转型期城市发展策略变迁

姜俊辉

一、都柏林早期产业溯源

都柏林是一座生于海盗文化的城市，其发展的实质性阶段始于17世纪后期、英国人占领爱尔兰之际。作为典型的殖民城市，都柏林最初的经济发展一直较为波动。在传统农牧业大国的背景下，都柏林依赖向英国等周边国家进行农业输出发展经济，同时依靠自身沿海地理位置优势，成为爱尔兰对外贸易系统的主要枢纽，同时期的工业在贸易保护政策的压制下发展受阻。1922年，爱尔兰自由邦政府成立，其中近六分之一的人口定居在都柏林。1930年至1940年间，大量工厂和劳动力聚集在都柏林地区，为推动工业发展奠定了夯实的基础。同期，地方政府实施输入替代工业化政策（import-substituting industrialization），旨在通过自给自足的地区生产推动工业生产。然而，该政策并未给地区工业化发展带来实质性的长期惠利。

1950年至1960年间，都柏林经济相比欧洲其他地区明显滞后。爱尔兰财政部发布为期十年的《国家经济发展》文件，试图通过产业出口吸引外资以弥补地区资金的不足。为刺激经济和进一步发展工业，地方政府开始由先前自产自销的状态转向由出口导向的工业政策，并于1965年签订了《英爱自由贸易协议》。这一协议直接促使都柏林地区工业就业人数急速上升，并于1971年左右达到峰值。

随后，受去工业化的影响，地方政策及工业投资（包括外部投资）均将重心移至都柏林外围，导致都柏林地区工业就业人数逐年下降。与此同时，地区服务业人数逐年递增，并于1973年爱尔兰加入欧盟经济共同体后增速加快。1981年至1991年间，爱尔兰出现了严重的经济萧条。在此大环境的影响下，都柏林服务业就业人数增速放缓，但依旧呈上升趋势。

在去工业化伴随郊区化的过程中，都柏林从紧密型转为低密度、外延型城市，同时呈现出两极化现象：市中心遗留了大量低技能、低收入的短期劳动力，失业率提高，交通使用率降低，内部环境出现恶化；外围逐渐涌现高技能、高收入群体，就业机率增加，并出现了一些明显的产业聚集点，从而进一步削弱了城市内部的凝聚力。产业转型带动了城市规模和形态的变更，转型期的“阵痛”使都柏林岌岌可危。

二、全球化背景下发展对策

20世纪末期，都柏林面临失业率递增、城市内部凋零等诸多问题，迫使地方政府开始采取多重手段，挽救地区经济，促进城市发展，其中就包括区域更新计划和产业转型。

（一）区域更新

1980年至1990年间，都柏林和欧洲其他城市一样，逐渐从管理主义管制转为企业主义管治，强调私有制、自由主义贸易及去管理化。为了更好地管理城市，促进经济发展，爱尔兰政府于1986年发布了《城市更新法令》和《财政法令》，旨在通过财政激励手段对特定的区域进行重新开发，其中较为典型的案例有教堂酒吧地区和旧码头地区。

1.教堂酒吧地区更新

教堂酒吧地区位于都柏林市中心，因其宗教氛围而得名。自20世纪70年代起，受去工业化的影响，大量原城区居民开始向郊区迁移，遗留下大面积废弃的厂房和仓储。80年代期间，爱尔兰公交公司曾计划购买该地区用于交通枢纽建设，由于教堂酒吧地区正以低廉的租金吸引着大批低收入者、小商贩及艺术群体入驻，因此该计划受到这些住户、商人以保护地区历史文化氛围为由的抗议最终被搁置。

1991年，地方政府正式发布教堂酒吧地区更新令，同时成立了发展委员会，旨在将该地区重建为集文化、居住和小型商业为一体，具有高旅游价值的综合区域。其主要方式是通过将地产租赁给文化产业的商人以整合地区文化，并同时更新楼宇用于居住。

90年代的爱尔兰经济增长迅速，具有“凯尔特之虎（Celtic Tiger）”称号。这一时期，都柏林的经济发展强势，地价猛涨，改造后的教堂酒吧地区无论租金还是房价都非常高昂，迫使原本因费用低廉而在该地区生活的居民及商贩不得不外迁，取而代之的是大批富人和拥有雄厚资金的企业。

