茂名市电白区农村五保户供养现状调查分析

肖林生，　陈思敏



·社会因素与健康·

茂名市电白区农村五保户供养现状调查分析

肖林生，陈思敏

目的探索五保供养对象生存现状及存在的问题。方法采用问卷调查和访谈方式，对茂名市电白区某镇128名五保供养对象进行调查。结果五保户的吃、穿问题已基本解决，但难以全面落实五保供养内容，其中住房、医疗问题较为突出。此外存在集中供养率不高、敬老院处境艰难、救助资金发放渠道不合理等问题。结论政府应加强敬老院建设，提升五保供养标准，完善五保资金发放方式以提升五保供养制度保障能力。

五保供养；现状及问题；调查分析

农村五保供养，是指针对农村的“三无”人员(无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人，主要包括鳏寡孤独残疾人员)，在吃、穿、住、医、葬(儿童为教)等方面给予农村居民的生活照顾和物质帮助。五保供养制度由于其救助对象的特殊性和救助内容的全面性，通常被认为是中国社会救助领域的一项创新和特色[1]。我国的农村五保供养制度建立于1956年，并在1994年以国家立法形式予以确定。2006年新修订的《农村五保供养工作条例》的实施，标志着五保供养实现了从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的转变[2]。尽管国家在五保供养工作中承担起主要的财政和管理责任，但是作为一项社会政策，五保供养制度在实施过程中容易受到诸多因素的影响，五保供养制度的执行效果也难免出现偏差[3]。为了解新条例在农村的落实情况，笔者于2014年1月对茂名市电白区某镇的五保供养状况进行了实地调查，以发现五保供养发展过程中存在的问题，并探寻五保供养工作的完善策略。

1　对象与方法

1.1研究对象

以茂名市电白区某镇五保人口为调查对象，本文主要针对五保户保吃、保住、保医、保穿现状及其满意度进行调查，同时发现五保供养制度实施过程中亟待改善的问题。

1.2调查方法

本研究主要采用问卷调查法和访谈法收集数据。首先，设计调查问卷，并于2014年1月对该镇发放问卷。问卷发放采用随机抽样的方法，从而确保样本的代表性。本次调查历时约3周，共发出140份问卷，回收有效问卷128份，有效率约为91.4%。

同时，本文还采用了访谈法。首先，与区级、镇级民政部门五保工作相关人员分别进行访谈，以了解当地的经济发展水平和五保户供养工作状况，主要包括当地人口总数、农业人口、年人均纯收入、消费水平、供养标准、供养总数、集中和分散供养人数、供养标准等；其次，与2家镇敬老院的管理人员和供养对象进行交流，了解集中供养方式的现实状况。同时，在该镇的各个村落深入访谈5～10户五保户，以了解他们的生存状态与供养现状满意度。

2　结果

2.1该镇五保供养发展总体情况

根据电白区民政局提供的资料，2012年该镇共有五保家庭248户，总人数达267人。从年龄分布看，五保供养对象以60岁以上老人为主，约占五保供养总人数的93%，其中60～70岁、71～80岁和80岁以上这3个年龄段的老人分别占总人数的36.7%、29.2%和28.5%。从性别来看，男女性别比例悬殊，男性五保对象占总人数的85%。在五保供养对象中，残疾人占总人数的3%；孤儿占总人数的3%。见表1。

表1　五保供养对象基本情况　n，%

注：资料来源于电白区民政局

该镇五保户主要采取分散供养方式，其人数达252人，占五保户总人数的92.5%。集中供养方面，该镇现有镇办敬老院2家，集中供养人数只有20人，集中供养率为7.5%。2家敬老院共有床位83张，但仅有20名五保户入住，入住率不到25%。供养标准方面，2013年茂名市集中供养标准为3 395元/年，低于广东省平均水平，分散供养标准为2 654元/年，高于全省平均水平。但无论集中供养还是分散供养，其标准与省内一线地区相比都有较大差距。见表2。

