开展生态文明建设打下坚实基础，也将为我国其它地区自然资源资产负债表编制提供技术参考，尤其是为西北其它地区自然资源资产负债表编制及应用提供示范借鉴。

一、领导重视，完善的工作机制筑成高效的组织保障

编制自然资源资产负债表，更好地掌握自然资源资产现状及其动态变化情况，对鄂托克前旗科学管理自然资源资产，实现永续发展具有重要意义。内蒙古自治区、鄂尔多斯市、鄂前旗领导高度重视此项工作开展。鄂尔多斯市委书记白玉刚同志在深入鄂托克前旗调研期间，鼓励鄂托克前旗抓住机会，突破阻碍，先行先试，为全市生态文明先行示范区建设做出积极贡献。鄂托克前旗也建立了以旗委书记张占霖为组长高效的生态文明体制改革专项小组，下设自然资源资产核算评估和自然资源资产责任审计工作等专项领导小组，形成了由旗领导牵头，旗政府办、发改局、统计局、审计局、国土局、农牧局、林业局等相关职能部门联动协调的工作机制，同时建立了工作信息动态报送机制和工作督查制度，形成了各部门合力推进的工作局面。旗人民政府旗长吉日嘎拉图同志多次主持召开生态文明建设调度会议，提出因地制宜、循序渐进、高效推进的工作要求。旗审计局负责自然资源资产离任审计，旗统计局负责推进自然资源资产负债表编制等相关工作开展。目前，鄂托克前旗自然资源资产负债表体系已基本建立，自然资源资产负债表“西北模式”已初步形成，为加快建立自然资源资产产权制度和用途管制制度迈出了关键性的一步。

二、南北联姻，特区经验助推鄂前旗自然资源资产负债表工作开展

自党的十八届三中全会提出编制自然资源资产负债表这一崭新课题以来，我国已有不少地区先后提出要开展自然资源资产负债表相关研究和探索工作，并在全社会营造了良好的自然资源资产负债表编制氛围，为自然资源负债表“西北模式”的建立提供了经验借鉴。深圳市是我国最早启动自然资源资产负债表编制工作的地区，十八届三中全会后即成立了“深圳市环境科学研究院深圳市自然资源资产核算和评估中心”，并由研究院生态所所长叶有华同志担任该中心主任，开始了一系列与自然资源资产负债表和离任审计相关的探索研究、评估、制度设计以及作为审计技术支撑单位参与深圳市的自然资源资产审计。2014年9月，深圳在全国率先完成了市级、县区级自然资源资产负债表编制工作，形成了自然资源资产负债表的“深圳模式”。同年年底，形成了深圳市自然资源资产责任审计制度，并应用该套自然资源资产负债表体系对福田区、盐田区、大鹏新区、光明心情等多个行政区（新区）开展了领导干部自然资源资产责任审计工作。2015年，在继续完善审计制度的同时，试点完成了区级、街道办事处两级行政单元的自然资源资产责任审计，使该套自然资源资产负债表体系在自然资源资产的科学管理中得到了有效应用。

2015年7月，鄂托克前旗在充分调研全国自然资源资产编制情况和与深圳编制自然资源资产负债表有关单位和人员座谈基础上，引入了特区研究团队深圳市自然资源资产核算与评估中心，在内蒙驻点开展鄂托克前旗自然资源资产负债表的研究工作。该研究团队在初步调研鄂前旗草原生态系统后，认真分析和总结了鄂前旗自然资源资产的特点，结合深圳自然资源资产负债表模式，提出了鄂前旗自然资源资产负债表的“西北模式”。该模式全面衡量了西北地区自然资源资产的系统性和综合性，包含了实物量表、质量表、价值表、流向表、负债与损益表、负债表总表、风电和太阳能行业损益表等七大类表系统，在指标和内容设计上都突出了西北特色。可以说，这次合作不仅为自然资源资产负债表“西北模式”注入了深圳基因，也将深圳经验、深圳精神、深圳速度、深圳效率和深圳质量带入了内蒙古大草原。

三、突出特色，草原生态系统特征成就西北模式自然资源资产负债表

鄂托克前旗地处我国西北生态脆弱地区，是国家煤炭资源开发利用的重要战略基地，于2012年被国务院纳入京津风沙源治理二期工程区范围，辖区内农区、牧区、矿区多种发展格局并存。鄂前旗在构建自然资源资产负债表时，依据国家对自然资源资产负债表编制工作的总体要求，既注重对自然资源各项因子资产化的全面性，也充分考虑了前旗的资源环境特点，突出强调了自然资源资产负债表的“西北模式”。