在区域更新的淘洗下，教堂酒吧地区从曾经废弃的凋敝之地成功转型为商业价值高、充满生机活力的旅游热点。通过实地调研，笔者进一步发现，除了高昂的租金带来的排他性，如今的教堂酒吧地区已经成为酒文化而非爱尔兰文化的代言。尽管在该地区依然可见不少地方的文化机构如画廊、艺术中心等，但是因酒文化慕名前来的游客量逐年提升。

2.旧码头更新

都柏林旧码头位于利菲河两侧，面积约526公顷。作为海运贸易的关键点，都柏林旧码头曾一度拥有大量的工厂、廉价的劳动力，贸易往来活跃。第二次世界大战后，都柏林旧码头的战略地位逐渐失去，地区经济活动逐渐减弱。

1986年发布的《财政法令》明确指出，贸易港口地区实行税费减免，其中包括对工厂及企业利润收取低占比的所得税，同时提供一些基础配套设施等。在税费减免政策的刺激下，大批大型企业和跨国公司如O2、Intel、IBM等开始入驻旧码头地区。由此，港口商业圈逐渐形成，地方管理模式从官僚主义向企业主义转变。

与教堂酒吧地区一样，都柏林旧码头（港口）的更新迫使不少低收入者外迁。在最初的改造中，政府和当地居民均未能充分、恰当地融入其中，促使原本对码头更新持积极态度的住户开始因担忧社区的社会结构破裂而转向消极。1995年，社区联络委员会成立，旨在将当地居民更好地融入到更新改造中。此外，由区域领导和地方政府为主要成员的哈雷戴维森经销商协会（CHDDA）将原本多元化的港口细分为多个管辖区，并对不同区域内的特定产业进行进一步的财政刺激。从整体上看，整个港口北部以工厂为主，南部以工厂和住房混合为主；内港北部以居住为主，南部以商业和零售业为主。由于都柏林港口更新大量依赖房地产投资，2008年的金融风暴直接导致港口地区更新进度放缓，一些大型工程被迫停止。此外，空间限制问题也在当前的改造中初显端倪。

（二）产业转型

为降低失业率、提高地区经济发展水平，都柏林地方政府开始着手向科技、知识型经济转型，重点发展信息、金融、教育等产业。在具体落实上主要表现为：第一，制造业技术方面的投资明显增加，同时新扩增项目的规模日趋增大，高附加值产业倍受青睐，高技能就业人才数量增加；第二，内部投资重心转向服务业，建立国际金融服务中心，大力发展软件产业，并成立电话服务中心。

1.国际金融服务中心（IFSC）

国际金融服务中心是1987年在旧码头地区更新的契机下建成的，旨在吸引海外投资的同时促进城市内部发展。中心涵盖网络、金融、服务共享等多方面服务。第一期建设至1992年，投资约1.5亿欧元；第二期建设从1994年起至2000年，囊括国际金融机构超过485家，雇用员工超过8000人。根据爱尔兰2010年的一份财政报告，国际金融服务中心的财税贡献高达21亿欧元，占爱尔兰同期GDP的7.4%。

最初入驻国际金融服务中心的企业只需要缴纳10%的税率及辅助周边设施进行建设，因此较低的税率以及融入地方建设增加企业的归属感是IFSC成功吸引金融机构的重要原因。2003年，都柏林统一引进12.5%的税率，在一定意义上削弱了企业的入驻动力。对于都柏林内部城市的整体发展，IFSC在就业、社会设施等统筹方面发挥了相当积极的作用，有效缓解了都柏林发展后期城市内部居住空间的压力。

2.软件产业

1980年中期，软件行业在爱尔兰迅速崛起。据不完全统计，爱尔兰本土及海外软件公司有9000家，雇用员工超过3万人，产生利润超百亿欧元，是继美国之后全球最大的软件生产地之一。

借助便利的交通、国际航运和优厚的基础设施等优势，爱尔兰75%的软件行业活动发生在都柏林。除本土软件行业外，都柏林的软件公司一半以上来自美国。微软、甲骨文公司及IBM等，都已在都柏林建立并发展了自己的电子商务网络，通过网络技术进一步扩大电子产品的销售范围。

3.电话服务业

高速度的网络发展使企业的后勤部门通过高效的网络就可以完成服务目标，因此对部门本身的选址要求大大减弱。在利益最大化的驱动下，公司的前台与后台逐渐分离，分设于不同地区。都柏林地区得益于较好的信息基础设施、网络技术、优惠的税收政策、高技能相对廉价的劳动力，以及大量英语能力的人才，成为众多企业后勤部门的理想选址。90年代的都柏林涌现出大量基于电话服务的后勤部门，如电话销售、信息及技术支持等。