表2　 2012年广东省部分地区供养年标准对比　元

资料来源：茂名市发展研究中心

2014年，茂名市五保户供养标准首次实现了统一，即不管集中供养还是分散供养，均为5 705元/年，供养标准的统一和大幅度提高为保障五保户的生活质量提供了更坚实的物质基础。

2.2调查数据分析

2.2.1调查对象基本情况本次调查的样本量接近该镇五保户人数的一半。被调查对象中，113人为男性，15人为女性，分别占样本量的88.0%和12.0%。从年龄来看，将近2/3的人在60～70岁之间。从供养方式看，20人为集中供养，即在镇敬老院接受供养，108人为分散供养。在收入方面，由于该镇大部分五保户是按“60岁以上农村没有儿子的老人”的标准来评定的，因此，除依靠五保供养资金和每月55元的基础养老金外，部分拥有劳动能力的五保户还拥有少量劳动收入；此外，还有亲戚的接济。见表3。

表3　调查对象基本情况　n(%)

从供养方式对基本生活保障的程度来看，调查显示，有90.0%的集中供养者认为基本生活能得到有效保障，而有44.4%的分散供养者认为基本生活得不到保障。见表4。

表4　基本生活保障效果　n(%)

2.2.2保吃和保穿情况保吃方面，五保户平时的蔬菜油盐都是由政府定期供给。部分有劳动能力的五保户通常都会在院子里种植蔬菜来减少生活支出，虽然并不是每天都有荤，但在温饱方面基本可以满足。保穿方面，政府能定期提供并发放新的衣物被褥。大部分五保户认为政府衣物被褥的供给基本都满足日常需要，基本能解决穿、睡的问题。但仍有部分分散供养五保户认为政府衣被的供给不能满足需求。见表5。

表5　保吃和保穿基本情况　n(%)

2.2.3保住情况在住房方面，集中供养五保户以住楼房与钢筋水泥房为主，分散供养五保户则以平房和楼房居多。见表6。五保户对不同住房类型的评价有较大差异。调查表明，楼房、钢筋水泥房、“借住”住房的评价最高，而砖瓦平房的评价最低，认为较差的比率达到58.0%。在访谈中发现，集中供养五保户对敬老院的基础设施感觉尚可，能防风保暖；而平房的居住条件相对较差，所以评价较低。而“借住”住房的分散供养五保户认为借住的环境良好，良好率达到了86.4%。

表6　保住基本情况　n(%)

2.2.4保医情况由于五保户收入来源单一，经济困难且无劳动能力，其医疗费用一般由区(县)财政实现全部减免，有时也会视当地基层政府的财政能力共同分担。据了解，茂名市农村五保户都参加了新型农村合作医疗，每人每年30元的参保费用都由区级财政承担。有时五保户重病住院可能是在区(县)以上定点医疗机构进行治疗的，这种情况则由定点医疗机构对其住院总费用给予10%的减免，减免部分在合作医疗结算时应全部按自付项目费用核销。调查中，有56%的五保户认为报销费用“不足”，据了解，这部分五保户的身体状况较差，是患糖尿病、冠心病、高血压、心脏病的高危人群，因为只有去区(县)级以上的医院治疗才需要自费10%的费用。

2.2.5保葬和保教五保户的丧葬费用主要由乡镇财政负担，乡镇财政超过部分则由民政补助，基本上都能解决“保葬”问题。而未成年人的“保教”问题，一般有政策保护和社会资助，加上九年义务教育的政策，确保了未成年人接受教育的权利。

2.2.6五保标准与资金发放情况由于本次问卷调查在2014年1月进行，而当时当地分散供养五保户的年供养标准虽然提高至5 705元，但调查时他们并未实际享受这一新标准，更重要的是，不管是分散供养还是集中供养，其供养标准长期偏低是不争的事实。

访谈过程中，该镇敬老院的老年人反映，敬老院工作人员有时未能按时发放供养费。而对于分散供养的五保户来说，其五保救助金直接打卡到账。老年人认为去银行查账手续麻烦，所以对于发放款项的跟进积极性不高，也不能确定到账的数目是否准确。当然，在他们看来也不排除供养资金会被部分挪用。这就导致该镇的五保老人时有怨言，对五保供养金的发放不满也是无可厚非的。