图为鄂尔多斯沙漠大峡谷，这里历史悠久，风光绚丽

从主要指标看，鄂托克前旗自然资源资产负债表既反映了鄂托克前旗的主要自然资源资产，也体现了整个西北地区的重点自然资源资产，如土地资源（林地、草地、湿地、城市绿地和耕地）、生物资源（珍稀濒危动物）、水资源（地表水、地下水）、矿产资源（煤炭、天然气）、环境资源和特色资源等6类自然资源资产，尤其是特色资源资产等；从表现形式看，鄂托克前旗自然资源资产负债表既是鄂托克前旗自然资源资产负债表，也可作为西北地区自然资源资产负债表的样表，既反映自然资源资产结果，也突出自然资源资产变化过程，凸显了西北脆弱区生态保护与恢复成效；从功能价值看，鄂托克前旗自然资源资产负债表是我国西北地区第一个综合反映脆弱生态区和能源战略分布区的自然资源资产状况的负债表，具有典型代表意义和示范引领作用；从系统性角度看，鄂托克前旗自然资源资产负债表在借鉴深圳自然资源资产负债表模式基础上构建了西北模式，该模式全面衡量了西北地区自然资源资产的系统性和综合性，包含了实物量表、质量表、价值表、流向表、负债与损益表、负债表总表和风电和太阳能行业损益表七大类表系统，在指标和内容设计上西北特色更加突出。该负债表的应用将为有效管理和可持续利用前旗自然资源资产提供支撑条件，不断促进前旗自然资源资产质量提高，维护西北地区的生态安全。

四、注重实践，同步审计修正自然资源资产负债表框架构建

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》明确提出了在自然资源资产负债表基础上对领导干部实行自然资源资产离任审计的要求。可见开展离任审计，界定领导干部任职期间对生态环境的损害责任是自然资源资产负债表的重要目标。鄂托克前旗在开展自然资源资产负债表编制工作期间，借鉴深圳经验，同步探索了自然资源资产负债表在领导干部自然资源资产责任审计工作中的应用。

2015年7月，鄂托克前旗制定了领导干部自然资源资产责任审计试点工作方案及配套制度，明确了领导干部自然资源资产责任审计的审计原则、审计范围和对象、审计目标、审计内容等，并以自然资源资产负债表审计为核心，于2015年10月、11月相继开展了对水、草原（湿地）、森林等资源资产的探索性审计。针对自然资源资产负债表在审计应用中存在的问题，鄂前旗反复修正和完善自然资源资产负债表体系。例如，审计部门在审计过程中发现，鄂托克前旗在2012年开展草原承包经营权的确权登记工作时，将辖区内林地、耕地、湿地和珍稀植物等多种自然资源的面积纳入草地面积进行统计，导致自然资源资产负债表中各种自然资源的数据出现重叠，这为审计的责任界定加大了难度。为解决这一实际问题，研究人员修正了自然资源资产负债表中各类自然资源资产存量与价值之间的核算关系，确定了以功能为主要着眼点的数量价值关系，确保自然资源资产负债表既能全面反映各类自然资源资产总量，又能详尽反映单一自然资源资产的价值构成。可以说，鄂托克前旗的自然资源资产负债表是理论研究与实践经验反复融合的系统成果。

五、正视问题，逐步完善自然资源资产负债表应用机制

自然资源资产负债表的成熟编制是一个逐步完善的过程，旗委旗政府对此已有充分的认识。在困难和问题面前，旗委旗政府高瞻远瞩，坚持生态文明建设改革创新不停步，坚持边改革实践边总结经验，不断丰富和完善自然资源资产负债表“西北模式”的内涵，不断推进自然资源资产负债表有关工作。

在已经构建的鄂前旗自然资源资产负债表基础上，鄂前旗结合负债表编制和应用过程存在的问题和鄂前旗草原生态系统的特征，在旗委旗政府的领导下和自然资源资产负债表编制工作专项小组的指导下，继续强化与深圳的合作，并由旗发改局牵头，联合统计局等相关部门，启动了自然资源资产质量价格体系、核算体系、台账建设和管理平台等方面的探索研究工作，并将进行全面系统的自然资源资产评估核算。

通过这些工作的开展，鄂前旗的自然资源资产负债表将完成专业化的设计，并由专业技术业务向公共管理业务转化，实现科技创新和行政管理的有机对接，提高自然资源管理效率和管理水平。