为创造更多的就业机会，加大内部投资力度，1992年，爱尔兰工业发展局启动电话中心项目，发展到1998年中期，大约成立了50家电话中心，雇用员工6000人，其中90%归属都柏林地区。

三、都柏林城市发展动因分析

19世纪至20世纪，都柏林在不断发展、衍化、伸展的过程中，从最初以农业经济为主导，转而实施自产自销的输入替代化工业政策。在贸易保护政策下，地方工业得以发展，但是对外扩展明显受阻，取而代之的出口导向工业政策在推动地区工业化的同时，加快了地区对外贸易和工业化进程。因工业化带来的聚集效应，使同期的都柏林市中心聚集了大量工厂和廉价劳动力，成为高密度城市。发展到70年代初期，受去工业化影响，都柏林的工业重心移至外围，并在周边衍生出相对聚集的工业小产群。城市外部的吸引力增强、内部引力减弱，其结果是在城市中心遗留下大量的低技能者。在郊区化的过程中，都柏林进一步被拉伸，城市人口密度降低，内部分化明显。

从农业经济过渡到工业经济的都柏林，80年代面临高失业率、城市衰退等诸多问题，地方政府着手推动整个城市向高科技、知识型方向转型，在工业附加值增加、规模增大、提高聚集效应的同时，大力发展金融、信息、科技、生物等高新产业，通过财政减税等手段吸引外资，更新城市特定区域，构建金融中心，将都柏林成功地打造成为全球化时代下资本的消费点和积累点。在全球化资本的催动下，1990年至2000年，都柏林成为欧洲地区最具竞争力的城市之一，成为欧洲热门的旅游景点之一，每年有超过200万世界游客前来观光，财政收入高达40亿英镑。此外，都柏林的成长对爱尔兰的经济作出了明显贡献。2000年，都柏林相较于爱尔兰其他地区，人均增长总值贡献率超过33%。因此，在国家发展计划（2000年-2006年）中，都柏林也从爱尔兰政府中获得了超过200亿欧元的公共交通建设资金。

在21世纪知识经济体系下的都柏林，致力于打造成为国际商务和企业的通道（gateway），为企业和个体提供最大化的发展机会，大力发展知识型技术，同时强调企业、高教育群体、政府和社会的多方联动，力争以“智力”驱动城市经济发展。

这里，不妨将都柏林经济的“腾飞”放入世界版图进行分析，其竞争的优劣势态可见一斑。

优势：作为爱尔兰唯一的国际化的城市，都柏林在大量国有资金及海外直接投资下，拥有较好的基础设施建设、高速的网络信息化平台、良好的国家商贸交易环境、大量的高等教育人才，以及强有力的政策扶持。同时，现有的境外直接投资集群所产生的溢出效应将有机会在现有基础上吸引更多的全球资本，使城市自身内部的公私关系得到更新，社区服务建设质量有了明显提升，并且通过进一步加强城市中心的聚合力，提高运作效率，加快产业转型升级，地区旅游业也因全球化得到进一步挖掘。都柏林——在与其他世界城市一起构建的新型世界城市的网络中实现信息共享，加快了资本流通。

劣势：首先，都柏林中心北部地区的贫困度非常高，失业率曾一度高达60%；其次，城市空间规划和管理策略有待更新和完善。地方基础设施局部已面临饱和，拥堵的交通环境使社会生产效率在一定程度上被拉低；再次，在地区竞争中，网络信息全球化在带给都柏林发展机遇的同时，也将红利分给了其他地区，其所造成的竞争对都柏林而言是一种威胁和制约；最后，都柏林几十年来的经济发展过多地依赖境外投资，在很大程度上导致了地方经济发展后劲不足，应对全球经济危机的能力比较弱。

四、结语

在都柏林城市发展的历史上，从海盗文化至殖民之城期间，农业经济一直发挥着至关重要的作用。工业化进程的推动催化了城市内在动力，大量工厂、劳动力聚集在城市中心。而去工业化促使城市在延伸的同时，面临一系列高失业率等严峻的社会问题和经济问题。

都柏林利用有效的财政手段吸引了大量海外投资，成功带动了经济向知识型转型。然而，过渡依赖外资所带来的弊端已在2008年金融风暴中初显端倪。目前的问题是：地方经济的崛起和公民的地区建设，已成为都柏林走可持续发展的关键节点。

参考文献

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（责任编辑：李静敏）