2.2.7总体满意度表7显示的是本次调查对象对五保供养现状及五保供养制度的总体满意度。可以看到，对于五保供养感到满意的仅有8人，将近一半的人表示一般，约45%的人感到不满意和很不满意。见表7。

表7　总体满意度　n(%)

3　讨论

通过问卷调查和深入访谈，本文对茂名市电白区某镇五保供养状况进行了分析。研究发现，该镇五保户主要以老年人为主，且绝大部分都是分散供养；该地区五保供养标准不断提高，有效保障了五保户的基本生活。从保障的具体方面来看，保吃、保穿、保葬、保教方面做得比较好；保住方面呈现出较大的差异性，集中供养的住房条件较好；保医方面，政府也提供了基本医疗保障。

首先，该镇五保供养以60岁以上老人为主，且男性占绝大多数。该镇五保户主要采用分散供养方式，分散供养人数占总人数的90%以上。其次，从五保供养标准来看，该地区供养标准在逐步提高，尤其从2014年开始，集中供养和分散供养标准实现了统一。但通过调查发现，两种供养方式的保障效果有明显差异，其中集中供养效果较好。再次，从具体保障项目来看，绝大部分五保对象的温饱和衣着需求都能得到满足；保葬和保教的问题也都得到较好解决。在住房方面，集中供养五保户以楼房为主，分散供养者以平房为主，居住房屋类型的差异较为明显。五保户的医疗需求大体能得到妥善解决，但对于患有慢性病或重病的五保户来说，面临较重的医疗支付压力。

通过调查发现，虽然茂名市电白区该镇的五保供养发展取得一定的成绩，但也存在以下较为突出的问题。

一是该地五保供养标准偏低。五保供养水平偏低是众所周知却难以解决的问题，大部分的欠发达市、县、区的供应标准往往都不能适应经济现状。我国2006年发布的《农村五保供养工作条例》规定，农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高作出适当的调整。虽然该地区于2014年大幅度提高五保供养标准，但与当地村民的生活水平相比还是有一定差距。从实际情况看，目前农村分散供养的供养标准普遍较低，“五保”供养内容主要表现为解决温饱；另一方面，由于物价的上涨，生活费用的上升，导致供养对象生活质量不升反降。由于农村各地区经济发展不均衡，《供养条例》要求的“适时调整”供养标准在实践中难以做到。

二是发现该地区集中供养率低，敬老院处境艰难。该镇2家敬老院共有工作人员24人，其中管理护理人员有16人，与集中供养人员的比例约为1：1.25，意味着1个五保老人就有一个护理人员陪护。但由于五保供养经费来源渠道较单一，加上该镇财政对于社会保障事业的投入较少，敬老院办公经费及护理人员工资没有纳入财政预算，直接导致了敬老院的护理员工流动率极高。据了解，这2家敬老院的护理人员平均每2个月就会有1名员工离职，这也可以解释敬老院的专业护理质量为什么比较低下，加上敬老院在运营管理上又不规范，且选址较为偏僻，交通不便，所以尽管该镇敬老院硬件条件良好，但是选择集中供养的五保户增幅缓慢，这也是分散供养五保户不愿入住的一个原因。

三是五保供养资金下拨渠道不科学。调查显示，将近5成的五保户对五保资金发放不满意。从五保老人口中得知，集中供养的五保老人都是通过现金发放，通过区政府发放到镇里，然后再转手到敬老院管理人员手中，最后才交给五保对象。这种发放方式虽然相对来说较透明，但是效率低、耗时长。对于大部分分散供养的五保户采取的则是统一账户由镇政府发放，该镇的五保户用五保证办理邮政储蓄存折，每次发放的资金都直接电子到账。但对于五保老人来说，不太清楚每次的到账的资金额度是否正确，加上五保老人普遍受教育程度较低，所以即使有政策改变也不得而知，从而形成了盲点。

以上问题不仅该地区存在，实际上也具有一定的普遍性。本研究认为可以通过以下几个方面加强和完善五保供养工作。

一是加强农村敬老院等五保供养服务机构的建设，包括加强生活设施建设、管理服务建设，这有利于提高五保户集中供养的比率并且能改善五保户的生活质量。同时，农村五保供养服务机构还应积极发展农副业生产。近几年来，许多敬老院都有小种植、小养殖、小加工等经营项目，通过劳逸结合的方式为敬老院发展提供更多的经济补充的同时，更通过强有力的院办经济与愉快轻松的住院氛围吸引更多的五保供养对象入住[4]。五保供养对象集中在敬老院共同生活，不仅在生活起居上可以互相照料，也可排解老人内心的孤独感。

二是要提升五保供养标准，改善五保对象生活质量。首先，要加大资金投入，切实落实好社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，充分发挥联动机制在化解物价上涨影响、保障救助对象基本生活方面的积极作用[5]。除了财政支出，还应积极争取社会力量的支持。这可以借鉴广西“五保村”的经验，包括大力促进全民出钱出力，同时对各部门进行协调，在医疗、供电、供水、广电、电信等方面给予五保对象一定的帮扶，此外还可发动本地外出老板捐款捐物进行帮扶[6]。第三，为了提升五保对象生活质量，需要推进五保供养服务社会化进程。比如，倡导学校学生平日里去敬老院探访，过年过节组织活动表演节目，给予老人们以心灵上的慰藉[7]。

三是完善供养资金监督机制与资金发放方式。调查中发现，许多五保户担心自己的供养资金会被发放单位挪用，并担心资金发放延时而导致生活窘迫。为解决这一问题，首先，在农村五保供养服务机构内，完善内部民主管理和服务管理制度。做到工作有依据，服务有统一的标准。其次，建立健全五保供养资金专项预算、专户管理、专款专用制度，防止基层挪作它用，确保资金规范使用。第三，公开供养标准，以利于五保户及群众对救助资金进行监督，避免五保供养资金出现拖欠克扣与挪用贪污现象。

[1]周沛，陈静.新型社会救助体系研究[J].南京大学学报，2010，47(4)：141-150.

[2]黄智雄，高鉴国.中国农村五保救助制度的特征——兼论国家与社区的关系[J].社会科学，2007，27(6)：64-71.

[3]韩鹏云.历史制度主义视域的农村五保供养制度变迁研究[J].西北农林科技大学学报(社会科学版)，2015，15(1)：15-20.

[4]关博.完善新型五保供养制度的思考[J].宏观经济管理，2013，29(12)：45-48.

[5]韩君玲.关于农村五保供养政府责任原则的法制化思考[J].河南社会科学，2013，135(2)：22-24.

[6]陈文庆.关于广西五保村建设的若干思考[J].广西社会科学，2009，24(8)：21-24.

[7]曾尔亢，梁勋厂，张秋玲，等.关心老年人生活质量、促进老年人心身健康[J].中国社会医学杂志，2009，26(4)：3-4.

An Analysis of the Five Guarantees' Circumstances in Rural Areas ofDianbai District in Maoming City

XIAO Linsheng，CHEN Simin.

BusinessSchool，BeijingInstituteofTechnology，Zhuhai，519088，China

ObjectivesTo explore the survival status and the problems of subjects supported by the five guarantees in rural areas.Methods128 beneficiaries of Atown，Dianbaidistrict in Maomingcity were investigated by questionnaires and interviews.ResultsTheeating and wearing problems of the beneficiaries were solved basically，while theexisting housing and medical problems were difficult to fully implement.In addition，some other problems still existed，such as low intensive support rate，difficult situations of gerocomium and unreasonable relief funds distribution channels，and so on.ConclusionsThe government should strengthen the construction of gerocomium，improve the five guarantee fund standards as well as its payment methods to enhance the support ability of the five guaranteesystem.【Key words】The five guarantees；Current situation and problems；Investigation and analysis

北京理工大学珠海学院科研发展基金项目(XK-2015-28)

北京理工大学珠海学院，广东珠海，519088

R212.7

A

10.3969/j.issn.1673-5625.2016.04.015

2015-09-28)(本文编辑王芳)